政府介入能否解决《民法典》存在的深层次问题

《中华人民共和国民法典》是有关不动产保护的基本法。民法典将建筑物区分所有权纳入其中，重申了我国《物权法》建筑物区分所有权的内容。

但是现在看来，立法者可能在“物权法定”问题上始终没有走出历史误区，我国《民法典》仍然重复我国《物权法》需要修改的内容，没有解决现实生活中存在的迫切需要解决的问题，譬如土地使用权与所有权关系问题，也没有解决我国现实生活中长期存在业主反映强烈的建筑面积计算问题，更没有解决住宅小区公共管理问题。

面对现实生活中出现的问题，国家不得不通过制定行政法规或者专项政策的方式，解决历史遗留问题。2020年国务院《政府工作报告》明确提出计划改造城镇老旧小区3.9万个，中央预算内投资安排543亿元人民币。人们不禁要问，政府投资住宅小区建筑设施应该归谁所有？换句话说，中央政府为了解决我国历史上住宅小区存在的问题，决定投入巨额资金进行改造，但由此产生的新问题是，政府投资修建的设施是否属于业主所有？

如果不是从事法律研究的学者，不可能从这个角度出发考虑问题。政府参与住宅小区改造，是贯彻落实以人为本、执政为民原则，解决我国住宅小区建设中存在的问题。但是，政府投资修建的各种设施同样面临权利清晰的问题。如果政府投资在住宅小区建设各种设施的所有权不明确，或者政府参与投资建设住宅小区的设备出现问题，究竟应该由谁来承担责任呢？

这不是一个假设的问题，而是在现实生活中普遍存在的棘手问题。国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，强调坚持居民自愿原则，对我国现有的老旧小区实施改造。2020年新开工改造老旧小区3.9万个，2022年基本形成城镇老旧小区改造制度框架、政策体系和工作机制。老旧小区改造分为基础类的基础设施、完善类的基础设施和提升类的基础设施。改造资金政府、居民和社会力量共同筹措，合理分担。笔者所在小区曾经多次提出增加安装电梯，可是到目前为止，仍然没有解决问题。究其原因就在于，在我国的《民法典》和现行物业管理制度中，始终找不到有关解决问题的法律依据。

首先，城镇老旧小区改造势在必行。但是，城镇老旧小区产权非常复杂。我国内地的房地产业错误地引进了我国香港的土地批租制度，将国有土地的使用权转让给房地产开发商。房地产开发商进行房地产开发的过程中，为了获取更多的利益，将一部分不动产占为己有。一些房地产开发商同时也是住宅小区的业主，他们利用信息的不对称，或者利用房地产开发的相关规定，将那些本来应该属于业主所有的财产，变成房地产开发商的财产或者房地产开发商同时也是业主购买的财产。这就导致我国住宅小区管理和所有权边界异常混乱。

一些物业管理公司认真负责，物业管理过程中对那些本来应该属于业主的财产纳入服务范围之中，真心实意地为业主服务。可是，也有极少数物业管理公司为了自身利益，与房地产开发商沆瀣一气，将那些本来属于业主的不动产，人为地划归房地产开发商或者物业管理公司所有，结果导致我国老旧小区改造的过程中引发新的矛盾。譬如，住宅小区安装电梯的过程中，占用的土地究竟属于业主所有的土地，还是属于国家土地；究竟属于业主的绿化用地，还是属于业主的道路？所有这些在讨论安装电梯的过程中争论得没完没了。

之所以出现这种现象，就是因为我国现行的房地产开发制度没有充分意识到建筑面积计算以及公共绿地建设可能产生的产权纠纷。虽然我国《民法典》吸收《物权法》的规定，强调“建筑区划内的道路，属于业主共有，但是属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但是，属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有”。但是，在现实生活中，这项规定根本没有落到实处。换句话说，无论是房地产开发商还是物业管理公司，根本没有贯彻落实我国《民法典》的有关规定，围绕着我国住宅小区所有权、使用权形成的一系列法律制度，在现实生活中实际上处于悬空状态。在这种情况下，中央政府提出老旧小区改造问题，有可能会在现存问题基础之上增添新的问题。

其次，所有权是一种民事权利，民事权利可以自由处分。可是，无论在我国的《民法典》中还是在我国的住宅小区管理行政法规中，民事权利都受到法律和行政法规的制约。由于住宅小区建设过程中，有关民事权利制度设计十分复杂，业主基本权利究竟包括哪些内容，法律并没有明确规定。建筑物外立面和公摊面积，业主如何行使所有权？住宅小区内部属于业主共有的部分，业主如何行使所有权？所有这些在现实生活中变成一团乱麻。

更重要的是，我国立法者强调“物权法定”，但是把德国等一些国家的物权制度简单化，没有意识到所有权产生和所有权的交换是两个完全不同的概念。由于在我国《民法典》设计过程中，没有解决我国借鉴德国法所产生的许多形而上学的问题，以致在现实生活中涉及住宅小区的物业管理和住宅小区的权利维护问题在我国现行的法律体系中找不到具体的法律依据。

我国设计的业主委员会制度，本来是为了确保业主民事权利落到实处，是为了更好地维护业主的权利，可是在现实生活中，围绕着住宅小区业主行使权利而产生的纠纷层出不穷。笔者曾经多次指出，表面上看政府投资兴建老旧小区设施，是为了解决居民的困难，但是，这项政策之所以在落实的过程中阻力重重，在一些住宅小区引起法律纠纷，根本原因就在于，政府的这项政策不是建立在民事权利清晰基础之上，而是在我国建筑物区分所有权十分混乱的基础之上。如果不解决我国建筑物区分所有权一些细节问题，没有解决我国业主权利边界不清晰的问题，那么，我国《民法典》的有关规定在现实生活中根本行不通。

可以毫不客气地说，我国《民法典》直接援引我国《物权法》的有关规定，试图以民主的方式解决建筑物区分所有权行使中出现的问题，结果导致政府投资改造老旧小区这项惠民的政策，反而使我国住宅小区管理中许多深层次问题浮出水面。

笔者认为，各级地方政府应当高度重视我国住宅小区民事权利边界不清晰的问题，采取切实有效的措施，进行“第二次土地改革”。换句话说，就是要采取切实有效的措施，将每个住宅小区的权利边界划分清楚。凡是法律规定不属于国家所有的，都应该归个人所有，也就是住宅小区的业主所有。政府应当在住宅小区张贴公告，将住宅小区业主权利张榜公布，因为只有这样，才能避免政府投资建设基础设施引发更大规模的纠纷。

政府重新界定住宅小区业主的基本权利，既是为了解决我国《民法典》许多悬而未决的问题，同时也是为了从根本上维护业主的基本权利。

如果政府把老旧小区工作分为若干个步骤，那么，第一个步骤应该是对住宅小区的基本权利进行统计，并在此基础之上，明确住宅小区业主的权利和义务。这样才能为老旧小区基础上改造打下坚实的基础。

第二步就是要尊重住宅小区业主的基本权利，如果住宅小区的业主不愿意安装设施，那么，即使政府出资兴建，也应该慎重。毕竟，其中既涉及到业主的基本权利问题，同时也涉及到相关设施的维护管理问题。一旦出现产品质量纠纷或者侵权责任，物业管理公司是否承担责任，政府应当承担多大的责任，所有这些都是需要认真考虑的问题。

第三步，就是要在达成共同协议的基础之上，接受政府的建议，修建相关设施，方便业主使用。需要特别指出的是，由于业主利益诉求不同，修建设施过程中，既要征求业主的具体意见，做到万无一失，同时也要考虑到政府修建设施的后期维护问题，征求物业管理公司的意见。如果有关设施管理责任不明确，那么，一旦出现侵权纠纷，可能会引发不必要的混乱。任何情况下都必须未雨绸缪，才能确保政府的投资不会“好心办坏事”。

从武汉、上海等一些城市老旧小区改造经验教训来看，年轻人对住宅小区改造的期望值相对较高，一些老年人希望政府投资改造住宅小区。但是，多数中年业主对于改造老旧小区顾虑重重。这是因为他们考虑问题相对较多，对可能出现的各种纠纷能否得到妥善解决心存疑虑。政府处理有关问题的时候，务必要考虑周全，千万不能大包大揽。在老旧小区改造的过程中，必须从法律关系的角度考虑权利义务分配问题，发现问题的症结所在，避免引发社会矛盾。

笔者的基本观点是，老旧小区改造是一个良好契机。政府可以借此机会进一步明确业主的权利，并在此基础之上，鼓励建立标准化的物业管理规则，引入人工智能技术，加大对住宅小区业主人身财产安全的保护。

如果在老旧小区改造过程中，能够兼顾个人利益、公共利益和国家利益，那么，我国住宅小区改造就能达到预期的目标。反过来，如果人为设定老旧小区改造进度指标，而没有广泛征求业主的意见，那么，住宅小区改造有可能会引发政府与业主之间的矛盾。

笔者在调查中发现，一些业主为了阻止政府修建设施，将政府告上法庭。尽管司法机关在审理案件过程中，充分听取住宅小区多数业主的意见，以调解的方式结案，但从实际效果来看并不尽如人意。这一方面是因为，民事权利是一种基本的权利，任何人包括地方政府不能以改善住宅小区的设施条件剥夺或者限制业主的民事权利；另一方面则是因为政府投资改造老旧小区带有一定的政治性色彩，一些地方政府完全是为了完成既定的指标，丝毫没有考虑到住宅小区业主的具体情况。因此，在住宅小区改造过程中一定要尊重住宅小区业主基本权利，防止引发不必要的矛盾。

总而言之，我国住宅小区改造应当注意以下几个问题：第一，我国《民法典》中所规定的建筑物区分所有权制度有待进一步完善。虽然立法机关制定《民法典》过程中多次广泛征求社会各界的意见特别是我国住房和城乡建设部门的意见，但是从整体来看，我国《民法典》关于建筑物区分所有权规定仍有待进一步完善。

第二，我国《物权法》和《民法典》所规定的“物权法定”原则在现实生活中容易产生混乱。我国借鉴德国等一些国家的民法典，试图在建筑物区分所有权问题上有所创新。但是现在看来，如果不尊重业主的基本权利，那么，有关建筑物区分所有权法律规范在现实生活中有可能会限制业主的权利而不会伸张业主的权利。

第三，我国物业管理面临的最大困境就在于，虽然法律和行政法规规定了物业管理公司的职责，但是，由于物业管理公司面对的不是人们通常所理解的住宅小区，而是与住宅小区的业主建立法律关系，因此，如果住宅小区权利不明晰，或者住宅小区的权利处于变动状态，那么，物业管理公司提供物业服务过程中，有可能会陷入进退维谷的两难境地。

我国一些物业管理公司工作人员希望发挥自己的积极性和创造性解决物业管理中存在的问题，但是，由于物业管理公司介入太深，特别是在老旧小区改造的过程中，与业主发生矛盾，结果被业主告上法庭，承担不必要的责任。从最高人民法院公布的有关裁判文书来看，我国建筑物区分所有权行使过程中出现的问题，导致物业管理纠纷层出不穷。物业管理公司在老旧小区改造的过程中，一定要谨言慎行，千万不能为了配合政府的老旧小区改造工作，而与业主发生法律上的纠纷。