业主自治组织筹备过程不规范如何破解

为贯彻落实《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（中发〔2021〕16号）精神，积极探索党建引领城市基层治理的有效路径，切实做好居民群众天天有感的关键小事，2022年3月安徽省委组织部和省住建厅联合推出《安徽省“皖美红色物业”建设三年行动方案》，以推进“皖美红色物业”建设，提升城市基层治理现代化水平，把业委会的组建率纳入三年工作目标，即2022年底前业主委员会组建率达到40%、2023年底前达到70%、2024年底前组建率达到100%。文件下达后，安徽各地市纷纷行动起来推动实施。

据了解，淮南市率先推出了《淮南市“皖美红色物业”建设三年行动实施方案”》，计划用三年时间实现城市住宅小区业主委员会全覆盖，这是当前全市各级政府的中心工作，也是基层治理的重中之重。在实施方案中，淮南市对业委会的组建率比省计划提岀了更高的进度要求，分别是2022年完成50%、2023年完成80%、2024年完成100%，并量化进度指标。这无疑对淮南市物业小区业委会组建产生巨大影响，业主自治的“春天”终于来临。

然而，根据淮南市《关于“皖美红色物业”建设工作进展情况的通报》，整体进展并不乐观，主城区的田家庵区更是落后于全市，业委会组建率仅有10.91%，处于全市末位，这与政府2022年50%的目标差距过大。下面就淮南市业主自治组织筹备成立中的不规范案例分析：

街道办安排物业人员作为筹备组业主代表，引发网络舆情事件

2022年10月，淮南某街道办在小区里公示了首届业主大会筹备组人员名单，业主发现小区的物业项目经理居然成为筹备组中的业主代表，引发纷纷吐槽。我作为淮南业主自治的推动者获悉后，于是就发了“抖音”，引来10多万的浏览量和大量评论。第二天该街道办书记致电于我，承认是下属工作人员犯了一个低级错误，特别是街道办领导把关不严，他表示会及时改正。

在淮南发布的“皖美红色物业”建设工作进展情况通报中，该案列被认定为工作人员对法律法规及业委会组建工作流程不够熟悉，在社会上产生了较大的争议，并引发舆情事件。

分析：根据《安徽省物业管理条例》之规定，筹备组中的业主代表应有街道办或居委会组织业主推荐，而淮南市住建局发布的《淮南市首次成立业主大会和业主委员会工作指引》（以下称《指引》）却规定筹备组中的业主代表由街道办或居委会推荐，实际上街道办也并没有组织业主推荐；《指引》要求筹备组成员有“县区物业主管部门”参加，显然是街道办工作人员将《指引》中的“物业主管部门”理解成物业管理企业；此外《指引》明确规定，业主代表本人及其亲属不能在本物业管理区域提供物业服务的企业及其关联企业任职，显然街道办工作人员没有执行这一规定。

筹备组组长擅自叫停业主大会成立，引发业主举报

2022年8月某小区召开首次业主大会会议，就在即将跨入业主投票表决的门槛之际，小区的物业公司在小区内悬挂横幅声称首次业主大会筹备工作违法违规。此外开发商还安排人员使用假的房产证进行网上投票，进而向政府部门举报第三方网络表决平台造假。在开发商和物业公司的扰乱下，作为筹备组组长的社区书记在未经筹备组全体人员表决通过的情况下，擅自盖章发布公告，并认定前期选举投票无效，叫停了业主大会的成立。原来筹备组公章一直由筹备组组长即社区书记保管，筹备组中的四个业主代表既没有收到开会通知，更没有去开筹备组会议，而社区书记认为自己是组长又握有公章，就擅自叫停了业主大会选举。

小区业主得知费尽千辛万苦筹备的业主大会即将成立在望时，却被社区工作人员一纸叫停，非常愤慨，于是筹备组的业主代表和业委会候选人纷纷向高新区纪检部门举报社区书记违规违纪，并强烈要求上级政府部门对其进行追责并解除小区首次业主大会筹备组组长职务。

分析：筹备组内部的决策是采用组长负责制？还是采用少数服从多数表决制？筹备组筹备活动能否被中止？对于上述问题，法律规定完全是空白的。正因为《安徽省物业管理条例》及《淮南市住宅小区物业管理条例》及《指引》均没有细化规定，造成了筹备组组长自认为有一票否决权，随时就有权叫停业主大会。这也是筹备组实践运作中的一些难点。根据《合肥市业主大会和业主委员会指导规则》第十四条之规定，筹备组应当遵守以下工作原则：

（一）筹备组组长负责召集和主持筹备组会议；

（二）筹备组作出决定应当经筹备组过半数成员同意；成员进行表决时应当在决议上签字，注明同意、反对或者弃权。

（三）筹备组应当对会议进行书面记录，筹备组组长应当对表决及会议记录予以签字确认……

在关于筹备组议事表决机制的问题上，笔者建议采用少数服从多数的综合表决制。这种采用少数服从多数的表决方式，体现物业矛盾为私权的特征，充分尊重和相信业主的自治。

 动机多样，筹备组业主代表产生难

某小区业主申请成立业主大会，居委会在小区张榜邀集业主成立筹备组，业主闻讯后个个争相报名。有热心的业主，有不上班的家庭主妇，有违建的业主，有在本小区物业公司从业的业主，有开发商的代言人……社区不知道如何确定筹备组业主代表，于是就街道办报告，而街道领导也无从下手，最后由着物业办人员确定。结果在小区公示筹备组成员时，业主认为信息不明，疑是物业从业人员或其亲友进入，试图成立“业伪会”，造成争议不断，进而影响了筹备工作。

分析：实践中，筹备组成立之难主要体现在筹备组中业主代表产生困难。造成这一结果的原因有很多，有的是因为开发商的代言人欲图利用规则维护既得利益；有的是因为部分业主对筹备组这一角色理解有偏差；也有的是因为个别业主掺杂个人利益来参与筹备组的工作。但根本的原因还是地方法规中对筹备组中业主代表如何产生的规定是一片空白。在当今法治政府的要求下，政府无论如何选择，都没有相关依据。

笔者认为，应制定一定的规则和制度来选。根据规则和标准产生筹备组业主代表后，即使落选业主代表有不满意见的，也属于对规则的完善和讨论。从多年的社会实践中，笔者对筹备组业主代表人选提出如下五条标准：

（一）必须在本小区生活和居住，且日常工作地点不得在本市以外；

（二）物业形态具有代表性，如住宅和商业之间保持平衡；

（三）经常参与小区的公共事务活动，愿意拿出时间参与维护业主的合法权益的业主优先；

（四）业主代表本人及其亲属未在本物业管理区域提供物业服务的企业及其关联企业任职；

（五）在遵守上述四条下，由全体符合条件的报名参选人共同无记名投票选出筹备组的代表。

如何解决筹备组代表产生问题，各个小区情况不一样，关键是先定标准，定好标准。此五条核心秉持公平、透明的原则，把条例法规赋予社区工作站选人的标准制度化、透明化，把人事、利益之争变成规则之争。关键是要按规则争。这也是规则的本质，规则就是定分止争! 规则一出来，人群就安静了，浑水搅局的自然知难而退，剩下的人都能平心静气讨论和完善标准。大家也感觉到政府是在尽力为广大业主办事，也很理解。各方的信任一下就建立起来。在大家齐心协力下，对五条标准取得共识。筹备组代表顺利产生。

一些地方的业主大会和业委会的指导规则规定，筹备组业主代表不担任首届业委会成员

淮南市发布施行的《指引》中规定，为避免“既是裁判员，又是运动员”，筹备组中的业主代表不得成为业委会候选人、业委会成员党员占比要超过50%等，这些要求虽没有法律依据，却被基层政府在指导帮助组建业委会过程中给予强制性要求，为业委会的产生设下一道道难以迈过的坎。

分析：一个小区愿意发起组建业委会的人本来就很少，在实际的筹备工作中，基本上都是街道办或居委会工作人员担任筹备组组长，扮演着裁判员的角色，而业主代表则基本上处于被动。如果将筹备组中的业主代表排除在业委会候选人之外，势必造成业委会候选人不足。

建议学习借鉴《江西省业主大会和业主委员会指导规则（试行）》第十二条之规定，筹备组中业主代表拟提名为业主委员会成员候选人的，其筹备组成员资格即行终止，街道办事处（乡镇人民政府）应当确定递补人选进入。此外，合肥市业主大会指导规则也有类似的规定，即筹备组中业主代表拟提名为业主委员会成员候选人的，应及时补充筹备组业主代表。

小结

从以上业主委员会筹备过程中不规范的案例和情况中可以看出，对成立业主大会、选举业委会具有指导和协助义务的街道社区工作人员许多人不懂又不学物业法规，造成业主大会难以成立；此外，物业管理主管部门发布《淮南市首次成立业主大会和业主委员会工作指引》，本是依据物业法律法规而制定的指导帮助业主成立业主大会的实操手册，只是工作的参考，不具强制性。但由于该《指引》内容不够严谨，多处有悖法理，给街道和业主提供了不恰当的指引，客观上增加了筹备工作的困难度，也使本就不熟悉物业法规，又不注重学习的街道工作人员只知道照搬照套，变得“油盐不进”，惟《指引》是从，大多是拿着《指引》照搬照套。指引中错的地方，他们不知道，再加上有理解错的地方，更是跑得偏。

规避风险、规范设立业主自治组织方法

建议小区业主从以下几方面发力

1、增强法律意识，通过学法、知法、用法，依据法律规定及程序规范组建业委会。

2、对于基层政府工作人员在筹备过程中出难题、设置障碍，可要求其限期明确所依据的具体法律条款，如果拒绝提供，可向纪检监察部门投诉，督促其纠正。

3、对于各地出台的成立业主大会指导规则中一些规定与上位法不一致的问题，如：规定择优选取党员干部及“两代表一委员”成为筹备组业主代表、筹备组业主代表不得参选业委会成员、街道社区推荐筹备组业主代表、取消欠交物业费业主的候选人资格等无法律依据的规定，建议业主可向当地司法局提起规范性文件合法性审查申请，由其向物业管理主管部门发出纠正函。银川市就有这方面的成功案例，可以学习借鉴。

成立顾问团及购买第三方服务指导业委会的组建

规范业主大会和业主委员会建设流程，涉及法律、财务、建设等专业知识，可以街道为单位，由相关业务部门帮助组织人员组成业主委员会顾问团，为社区提供专业咨询和指导。同时倡导政府购买第三方专业服务协助基层政府指导组建业委会及其规范运作。

把业委会的覆盖率纳入各级地方政府绩效考核

通过实施政绩到人、开门办事、时间倒逼、政策规则和具体方案措施来推动业委会全覆盖。