孙增芹等：美加油气管道安全监管法律制度考察及对中国的启示

作者：

孙增芹，李梦瑶

作者单位：

中国石油大学(华东) 文法学院，山东 青岛 266580

作者简介：

孙增芹(1975—)，女，山东潍坊人，中国石油大学(华东)文法学院副教授，研究方向为环境能源法学、法学教育。

中图分类号：

F206

文献标识码：

A

文章编号：

1673-5595(2024)02-0059-08

DOI：

10.13216/j.cnki.upcjess.2024.02.0007

推动能源高质量发展，保障能源安全，需要在安全监管工作上久久为功。随着中国石油天然气的储运量日益增加，油气管道行业的规模日益扩大，管道安全监管问题也日渐突出，现阶段完善中国油气管道安全监管法律制度是保障油气管道安全的必要之举。美国和加拿大的油气管道安全监管法律制度较为成熟，在对其进行考察分析后，结合实际情况提出完善中国油气管道安全监管法律制度的建议。建议增设油气管道安全监管专章，推动《石油天然气管道保护法》更名，设立专门的油气管道安全监管部门并明确该部门分工，推动完整性管理纳入《石油天然气管道保护法》，提升完整性管理标准水平，规范应急预案制度，健全应急信息化制度，以此来建立符合中国国情的油气管道安全监管制度，推动能源高质量发展。

油气管道；安全监管；完整性管理；应急管理

油气是现代能源体系的重要组成部分，事关国计民生。管道作为油气行业承上启下的关键一环，发挥着输送油气资源、连接供需两端的纽带作用，因此，保证油气管道行业安全运行是保障能源安全的必然要求。20世纪早期，美国的管道问题就已受到国会的重视。^[1]1906年，美国监管机构开始发展，之后美国的油气管道安全监管法律制度日益成熟。加拿大是世界第四大原油生产国，产量占全球总供应量的5.9%。原油产量平均为每天490万桶，或每天78.4万立方米。^[2]其大部分原油出口都是通过管道运输，现有的油气管道形成了一个贯通加拿大东西、有效连接北美地区的完善的管网系统，其联邦能源监管也有着近60年的历史。在中国，2017年5月19日，国家发展改革委、国家能源局印发《中长期油气管网规划》，统筹规划、加快构建油气管网体系，大力发展天然气管网。^[3]2019年4月，国家发展改革委、国家能源局、住房城乡建设部、市场监管总局联合印发《油气管网设施公平开放监管办法》，落实改革要求，推动油气管网设施运营企业公平公正地为所有用户提供油气管网设施服务；同年12月，国家石油天然气管网集团有限公司正式成立。2020年10月1日，国家管网集团全面接管原分属于三大石油公司的相关油气管道基础设施资产（业务）及人员，正式并网运营，这标志着中国油气管网运营机制市场化改革取得重大成果。^[4]随着油气管道行业进入蓬勃发展阶段，油气管道的安全监管问题引起了广泛重视。2021年国家能源局印发的《能源监管工作要点》中指出，依然要稳步推进油气市场建设，切实加强能源市场监管和行业监管，构建安全高效的现代能源体系。2021年8月，油气管道“工业互联网+安全生产”建设正式启动，与油气管道安全生产紧密结合，以提升本质安全为根本出发点，建设管理平台，有效提升油气管道安全管控水平。因此，油气管道的安全监管必须在能源监管与安全生产监管的大背景下进一步落实。目前中国油气管道安全监管法律制度体系尚不健全，涉及油气管道安全问题的法律主要包括《中华人民共和国石油天然气管道保护法》（以下简称《石油天然气管道保护法》）、《中华人民共和国安全生产法》以及《中华人民共和国突发事件应对法》。同时，油气管道建设与运营还有一系列的行业标准需要遵循。这些法律、法规、规章均涉及油气管道安全生产管理，但真正触及安全监管方面的规定仍需要细化完善。

（一）美国油气管道安全监管法律制度的考察

1.美国油气管道安全监管法律法规体系

美国在管道领域建立了较为完善的安全监管法律法规体系，该体系是以联邦法律为主、州法律为辅，基于大量协会技术标准的多层次法律法规标准体系。

美国早在1968年便颁布了第一部与油气管道相关的法律法规——《天然气管道安全法案》，该法案标志着美国管道保护立法的起步，自那时起，国会每年都会通过相关管道安全法案，并且法案内容均列入了《美国法典》第49卷第8分册。自1968年以来，美国国会为了适应油气管道系统发展的需求，减轻公众对油气管道系统安全的担心，不断对管道安全法进行修改和完善。2002年修订的《管道安全改进法案》是美国最早提出“管道完整性管理”模式的立法，该法案要求对管道完整性管理进行研究并提供资金，还规定了管道操作人员的资格认证，以及对于管道的风险分析和完整性处理规划要求。^①2006年，《管道检验、保护、强制执行与安全法案》首次授权美国交通部处理防止挖掘损坏管道的问题，并将防止第三方挖掘损坏管道程序提升到联邦一级水平^[5]，还提及了在管道被损坏时，挖掘者应当及时拨打911，同时授权美国交通部为国家直呼系统提供资金支持。2011年，《管道安全、监管确定性和就业创造法案》颁发，旨在检查和改进管道安全监管的状况，该法案规定了针对管道和危险材料安全管理局的新授权，包括启动天然气输送和危险液体管道活动的规则制定、扩大过流阀的使用范围、对操作员资格审查、成本回收和事故通知等方面^②，提高了国家能源产品通过管道运输的可靠性。2012年美国颁布《危险材料运输安全改进法案》，该法案重点关注所有运输方式下的危险材料安全运输，并为管道和危险材料安全管理局提供资源。为了加强对管道安全的重视和保护，2016年颁布了《保护我们的管道基础设施增强安全（PIPES）法案》，该法案增强了管道和危险材料安全管理局的权威性，重点关注管道和危险材料安全管理局工作人员资格审查、信息共享系统以及管道安全监管数据库等方面的内容。^③2020年颁布的《保护我们的管道基础设施和加强安全（PIPES）法案》相关条款进一步帮助管道和危险材料安全管理局推进了能源和其他危险材料的安全运输。为了响应国会的要求，联邦相应机关也颁布了一系列联邦行政命令、行政法规和规章，如管道和危险材料安全管理局制定的《管道安全：输气管道的安全：MAOP重新确认、扩大评估要求和其他相关修正》（2019）、《管道安全：危险液体管道的安全》（2020）、《管道安全：天然气管道监管改革》（2021）、《管道安全：集气管道的安全：报告要求的扩展、大型高压管线的监管以及其他相关修正案》（2022）、《管道安全：输气管道安全：修复标准、完整性管理改进、阴极保护、变更管理和其他相关修正案》（2023）等。美国州制定法是由当地的州立法机关制定的地方性法律，涉及油气管道安全监管方面的州制定法包括《特拉华州水隙国家娱乐区天然气管道扩大法案》（2005）、《阿拉斯加天然气运输》（2012）、《阿拉斯加天然气管道法案》（2014）等。

2.美国油气管道安全监管关键法律制度

（1）权责分配制度

美国是一个联邦制国家，其油气管道安全监管工作主要以联邦政府为主，负责省际和跨国油气管道的安全监管工作；以各州政府为辅，承担对其辖区内油气管道的安全监管工作。

在联邦层面，对美国的油气管道安全进行监管的主要机构为美国交通部下设的管道和危险材料安全管理局，该机构负责确保管道安全、可靠和无害环境，监督有关管道建设、维护和运营的法规的制定和实施，与州监管合作伙伴共同承担这些责任。管道办公室隶属于管道和危险材料安全管理局，成立于1968年。管道和危险材料安全管理局的监管范围涵盖了管道设计、管道施工、管道运营、管道维护、应急响应等方面，进一步实现了包括颁发美国交通部特别许可证和批准、合规性检查、发布纠正措施令等监管措施。还有一些其他机构对油气管道安全起着监管作用，例如，美国能源监管委员会，负责对跨州管道建设的地点选择和放弃运营后的设施清除进行审查和监督，并对跨州管网运输公司的运输服务质量、数量、标准和服务费率进行审查和监督；美国国家运输安全委员会，承担对重大事故的调查，并对全行业提供避免类似事故的建议^[6]；运输安全管理局、土地管理局、环保署，在管道安全监管中均承担相应的职能。

在州层面，各州内部负责管道监管的机构，除少数几个州外，一般都隶属于各州的公共事业委员会。同时，管道和危险材料安全管理局设有5个办事处，分别位于新泽西州特伦顿、佐治亚州亚特兰大、密苏里州堪萨斯城、德克萨斯州休斯敦和科罗拉多州丹佛市，这些办事处分管各州的油气管道运输，对辖区内油气管道的建设和运行进行监管。

（2）完整性管理制度

管道的完整性管理是指在管道全生命周期的各个阶段，不断识别和评估各种危害因素，开展风险分析，根据评价结果采取预防措施，将管道风险水平控制在合理的可接受范围之内，以期减少和预防管道事故发生，保证管道安全运行。 ^[7] 美国是最早提出管道完整性管理的国家，已有较为完善的管道完整性管理体系。一方面，《美国联邦法规》第49篇第190—199部分，涵盖了任何输气管道完整性管理程序的最低要求。《管道安全改进法案》（2002）中对试行管道“完整性管理”模式进行了立法，对油气管道开展风险分析并执行一体化管理程序规定要求，管道系统在整个生命周期中都应具有完整性。另一方面，美国国家标准协会批准了一系列完整性管理标准化文件，如《天然气管道的完整性管理系统》（2014）、《危险液体管道系统完整性管理》（2013）等。管道的完整性管理制度主要关注以下几个方面。首先，完整性管理程序的定制需要照顾到每个运营商的特殊情况，其中诚信管理是重点。其次，风险评估的准备和执行。美国的管道风险评估技术，可以指导政府和管道企业在不同风险级别下采取相应的防范措施。^[8]操作人员需要收集数据以识别完整性威胁，识别对关键位置的潜在管道影响，并根据收集到的数据评估风险和分级分段，制定或修订管道完整性评估计划。最后是操作人员的操作规范，要求操作人员所遵循的工作流程合法合规，即一个全面的完整性计划应该涉及人员、程序和设施。^④

（3）应急管理制度

美国作为最早使用油气输送管道的国家，有着健全的油气管道应急管理制度。在应急预案的编制与修订方面，美国要求管道运营商必须按照规定向指定监管机构提交应急响应计划，负责重大危险物质运输的管道运营商必须准备计划并将其提交给管道和危险材料安全管理局审查。每个运营商都需要提交一份声明及相应计划，确定响应区内的哪些线路可能会在石油排放或进入时对环境造成重大和实质性损害。除此之外，美国联邦政府还制定了《应急计划与社区知情法》（1986），主要涉及应急计划以及公众知情权的相关问题，该法明确了国家应急委员会的职责，明确了各地方应急计划委员会的审查职责，落实管道安全风险防范职责，既保障了公众的知情权，又提高了相关技术人员的应急能力。在应急管理信息化方面，管道办公室建立了国家管道地图系统，作为国家管道紧急响应等基本决策的支持工具，它在事故应急决策与救援方面发挥着预防性作用，其中的管道、天然气设施等数据，可以为预警、应急提供有力的支持。此外，美国还建立了统一直呼系统，也就是现在的“811”电话，各方当事人均可快速拨打811直呼系统向美国的国家应急响应中心汇报相关信息，由其统一协调；该系统还在管道安全事故及事故通知方面存在一些细化规定，为相关主体准确判断事故严重程度，进而做出合理的处理措施提供信息基础。^⑤

（二）加拿大油气管道安全监管法律制度的考察

1.加拿大油气管道安全监管法律法规体系

加拿大油气管道行业的法律体系是以联邦制定法为主、各省（地区）制定法为辅。从立法主体上来看，加拿大油气管道行业法规主要分为联邦层面和省（地区）层面。从立法层级上来看，联邦制定了一系列法律法规来规范油气管道安全监管，包括法律、法规、指南等多个层次，各省（地区）制定该辖区内油气管道安全监管的法律法规，也包括法律、法规、指南等多个层次。^[9]

从《国家能源委员会法》到《加拿大能源监管法》，加拿大联邦能源监管历经多次变革，2019年6月，加拿大联邦议会通过了《加拿大能源监管法》，2019年8月，加拿大能源监管局取代国家能源委员会正式成立。《加拿大能源监管法》就油气管道的建设、运营、废弃、分授权的工作和活动以及废弃的设施进行监督，并且对能源监管机构的内部设置以及职责进行了详细的规定。^⑥《加拿大石油和天然气运营法》于1985年颁布，主要涉及监管机构保障工作、活动的安全措施、对油气管道泄漏的应急措施，最新修订版本已经在2022年7月生效。1985年，为了管理边疆地区的石油资源，加拿大颁布了《加拿大石油资源法》《加拿大能源管理法》。国家相应机关也制定了一系列相关法规、规范性文件以及指南，例如，国家能源委员会制定的《加拿大能源监管机构陆上管道法规》（1999），规定了加拿大能源监管局对管道运营商制定设计、程序、手册、措施等进行监管，同时管道运营商应将该法规规定的标准的设计、规格、程序、手册、措施或计划提交给加拿大能源监管局批准^⑦，还规定了确保管道的设计、建造、运营或废弃符合法律规定及相关标准，管道运营商应当制定员工培训计划、施工安全手册，完善管道控制系统，制定安全管理、损害预防和环保计划，制定管道事件汇报制度和定期审核制度^⑧；其他还有《加拿大陆上管道条例》（1999）、《加拿大能源监管机构管道损坏预防法规——授权》（2016）、《加拿大能源监管机构管道损坏预防法规——义务》（2016）等；还有加拿大能源监管局发布的《管道性能指标》，规定了管道运营商每年应当提交的绩效指标和数据。加拿大的地方性立法主要有《阿尔伯塔省油气保护法》（2000）、《不列颠哥伦比亚油气活动法》（2008）、《萨斯喀彻温省石油天然气保护法》（2012）等。

2.加拿大油气管道安全监管关键法律制度

（1）权责分配制度

加拿大油气管道的监管模式也是以联邦政府为主，各省（地区）政府部门为辅。联邦政府能源主管部门负责对省际和跨国油气管道的建设和运行进行监管，各省（地区）能源主管部门负责对辖区内的油气管道建设和运行进行监管。^[10]

在联邦层面，加拿大主要的监管机构为加拿大能源监管局，对油气管道进行全生命周期监管。根据《国家能源委员会法》，加拿大在1959年成立了国家能源委员会，负责加拿大的能源监管工作。2019年6月，加拿大联邦议会通过了《加拿大能源监管法》，取代了《国家能源委员会法》，2019年8月，加拿大能源监管局取代国家能源委员会正式成立。^[11]12加拿大能源监管局的监管范围包括管道规划（申请）、建设、运行、应急、事故调查以及退役和废弃，与联邦政府的其他相关部门相互配合，共同对油气管道的全生命周期进行监督管理；跨越省界或国际边界的管道必须由加拿大能源监管局监管，对于不跨越省界或国际边界的管道，除管道公司是联邦企业外，则属于省级监管机构的管辖范围。除此之外，加拿大联邦政府的其他部门也依照相关的法律，与加拿大能源监管局一同承担相应的监管职责，如加拿大自然资源部、环境部、渔业与海洋部、交通部、印第安人和北方事务部等。

在地方层面，加拿大联邦和省级政府都拥有独立立法权限，联邦和省级机构按各自法律法规行使职权。加拿大7个主要矿业大省分别设立了油气资源管理和监管机构，这些机构隶属于省级主管部门，但独立行使权力，与联邦能源监管机构分工协作。^[11]11

（2）应急管理制度

加拿大联邦和各省均设有应急管理机制，更好地对加拿大油气管道进行监管，维护油气管道的安全运行。在应急预案的编制和修订方面，首先，加拿大能源监管局要求受联邦政府监管的管道公司制定相应的应急管理计划，并定期审查和更新^⑨；还确定了每个相关责任人承担的角色和责任，并规定了公司如何与相关政府机构合作。^[12]其次，省级监管管道的运营商必须具有经过批准的应急响应计划，并在相关监管机构或部门注册。最后，加拿大还要求管道公司编写一份继续培训计划，将管道的位置、潜在的与管道有关的紧急情况以及在紧急情况发生时所要遵循的安全程序告知相关执法组织和机构。^[13]在事故发生后的补救和调查方面，联邦和省级法规规定了进行现场补救以及事故调查的机制。在联邦监管管道发生泄漏时，加拿大能源监管局将会任命一名环境专家作为责任方的联络人，核实是否完成了相应的补救。对于在管道建设运行等过程中发生的人身伤亡、爆炸、着火、管道断裂等问题，管道公司必须及时通知联邦和省级监管机构。管道在运行时发生的事故需直接报告到加拿大运输事故调查与安全局，同时也需报告到加拿大能源监管局，少量的气体泄漏、溢油事故且未造成人员伤亡的，直接由加拿大能源监管局负责，但需要向运输事故调查与安全局提交报告；加拿大能源监管局在接收事故报告后，会和管道公司大范围召开会议研究解决方案；若运输事故调查与安全局决定对该事故调查，则不允许加拿大能源监管局再进行调查；待调查结束后，运输事故调查与安全局提出减少该隐患的建议，加拿大能源监管局根据建议可以作出改进计划，并采取相应的管理行动；加拿大能源监管局还要跟进涉及联邦监管管道事故的后续工作。因此，加拿大能源监管局会监督管道公司在严重事故期间是否及时响应，并及时按照规定采取适用适当的修复方法。

（3）责任与赔偿制度

为了督促管道公司积极履行其职责，同时也为了帮助事故发生后的受害人员可以及时得到赔偿，加拿大联邦政府与加拿大能源监管局制定了责任与赔偿制度，以此来维护公众的合法权益。首先，当发生油气管道泄漏时，加拿大能源监管局要求管道公司需采取一切必要措施确保管道安全，清理泄漏并修复环境，无论该公司是过失还是疏忽，都对损害结果负有绝对责任。其次，加拿大能源监管局可命令管道公司向受损害方支付赔偿，若对方对该赔偿不满意，可以通过谈判或者起诉寻求赔偿。加拿大能源监管局可以命令某一管道运营商采取委员会认为必要的任何措施，也可以授权第三方或监管机构雇员（或监管机构某类雇员）使用全部或部分资金或担保来支付相关的任何成本和费用。^⑩最后，确保经营者有足够的财务能力是责任与赔偿制度成功的关键所在。加拿大能源监管局要求管道公司保持足够的财务资源来支付泄漏的费用，即保证公司的财务能力。加拿大能源监管局要求管道公司存在可以随时使用的资金，以便公司立即支付清理的费用，若公司无法支付相应费用时，加拿大能源监管局可以先承担控制泄漏的费用，待公司有财务能力之后再收回资金。^[14]因此，加拿大政府还提议实施一项政府财政支持，以确保加拿大能源监管局可以在特殊情况下应对事故

（三）对美加油气管道安全监管法律制度的评价

总体上看，美国、加拿大的油气管道安全监管法律制度既有各自的特色，也存在共同特征。首先，美国、加拿大的油气管道安全监管法律法规体系都相对成熟完善，均分为联邦层面和州（省）层面，且聚焦油气管道安全监管的法律法规多而细，体现了对管道各个阶段安全的高度重视；在立法中对于监管部门的权利与责任规定较为明确，主要监管部门与其他监管部门分工明确、相互配合。其次，在应急管理制度方面，美国对于群众的知情权、加拿大对于应急响应计划的要求等相关规定较为详细且可行；在完整性管理制度方面，美国对于油气管道全生命周期的危险与风险的评估、与管道企业之间的管理配合、对于管道完整性管理标准化文件的要求和技术的要求等经验相对丰富且成熟；在责任与赔偿制度方面，加拿大为保障公众合法权益出台了一系列措施。以上这些都值得我们关注与借鉴。

美国、加拿大的油气管道安全监管体制权责分明，以国家法律为主，以州（省）法律为辅，制度设计上高度重视油气管道的完整性管理与应急管理，是其油气管道安全监管制度成熟的筑基之举，也是中国油气管道安全监管应该借鉴之处。目前，中国油气管道安全监管法律制度与美国、加拿大相比，还有一定的差距。中国虽然已初步形成了监管法律体系，但关键法律依据《石油天然气管道保护法》中相关规定粗糙；虽然确定了主要部门之间的职责分工，但涉及油气管道的监管部门及其权责分配界限不明；虽然制定了配套机制，但完整性管理、应急管理等制度的细节规定依然需要加强。纵然西方发达国家有着较为成熟的油气管道安全监管法律制度，值得中国学习与借鉴，但中国有着自己的国情和体制机制，有着区别于其他国家的优势与特点，由此，中国法律的制定应取其精华，将吸收的经验中国化，才能切实做到符合中国国情和需要。

（一）健全油气管道安全监管法律体系

1.增设油气管道安全监管专章

目前，中国的《石油天然气管道保护法》虽然是油气管道安全领域的权威性法律，但其中涉及安全监管的规定过于模糊，条文过于概括。《中华人民共和国特种设备安全法》虽将油气管道纳入特种设备管理，但是在操作性方面与石油石化行业长输油气管道标准的要求依然存在一定差异^[15]，油气管道并不能完全适用。因此，应当对《石油天然气管道保护法》进行完善修改，在其中增加有关安全监管的规定，具体而言，应在第五章法律责任前增设石油天然气管道安全监管专章，对油气管道安全监管作出系统且完整的规定，包括明确的油气管道安全监管机构、监管分工与范围、规定管道整个生命周期的监督等内容。

2.推动《石油天然气管道保护法》更名为《石油天然气管道法》

中国的《石油天然气管道保护法》中不仅规定了管道运行中的保护，还涵盖了管道规划与建设、管道建设工程与其他建设工程相遇关系的处理以及法律责任，所以《石油天然气管道保护法》中“保护”一词并不足以概括该法的全部内容与中心主旨，容易造成对该法的定位模糊、理解偏差等问题。建议将《石油天然气管道保护法》更名为《石油天然气管道法》，更名后该法涵盖的内容在原有基础上可以继续扩充，更符合该部法律保障石油天然气安全与公共安全的主旨。

（二）明晰油气管道安全监管主体及职责

1.设立专门的油气管道安全监管部门

美国的管道安全监管机构特点就是权力较为集中，对于管道的安全监管基本上都由管道和危险材料安全管理局负责。加拿大也设有能源监管局，对油气管道的全生命周期进行监管。而在中国，应急管理部和发改委下设的能源管理局是主要的油气管道保护主管单位，在权力分配上，应急管理部、发改委为主，其余部门为次；在监管层级上，主要是国、省、市、县四级多头监管，这样的分级监管体制易导致监管权责不清。

综合美国和加拿大油气管道安全监管的经验，中国应考虑设立专业的油气管道监管机构——国家油气管道安全监察局，该机构由应急管理部管理，属于应急管理部的组成机构。国家油气管道安全监察局集中统一领导，贯彻落实党中央关于油气管道安全监管的方针政策和决策部署，有关石油天然气管道安全监督管理的职责由其承担。同时，撤销发改委下设的能源管理局中有关油气管道安全监管职责。国家油气管道安全监察局为应急管理部的部属单位。地方设立地方油气管道安全监察局，由国家油气管道安全监察局统一领导管理。

2.明确油气管道安全监管部门职责分工

目前中国油气管道安全监管主要机构为应急管理部和发改委，还有一些部门也涉及对油气管道安全监管的工作，包括公安部、财政部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、交通运输部、国资委以及质检总局（现市场监督管理总局）。^⑪这就导致油气管道安全监管的部门散乱且职责分工不明确。而美国，对油气管道的安全监管责任大部分都在管道和危险材料安全管理局，小部分如事故调查的责任划在国家运输安全委员会，各部门之间相互配合，彼此协作。

因此，中国应当首先明确油气管道安全主要监管部门的职责分工，然后明晰该部门与其他部门的相关责权关系。第一，设立国家油气管道安全监察局，国家油气管道安全监察局在履行职责过程中要坚持和加强党对于油气管道安全监管监察工作的集中统一领导，主要职责应当包括：拟订油气管道安全生产方面的政策、规划、标准，起草相关法律法规草案、部门规章并监督实施；负责国家油气管道安全监察工作，监督检查地方政府油气管道安全监管工作；指导油气管道安全监管工作；参与编制油气管道安全生产应急预案，指导、组织协调并参与事故应急救援工作；负责油气管道安全生产宣传教育。第二，国家油气管道安全监察局与其他相关部门之间应当既有合作又有分工。例如，国家油气管道安全监察局拟定的相关安全标准，应经过能源部门审查核定；国家油气管道安全监察局发现打孔盗油等破坏油气管道的违法犯罪行为时，应移送当地公安机关进行处理。只有厘清各部门之间的职责分工，才能进一步优化行政程序，规范权力的运行。

（三）优化油气管道完整性管理制度

1.将完整性管理纳入《石油天然气管道保护法》

管道在运输油气过程中，安全风险无处不在，通过开展完整性管理可以最大程度地保障管道运输安全，预防事故的发生。美国在法规中对管道完整性管理的相关要求进行了明确规定，而中国在相关法律中并未对管道完整性管理进行明确规定，这就造成中国的管道企业在推行管道完整性管理时没有法律依据，导致中国完整性管理水平较低。

因此，中国应将完整性管理纳入《石油天然气管道保护法》。具体而言，可以设立专章来规定完整性管理，包括高后果区识别、基线检测研究、不同完整性评价方法及其再评价周期以及人员资质要求等。将完整性管理纳入法规，有助于管道企业对管道完整性管理的推广应用，使管道企业在进行完整性管理时有法可依。

2.提升完整性管理的标准水平

美国的管道企业建立了成熟、完善的油气管道完整性管理标准体系，其核心文件包括《天然气管道的完整性管理系统》（2014）和《危险液体管道系统完整性管理》（2013），并配套制定了管道完整性技术支持标准。而中国的完整性管理由于起步较晚，油气管道完整性管理相关标准规范缺乏体系化和协同性，对相关管道安全法的支撑不足。^[16]2015年发布的《油气输送管道完整性管理规范》等标准化文件虽起到了构建完整性管理的框架基本要求的良好作用，但仍然缺乏对完整性管理设计的具体要求。^[17]

因此，中国应制定完整性管理的核心标准化文件，提高完整性管理的标准水平。该核心标准化文件需要规范完整性管理程序，制定完整性管理计划，从威胁识别开始，然后促进管道运营商采取适当和及时的行动，从而确保管道系统以管理公众、员工、环境和客户风险的方式持续运行。对操作人员的培训、管理以及资质评估等方面应进行重点关注，以保障完整性管理计划的顺利实施。

（四）完善油气管道安全监管应急管理制度

1.规范应急预案制度

规范的应急预案制度对于油气管道的应急管理至关重要。在应急预案的编制与修订方面，美国要求管道运营商按固定要求向管道和危险材料安全管理局提交应急响应计划，加拿大也要求管道公司制定应急响应计划，并对其定期审查与更新，且对于应急响应计划的制定程序与内容有着详细的规定。然而由于中国目前并没有针对油气管道突发事件应急的立法，《石油天然气管道保护法》中有关管道应急预案的条款仅有第36条、第39条和第50条，条款太少且规定模糊，专业性与可操作性欠佳，存在应急预案制度无法落实的困境。

因此，中国应完善油气管道应急法律法规，在《石油天然气管道保护法》中增加应急管理的相关内容，对应急预案的编制和修订进行明确规定。落实应急预案制度，一是保证应急预案的专业性，中国在制定应急响应计划时，前期的风险评估与数据收集应由专业人员进行操作，并且企业要适当地与相关机构合作，以保证应急预案的专业性和可操作性；二是保证应急预案的及时更新，加强相关部门对预案的更新进行监督^[18]，相关部门应要求管道企业规范应急预案的制定与修订并定期审查与更新，为管道应急工作打好坚实的基础。

2.健全应急信息化制度

油气管道应急的信息化可以有效预防或阻止油气管道事故的发生，许多发达国家在此方面都建立了相关的制度体系。例如，美国的《应急计划与社区知情权法》（1986），成立了国家应急委员会，由其划定应急规划区，以便应急预案的编制和实施，还明确了地方应急计划委员会审查应急计划的职责，既保障了应急计划与时俱进，也充分保障了公众的知情权。同时管道办公室建立了国家管道地图系统、国家管道统一呼叫中心，并且各相关方能够迅速向国家应急中心报告事故情况，以便进行统一协调和应对。相比之下，中国还缺少一个可覆盖全国油气管道的信息响应平台。

因此，中国应完善并落实油气管道突发事故的信息公开制度，由政府落实管道安全风险防范职责，对管道事故情况及时跟进与公开，以保证公众的知情权。构建中国国家管道地图系统，实现全国油气管网的监控工作与信息共享，并可以获取全国范围内油气管道的相关数据。此外，中国还可以建立类似于美国811直呼系统的警情呼叫号码，由发现警情的人直接拨打电话通知专业的应急部门进行救援，以免因信息层层传递而延误警情；采用现代信息技术手段，充分利用大数据等前沿技术开展应急管理。^[19]

能源安全是关系国家经济社会发展的全局性、战略性问题，高效能监管推动能源高质量发展。油气管道行业的安全监管问题不容忽视。中国应学习和借鉴美国、加拿大的油气管道安全监管法律制度，结合本国的实际情况，在监管法律法规体系层面，增设油气管道安全监管专章，推动《石油天然气管道保护法》更名为《石油天然气管道法》；在监管主体及职责层面，既要设立专门的油气管道安全监管部门，也要明确油气管道安全监管部门的职责分工；在完整性管理层面，将完整性管理纳入《石油天然气管道保护法》，以提升完整性管理的标准水平；在应急管理制度层面，规范应急预案制度，健全应急信息化制度。完善的油气管道安全监管制度能够提高整个安全生产领域的法治水平，为防范重大安全风险，妥善处置安全事故，进一步健全安全责任体系提供了助力。