小区业委会换届选举备案工作要点

小区是我国现代城市居民生活的主要空间，是基层社会治理的重要内容，国家治理的效果离不开社区治理的效率，也离不开小区治理的效率。

小区居民因房屋物权中的共有部分而产生了共同体的关系，小区的治理，应由形成小区这个共同体的所有居民参与。2003年国务院《物业管理条例》中正式认可了小区业主自治制度，由小区全体业主组成的业主大会对小区物业管理相关事务进行决策，具体管理事务由业主大会授权业委会执行。

业主大会与业委会，是在宪法制度框架下，遵循法律、法规及小区自治法律文件规定，通过集体决策的方式，有效处理小区与物业管理相关的日常事务、维护业主权益、促进小区和谐安宁的基层自治组织。

   《物业管理条例》及《业主大会和业主委员会指导规则》均规定，业主委员会选举产生后，应向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。但现行法律法规，并无对“业委会换届选举备案”工作的具体操作规定，因此，各地在“业委会换届备案”执行过程中，因各方理解不同而产生较大差异。在某些地方，这种差异实质地阻碍了业委会的组建。笔者在深度参与业委会建设指导工作中，总结出政府行政机关在业委会换届选举过程中，依法履行指导、协助、监督职能的要点如下。

业委会换届选举备案，不是行政审批。但以各地备案中反映出的问题来看，部分政府行政机关，如街道办事处，错将业委会备案工作理解为行政审批。

传统政府行为的行政“审批”，指的是《中华人民共和国行政许可法》第二条规定的“行政许可”，是行政机关根据法律赋予的行政职能，对行政相对人的行政申请事项进行前置审查与批准，并作出准许或者不准许行政相对人从事特定活动的具体行政行为。而“备案”的本质则仅是一种公示，即行政相对人将其需要进行的行为、活动事后通报、告知行政机关并向行政机关提供备案资料的行为。备案的目的在于使政府获得相应的行政资讯，为行政管理提供资料与数据，便于行政管理，同时更好地履行公共服务的职能。

备案无须行政机关许可，不经“批准”，行政相对人也有权为一定行为事后“报备”。备案是行政机关提供的一种服务社会职能。

在立法研究层面，业主委员会的选举以及换届选举备案，属于告知式、提供资讯的备查性质的备案。2005年12月7日，国务院法制办“对《关于﹤物业管理条例﹥第十六条的请示》的答复”（国法秘函〔2005〕439号）已明确说明业委会向房地产行政主管部门备案是一种告知，不具有行政许可的性质。对政府相关部门，如对街道办事处而言，应属于履行公共服务的行政职能，而非“依职权”实施的行政审批、行政许可与行政执法纠查行为。在无明确法律依据的前提下，只要业委会的选举及换届选举程序合法合规，则行政机关无权对法律赋予了业委会成员选举权和被选举权的业主依法选出的业主委员会的法律地位、权利义务进行确认或者否定。

与业委会换届选举备案工作相关的法律法规

按照法律规定，在涉及“业主委员会换届选举备案手续”的“办理”事宜时，政府行政机关，如街道办事处“依法行政”所应依据的“法”包括：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国民法典》、国务院《物业管理条例》、《业主大会和业主委员会指导规则》以及各地人民代表大会常务委员会指定的地方法规或规定中的相关条款。以上法律法规，对政府行政机关的职权边界进行了划定，对“办理”业主委员会换届选举备案手续相关专业工作进行了指引。

直接规定业委会换届选举相关工作的三大小区自治法律文件

根据上述法律法规规定，由每个小区自己的《业主大会议事规则》、《管理规约》和《业主委员会选举办法》三大小区自治法律文件，具体规定该小区业委会换届选举相关的工作。

《业主大会议事规则》是由业主大会筹备组组织拟订，或由业主委员会修订，经业主大会表决通过的规定“确定物业区域内业主大会的议事方式、表决程序、业主投票权确定方法、业主委员会的组成和委员任期、业主大会和业主委员会组织事项”等基本内容的小区自治法律文件。其中应详细约定：业委会成员条件；不能担任业委会成员的情形；业委会成员人数、构成、任期；业委会成员换届选举要求；业委会成员候选人及提名候选人产生方式；业委会成员选举办法；以及业主大会召开要求和程序、方式、表决规则等内容。

《（临时）管理规约》是开发建设单位制定或者业主共同制定的规范区分所有权建筑物或者建筑区划内业主权利、义务、责任的法律文件。其中，应详细约定关于“业主违反管理规约时的权利限定”等相关内容。“业主违反管理规约被限定的权利”中，就可能包括其在业主大会中的投票和表决权、业委会成员选举的选举权与被选举权以及担任业委会成员或候补成员的权利。

《业主委员会选举办法》是首届业主大会筹备时，即应起草的、由首次业主大会会议表决通过，并作为本小区业主委员会选举工作指引的小区自治法律文件。业委会换届选举的内容，可以包括在《业主委员会选举办法》中，亦可单独起草《业主委员会换届选举办法》。《业主委员会（换届）选举办法》中，应详细记录关于“换届选举小组成员的构成、选出流程；换届选举小组的工作流程及规范；业主委员会成员、候补成员候选人的资格与条件”、“业主委员会的组成”、“业主委员会成员候选人的产生办法”等相关规定；还包括“业主身份的认定”，“不得担任业委会成员选举小组成员，也不得担任业委会成员或候补成员的情形”，“选举小组的人员构成规定及投票表决规定”，“业委会候选人征集的方式、需要提交的材料”，“业委会提名候选人确定方式”，“业委会提名候选人公告的时间”等细致内容。

业委会任期届满前3个月是进行业委会换届选举工作的法定时限

按照《业主大会和业主委员会指导规则》第四十七条规定，在小区业委会任期届满前3个月内，应主动报告乡（镇）人民政府、街道办事处，在其指导和协助下，完成换届选举的所有工作。 

根据相关法律规定，乡（镇）人民政府、街道办事处，对本辖区内小区业主委员会的换届选举工作，负有指导和监督的责任。作为服务型政府职能机构，如业委会任期届满前3个月小区未进行换届选举工作，物业所在地街道办事处应主动提醒，“责令”其限期组织换届选举；逾期仍不组织的，可由物业所在地的居民委员会在街道办事处、乡镇人民政府的指导和监督下，组织换届选举工作。

由于业委会换届选举工作各步骤，都须经过法定程序，为保证各项工作有序推进，在业委会任期届满前3个月内，越早做出工作方案并“报告”换届选举工作，后续的工作将越有余地，工作质量和效率也越能得到保障。

换届选举工作过程中的几个重要时限

（1）换届选举小组形成后公告时限不少于7日。

根据法律法规规定，进行业主委员会换届选举应召开业主大会会议。业主大会会议通常由本届业委会组织召开，在实际工作中，业主大会会议召开的组织工作量巨大，业委会的换届选举工作量也很大。为保证各项工作的有序推进，宜设立业委会换届选举小组，专项负责业委会换届选举。

由于负有制定本小区业委会换届选举办法并按办法具体完成业委会换届选举工作的重要职责，换届选举小区成员应由业主推举产生，并须向全体业主公告。为保证小区业主的知情权与监督权，换届选举小组名单形成后公告时间应不少于7日。

（2）包含业委会换届选举事项的业主大会召开公告时限不少于15日。

《物业管理条例》规定，召开业主大会会议，应于会议召开15日以前通知全体业主。业委会换届选举事项是业主大会的重要议题，也应在业主大会会议召开15日前以书面形式在物业管理区域内公告。业主对公告内容有异议的，换届选举小组应当记录并作出答复。

（3）包含业委会换届选举结果的业主大会表决结果公示和业主大会决议公告时限不少于7日。

业主大会投票结果须向全体业主公开，即应将业主大会的投票结果在小区公示不少于7天，以保证全体业主对决策过程的合法性、有效性进行监督。

公示期结束无异议，须由本届业委会通过业委会会议，由出席会议的本届业委会成员签字，并加盖本届业主委员会印章后，向业主公告不少于7日。

本届业委会是报告下一届业委会换届选举工作及筹备换届选举小组形成的执行主体

根据《业主大会和业主委员会指导规则》第四十七条规定，业委会任期届满前3个月，应当组织召开业主大会会议，进行换届选举。又根据国务院《物业管理条例》第十五条、《业主大会和业主委员会指导规则》第三十五条规定，召集业主大会会议，是业主委员会履行的职责之一，因此，向街道办报告业委会换届选举工作的主体是本届业委会。

根据《业主大会和业主委员会指导规则》第五十七条规定，业主委员会的换届选举工作，应由现任业主委员会组织。如前述，换届选举的具体工作由换届选举小组实施，而换届选举小组形成的相关工作应由本届业委会组织，因此，组织筹备换届选举小组形成的执行主体也是本届业委会。

换届选举小组是业委会换届选举工作的组织和实施主体

业委会换届选举小组是业委会换届选举工作的组织和执行机构，其成员构成、工作依据和工作方式都应在《业主大会议事规则》、《业主委员会选举办法》或《业主委员会换届选举办法》中规定。换届选举小组通常由业主推举的热心小区公益事业、责任心强、公正廉洁、遵守小区业主大会议事规则、管理规约并模范履行业主义务的业主代表组成。

根据《业主大会和业主委员会指导规则》第五十七条规定，乡（镇）人民政府、街道办事处对本辖区内小区业主委员会的换届选举工作，负有指导和监督的责任。拟进行业主委员会换届选举工作的小区可根据小区的自治法律文件和参与换届选举工作人员对工作的熟悉程度等实际情况，选择要求街道办事处进入换届选举小组。如小区要求，街道办可派一员进入业委会换届选举小组，全程指导和协助，由换届选举小组具体组织和实施业委会的换届选举工作。

从宪法“依法治国”高度，从贯彻党的二十大提出推进“全过程人民民主”的要求，到推进各级政府“依法行政”的职责要求，全国各地都大力推进业委会这个最基层的民主组织的建设，以实现小区“自我管理、自我服务、自我监督、自我约束”的高效治理。

对行政机关来说，法无授权不可为。在推进业委会建设过程中，应履行法律赋予“指导、协助和监督职责”，把握要点、守住边界，服务不缺位、管理不越位，依良法、为善治，达成和谐高效的小区治理效果，打造共建共治共享的社会治理格局。

本文作者：吴静   王汝镜

吴静为昆明冶金高等专科学校物业管理专业副教授

王汝镜为昆明世纪半岛橄榄谷小区业委会秘书