议事规则如何被用来重构多数治理

美众议院停摆背后的制度

美国众议院新议长的产生受制于以下两个因素：

一是规则上的制约。依据美国众议院议事规则，在满足法定人数与会的前提下，议长候选人必须获得二分之一以上参与投票的议员的同意方能当选。在众议院435个议席中，目前有2个议席空缺，拥有221个议席的共和党只比民主党多出9个议席。在212位民主党众议员一致推选其众议院领袖为议长候选人的情况下，如果现有的所有议员都与会并且投票，那么共和党人通过众议院党团会议推举的议长候选人在全院表决中必须获得217票方能当选，这意味着新议长的产生必须获得现有共和党议员接近全票的同意。一个极端的情形是，若现有共和党议员中10人缺席或与会但不投票或另选他人，则212位民主党众议员一致推举的议长候选人将会当选。规则的约束性和政党竞争机制的相互作用使否决比构建更容易。

二是众议院共和党的内斗。自上世纪90年代中后期以来，尤其是在2016年大选、2020年大选及随后的国会骚乱之后，美国国会中政党间的政治极化和政党内部的派别分化趋于强化。

政治极化主要表现在：第一，少数党对多数党主导的政策和议程持否决立场，跨党派的妥协与合作很难实现；第二，多数党与少数党之间的议席差额较小，多数党并不拥有压倒性优势，因而多数党主导的议案只能按党派路线的区分勉强通过。

政党内部的派别分化主要表现在：政党的机构性权威被削弱，新当选的议员更倾向于基于其所在选区的主导性民意和自身的个人化色彩来竞取对党内决策的影响，他们并不看重议会党团提炼民意和以协商谋求党内行动共识的传统，并且对不能体现其意愿的议长候选人持怀疑乃至否定的立场，由此导致政党内部出现传统建制派和反建制民粹派之间的派别分化。

以下讨论一下相关程序规则的策略博弈在这一“由乱到治”的过程中的功用。

首先，众议院议事程序规则中任何一位议员都有权发起宣布议长职位空缺的优先性动议（Motion to Vacate），此举的合理性值得审视。依据此条规则，一旦议员向众议院全院提出撤换议长的动议，众议院应在两个立法工作日内予以考虑，除非有搁置该动议的动议或将该动议交由下设委员会审议的动议提出并获二分之一以上投票者的同意，否则该动议将交由全院表决，该动议获得通过需要获得二分之一以上众议员的赞同。在质疑者和反对者看来，此条规则犹如“人质绑票”般对议长履职造成挟持，威胁着多数治理的稳定性。辩护者则认为，此条规则有利于促进众议院立法决策的个人分权机制，有利于加强对议长履职的监督、增强议会运作的活力。

值得注意的是，这项包含于1837年众议院议事规则中的程序规定，除在此次事件中被使用之外，在美国众议院的历史上极少被正式使用或被谋划使用。在仅有的几次案例中，一位议员即可发起撤换议长的优先性动议的规定被使用或被谋划使用所具有的相似背景在于，作为众议院多数党的共和党与民主党的党争加剧、共和党内部的派别分化和集体整合机制的削弱，对议长代表多数治理秩序和调控全局的能力构成压力和威胁。一位议员即可发起撤换议长的优先性动议的规则在政治极化和党争格局下有利于否决式政治，但不利于多数治理。然而，由于这一规则的运用会带来少数的否决效力被放大的杠杆效应，因此提高使用这一规则的门槛标准也是比较困难的。

美国众议员运用议事规则而进行的权力调整的过程，提供了一个议事规则体系既作为政治博弈的手段又作为达成妥协性共识的规范性机制发挥功用的案例。该案例包含的教益在于，议事规则的存续目的在于反映有不同利益诉求的参与者之间达成有利于机构治理的妥协，即使在个人权利与机构权威之间存在冲突的情况下，它也要求两者间达成动态的平衡。尽管议事规则的争议之处或不完善之处容易诱发能够规避制裁的机会主义行为，但这样的行为毕竟不同于滥用权利或权力而危及规则体系运作的行为，它仍然可以通过秩序再调节过程和修改规则来加以克制，只不过实现再平衡的成本会提高。

对小区治理的规则构建和维护的借鉴作用

首先，先于规则共识构建的派别固化瓦解着规则的有效性。

小区治理聚合了物权人团体治理和社区治理的特性，其运作和存续的前提在于参与人对于维护个人权益、共同权益的机构运作的规则的共识。另一方面，参与人在利益诉求和治理思路上又存在差异和冲突，要使志愿参与和公益精神维持其生命力，治理规则就必须超离于利益诉求和治理思路并不受其左右。否则，无论是以“统一认识”的逻辑，还是以体现特定时期需求的占优势性的派别化治理思路来塑造治理规则，多数治理与成员个体权利之间的平衡机制被虚置，治理规则的公开性和公平性就会被扭曲，机构生命体由此产生的内伤和活力的衰竭也难以得到救治。业主大会成立运作中出现的砸票箱、抢票箱、斗殴，及由此促成的机构运作的低参与度乃至偃旗息鼓，则反证了无规则共识的派别争斗只会瓦解治理的道理。派别争斗对于小区治理弊大于利，持续的派别攻讦会造成对共同利益的绑架效应，也会阻碍更多小区成员的参与，从而造成混乱和僵化的两极恶性循环。

其次，议事规则是奠定一个组织治理结构合理化的制度基石。

议事规则其本质并非来自组织发起人的立法（尽管发起人的示范对其实施的有效性来说至关重要），而是来自组织成员保护其成员权和落实其成员权的“自然权利”，因此绝不简单是一种专业技术化的文本。

议事规则不是要规范决策结果，而是要落实机构成员充分行使决策权利的程序并规范其行使权利的方式，从而使决策结果具有正当性的依据。再完美的规则文本，如果没有参与人相互间对自由的尊重和以此为基础的对规则的遵循，治理规范的贯彻落实也只是徒有其表。在现实运作中，众多小区自我组织规约和章程除了引用现成法规规定的组织原则之外，大多缺乏对议事和决策程序的规约，因而，难以使原则落实有程序可循。例如，就业主团体的基本职责——进行物业管理而言，选聘物业服务企业、筹集和使用维修资金、共有物权经营收益的处置等重大事宜，多半缺乏不同意见得以充分表达的议事程序。又比如，对业主团体执行机构的业主委员会，不少人实际上将其等同于业主团体本身，对于其议事决策的规范化鲜有关注，缺乏对其进行制衡的内部制度矫正方法。其结果，议事过程呈现出要么由主持人或主控人的意图贯彻、他人走过场式地附和，要么混乱如一锅粥、水平重复决策的两种极端。

再次，一个议事机构需要加强机构稳定运作的程序规定。

我们从美众议院案例中已看到了在派别分化的背景下议事规则作为政治博弈手段对一个国家立法机构运作正常性的冲击效应，这就对议事规则如何平衡多数治理与个人权利的程序效能提出了进一步的要求。由此得到的一个教训是，在委员会类型的议事决策机构运作中，罢免一个机构负责人的程序需要与维持机构正常运转的程序相协调，增加相应的辩论环节、提高进入最终表决的门槛、扩大过渡期临时负责人的权限，都不失为控制派别争斗、维持机构正常运转的可行性举措。

“无法通过决议来解决的政治冲突只能通过战争来解决。”——肯尼迪总统的这一看法很好地诠释了“战争是政治通过另一种方式的继续”的观点，而政治文明的一种基本价值就在于将战争转化为基于规则共识的冲突调控和化解机制。议事规则就是一种在法律沉默处遵循法治精神的团体协商机制，其价值就在于调控冲突，为冲突转化为合作创造程序条件，从文本逻辑中激活其治理的生命力应是治理参与者尤其是其中的关键少数需要修炼的一大功夫。

本文作者：杨知源

原文发表于《现代物业》下旬刊2023年11期/总第616期