作者简介
作者：
吴真，周诗雅
作者单位：
吉林大学 法学院，吉林 长春 130012
作者简介：
吴真(1971—)，女，安徽黄山人，吉林大学法学院教授，博士生导师，研究方向为环境与资源保护法。
论文相关信息
中图分类号：
D996.9；D993.5
文献标识码：
A
文章编号：
1673-5595(2024)03-0018-08
DOI：
10.13216/j.cnki.upcjess.2024.03.0003
摘要及关键词
摘要：
就日本福岛核污水排海的问题，当前学界试图通过解释现行国际公约规则的内容来认定日本的责任，存在一定的局限性。日本核污水排海贻害无穷，违反了风险预防原则，通过适用相关国际公约中规定的风险预防原则，能够认定日本违反国际义务、应当承担国际责任。但是，核污水排海风险的法律规制重点不仅在于事后的责任追究，更重要的是事前的预防和阻却。然而，当前国际公约中规定的风险预防原则的具体要求不够严格、全面，在预防和阻却上的效果不佳。国际社会应当以风险预防原则为基础，从风险评估、风险沟通、风险管理和风险救济4个方面构建更为严格的风险预防制度体系。中国应当秉承“海洋命运共同体”理念，从协商沟通、加强监督、科技进步等多个方面助力国际社会风险预防制度体系的建构与落实，以应对日本长期的核污水排海计划以及未来更多的核污水处置问题。
关键词：
风险预防原则；核污水；责任认定；制度构建
一、问题的提出
2023年8月24日，日本政府不顾国际社会的强烈反对，将核污水排入海洋，引发了全球的关注。①日本政府声称其排放的核污水符合标准，但国际社会对 “符合标准”的核污水的安全性存在质疑。核污水排入海洋后，会随着海水的流动扩散至中国沿岸、北美沿岸乃至整个太平洋海域，给全球海洋生态环境带来巨大风险，威胁人类的生存和发展。日本此举违反了风险预防原则，如何规制日本的行为，如何认定及追究其责任，如何进一步构建规制核污水排海的风险预防规则体系，成为了国际环境法领域重要的问题。
针对日本核污水排海问题，当前学界的研究主要集中在认定和追究日本的责任上。一方面，有学者通过解释《联合国海洋法公约》（以下简称《海洋法公约》）、《防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约》（以下简称《伦敦公约》）以及《国家对国际不法行为的责任条款草案》（以下简称《责任草案》）等相关国际公约的内容，指出日本很难逃脱责任[1]；也有学者认为，仅根据当前的国际公约规则的内容认定日本的责任存在一定的困难，提出应当根据风险预防原则规制日本的行为[2]2-21。另一方面，学者们对于其他国家应当如何追究日本的责任提出了建议，主要包括积极参与国家间谈判和磋商、合理利用国际争端解决机制等。[3]68-73不论是认定责任，还是追究责任，都是在行为发生之后的救济性措施，学界对于如何从源头上预防及阻却日本或其他国家不合理处置核污水的行为，缺少系统的研究。
本文秉承“海洋命运共同体”理念，考察现有国际环境法规则在规制日本核污水排海上的局限性，阐述依据当前国际公约中的风险预防原则认定日本核污水排海责任的可行性，同时指出当前国际公约中规定的风险预防原则在事前预防和阻却上的不足之处。针对不足之处，试图构建新的国际法上的风险预防制度体系，以应对日本长期的排海计划以及未来更多的核污水处置问题。
二、现行国际公约规则对日本核污水排海的规制及局限性
（一）现行国际公约规则对日本核污水排海的规制
1.与原子能相关的国际公约规定的义务
第一，根据《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》（以下简称《联合公约》）第1条和第2条的规定，缔约国必须要确保乏燃料或放射性废物的处理安全，并向符合安全生产条件的经营者发放许可证。日本将核污水排海没有履行对放射性废物的管理职责，应由其承担核污水排海造成的后果。
第二，根据《及早通报核事故公约》第2条的规定，缔约国应当履行立即通报的义务。2022年，日本核监管机构原子能规制委员会对福岛核污水排海计划的“审查书”草案进行了确认，而日本政府虽然提前申明，但是并没有提供具体的数据，且通报的内容也不符合对核事故的报告要求[4]6，其单方公布 “排海方案”违反了及早通报义务。
2.与海洋环境相关的国际公约规定的义务
（1）日本将核污水排海违反了《海洋法公约》第12部分规定的义务，主要包括3个方面。
防止海洋污染的义务。根据《海洋法公约》第194条的规定，针对海洋环境的一切污染来源，缔约国应当采取必要措施。 “必要措施”是指应当结合现代科学技术的进步和核污水的高度风险，穷尽当下能够采取的全部措施。日本内部曾经讨论提出注入地层、海洋排放、蒸汽排放、氢气排放和地下埋设5种处置核污水方案。其中，向海洋排放是成本最低、影响国内区域最小、用时最短的方案。[5]日本选择排海方案的决策逻辑中，没有合理考虑经济成本之外的环境风险，尤其是跨境环境风险问题。[6]排海方案并非日本所掌握的最切实可行的方法，也未穷尽当下能够采取的全部措施，因此，日本并未完全履行《海洋法公约》规定的“采取一切必要措施防止、减少和控制任何来源的海洋环境污染”的义务。
环境影响评价的义务。《海洋法公约》第206条规定，在缔约国的活动对海洋环境存在潜在威胁的情况下，缔约国应当对活动作出海洋环境影响评价，并将评估结果递交相关国际组织，以通告潜在受害国。日本东京电力公司（以下简称“东电公司”）于2021年12月21日首次向日本原子能规制委员会提交了《关于ALPS处理水排放的放射性影响评价报告书（设计阶段）》[2]13，而日本政府早在2021年4月13日就作出了将核污水排海的决定[7]。环境影响评价应当在活动开始前进行，日本在通过排海方案之后才提交环境影响评价报告，不符合环境影响评价的应然程序。并且，日本未主动成立国际性环评工作组，甚至不接受被动性的国际联合评估与查核[8]，在履行义务上存在瑕疵。
通知、协商和合作的义务。《海洋法公约》第198条、199条分别规定了缔约国的通知和合作义务，目前日本只与国际原子能机构（International Atomic Energy Agency，以下简称 IAEA）之间存在联系，未与海洋环境保护组织等其他相关国际组织协商合作，在履行义务上存在瑕疵。另外，《海洋法公约》第210条第5款规定了沿海国核准倾倒废物的权利，日本单方作出将核污水排海的决定，侵害了海域周边国家的权利。
（2）日本将核污水排海违反了《伦敦公约》和《〈防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约〉1996年议定书》（以下简称《1996议定书》）规定的义务。 《伦敦公约》 第2条规定，缔约国应当采取有效措施，防止因倾倒而造成的海洋污染。《1996议定书》 的规定从负面清单转变成了正面清单，将可以向海洋倾倒的物质规定在附件Ⅰ中，除此之外，其他一律禁止倾倒。②日本核污水具有放射性，与正面清单当中的“污水” 并非同一概念，不在允许倾倒的范围内，故日本违反了义务。
3.《责任草案》对国家行为的规制
上述国际公约规定的义务，多规制的是将核污水排海的直接行为人（即东电公司）的行为，《责任草案》中规定的国家责任能够对日本政府的行为进行规制。根据《责任草案》第2条的规定，构成国际不法行为需要两个构成要件：一是由作为或不作为构成的行为依国际法归于该国，二是该行为构成对该国国际义务的违背。将核污水排海的行为违反了多项国际义务，上文已有所阐述，关键的问题在于，将核污水排海的行为是否能够归于日本政府。
一方面，从日本政府的批准行为来看，核污水排海的基本方案是由日本政府作出并公布的，东电公司的行为受到日本政府的监督，日本政府的批准行为对于东电公司将核污水排海的行为起着决定作用，符合《责任草案》第8条规定的“指示、指挥或控制”的情形。另一方面，从东电公司的国有化进程来看，东电公司自2012年起开启国有化进程，日本政府持股 50.1%，是东电公司背后的实际控制人。[9]东电公司属于《责任草案》第4条规定的有 “此种地位的实体”，可以从“委托管理”的角度将东电公司的行为解释为公共权力的行使。因此，核污水排海的行为应当归于日本政府，日本将核污水排海构成国际不法行为。
根据《责任草案》第20—25条，国际不法行为的不法性只有在符合同意、自卫、反措施、不可抗力、危难、危急情况的情形下才能被免除。而日本排海方案并不符合上述免除行为不法性的情形，日本政府应当承担国家责任，停止向海洋排放核污水，同时对已经产生的损害做出赔偿。
（二）现行国际公约规则在规制日本核污水排海上的局限性
虽然学者们多认为日本排放核污水入海违反了多条国际义务，应当承担责任，但同时，现有的国际公约规则在日本核污水排海的规制上还存在一定局限性。
1.国际原子能相关公约内容的局限性
《联合公约》第2条关于“放射性废物”定义的表述是，监管机构“ 根据缔约方的立法和监管框架”，将它作为放射性废物进行控制的气态、液态或固态放射性物质。这意味着，在“放射性废物”的判断上比较依赖缔约国的立法和监管情况。且《联合公约》没有对海洋处置放射性废物作具体规定，能够适用于日方核污水处置行为的条款是放射性废物安全管理和处置应遵循的一般原则，缺乏针对性。
《及早通报核事故公约》第2条通报义务中规定，发生核事故的缔约国应当直接或通过IAEA将该核事故相关情报通知给实际受影响或可能会实际受影响的国家和机构。事实上，日本虽然与其他国家在核污水排海问题上的联系不紧密，也没有及时向其他国家通报，但是日本与IAEA存在联系，因此，认定日本违反了通报义务存在一定争议。
2.国际海洋环境相关公约内容的局限性
《海洋法公约》内容的局限性有3个方面。其一，防止海洋污染的义务规定的是“采取措施避免损害和保护海洋环境”，而非“禁止排放核污水入海”，强制性较弱。其二，虽然规定了环境影响评价的义务，但是没有明确规定程序细节和具体方式，未依据应然程序开展的环境影响评价是否能被认定为履行了环境影响评价的义务，就产生了争议。其三，沿海国核准倾倒废物的权利指的是在沿海国的“领海和专属经济区内或在大陆架上进行倾倒”，日方排放核污水入海并没有在这些规定的位置进行，判断日本的行为是否侵犯沿海国的核准权存在一定的局限性。
《伦敦公约》与《1996 议定书》内容的局限性有2个方面。其一，日本将核污水排海的行为是否属于 《伦敦公约》规定的“倾倒”行为存在争议。③根据东电公司官网发布的相关报告，日本并没有采取从海上直接倾弃废弃物，而是通过海底隧道来排放核污水[10]，从条文内容来看，从陆地将核污水排放至海洋的行为不符合公约“倾倒”的概念，日本试图以技术性的做法规避《伦敦公约》的规制。其二，虽然正面清单中规定的“污水”与“核污水”性质存在不同没有争议，但根据《1996议定书》附件Ⅰ第3条的规定，在IAEA制定的最低豁免浓度标准内的水体符合倾倒条件④，日本也试图以此来逃避《1996议定书》的规制。日本坚称其排放的核污水符合排放标准，且IAEA表示其对日本核污水排海无法给予明确的反对，只能在现有科学水平和认知范围内，根据现有技术方法对过程进行审查，认为日本核污染水排海计划符合国际安全标准。[11]从其目前的审查来看，日本似乎已经取得了IAEA的明确“背书”。[4]10
3.《责任草案》内容的局限性
《责任草案》内容的局限性主要体现在不法行为证据证明上。《责任草案》在不法行为构成要件的规定中没有规定“行为国存在过错”这一要件，证明构成不法行为的难度有所降低。但是，在证明做出不法行为的国家违反了国际义务时，需要提供相应的证据，而日本核污水产生的损害具有滞后性，当前日本坚定认为其排放的核污水符合标准，如果无法提供损害后果的证据，认定日方的责任会存在一定的难度。
综上，当前可适用的国际公约条文规定的义务多为勤勉义务，呈现出行为义务特征，而非结果义务特征。[12]在履行义务的具体方式上，使用了诸如“尽可能”“按照其能力”“尽量”等模糊的条件表述，留有较大的国家裁量余地，对判断一国是否履行了义务造成一定的困难。日本指出其是“在最小限度内履行了义务”[13]，以此来说明日本实际遵守了相关公约的规定，试图逃避责任。且大部分的公约内容针对的是核事故本身，而对核事故产生的污水此类次生危害做出直接规定的较少。当前学者们虽然尝试通过目的解释、体系解释等方法，将相关公约的内容适用到日本核污水排海的责任认定和追究上，但是仅从解释公约内容上入手，无法应对未来更多的核污水处置问题。
三、风险预防原则对日本核污水排海的规制
通过国际法规则来认定日本核污水排海的责任存在一定的局限性，学者们将目光转向了国际法原则。风险预防原则是国际环境法中的重要原则之一，日本将核污水排海存在巨大的风险，风险预防原则能在规制日本核污水排海上发挥作用。
（一）风险预防原则的适用范围与要求
1.风险预防原则的适用范围
风险预防原则是对风险的预防，研究风险预防原则的适用范围，首先需要对风险及相关概念做出界分。风险具有可预见性、科学不确定性和后果不可逆转性，容易与危险、剩余风险相混淆，三者的区分标准是重大不利影响发生的盖然性。[14]其中，危险是指在可预见的阶段内，某一事实状态具有充分的盖然性将转化为实际损害，即通常会发生的情形；风险是指某一事实状态虽没有较为充分证据证明会发生，但无法排除发生的可能性，即可能会发生、无法排除不发生的情形；剩余风险是指某一事实状态转化为实际损害几乎不可能发生的情形。[15]剩余风险发生的可能性过低，不足以采取措施预防，属于社会公众合理容忍义务的对象范围内。当前，环境法领域通过预防原则和风险预防原则分别对危险和风险进行预防和治理。
预防原则是针对有充分盖然性将转化为实际损害的危险的规制。20世纪末以来，不断增长的后工业化风险变得更加广泛、持久[16]，人们发现仅通过预防原则对危险进行预防，已经不足以保护生态环境，开始转向对风险的预防。风险预防原则针对的是发生可能性较低的风险，是指对开发和利用环境行为所产生的风险应当事前采取预测、分析和防范措施，以避免、消除由此可能带来的损害。[17]风险预防原则的保护范围更广泛，更适合当前复杂多样的国际环境情况，其地位逐渐从政策话语演变为具有拘束力的法律话语。[18]
针对日本核污水排海的问题，日方以“符合标准”的核污水排海产生损害后果的可能性属于剩余风险，不应适用风险预防原则来开脱。但是，就核污染相关问题来说，不能套用其他污染治理的思路，利用当前科学技术的有限性简单将其归为剩余风险。所谓“符合标准”，是指符合现有科学技术划定的标准，然而由于核污水的科学不确定性强，现有的科学技术无法确定其损害可能性，而放射性污染一旦产生，造成的损害无法逆转且难以弥补，完全符合风险的基本特征，应当适用风险预防原则对核污水排海行为进行规制。
2.风险预防原则的要求
当前国际环境法中风险预防原则的具体要求主要有宽松、较为严格、严格3种程度。
宽松的风险预防原则要求不能采取消极措施。例如，1992年《里约环境与发展宣言》第15条规定：“遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。”此表述采用的是否定式的表达，阐明政府只有“不能采取消极措施”的义务，而没有“主动采取积极措施”的义务，具体要求比较宽松。
较为严格程度的风险预防原则要求采取积极的预防措施。例如，欧盟在1987年第二届保护北海国际会议上通过的《部长宣言》，其第15条要求设置安全边界、第16条要求存在损害可能性时，应当通过最佳可得技术等措施将风险降至最低，即使没有科学证据证明排放与影响之间存在因果关系。[19]此种规定将举证责任分配给行为人，在无法排除风险时要求其采取积极的措施。
严格程度的风险预防原则要求完全阻却存在风险的活动。例如，1994年第一届欧洲“海洋风险”会议通过的《最后宣言》中规定：“证明责任从政府管制机构转移到对潜在有害活动负有责任的人身上，他们必须证明自己的行为现在不会、将来也不会对环境造成损害。如果某项活动的最坏假设情形足够严重，那么即使对该活动的安全性有些许怀疑，也足以阻止这项活动的开展。”⑤此种严格的风险预防原则同样将举证责任分配给了行为人，且对于无法证明不存在风险的后果规制更加严格，完全阻止无法证明不存在风险的活动。[20]
整体上来看，风险发生的可能性越大，科学不确定性越强，后果越严重，则风险预防原则的具体要求应当越严格。核污水事关全球环境利益，潜在的环境风险复杂多变，且容易造成严重后果，一旦发生也不可逆转，应然上应当适用最严格的风险预防原则。
（二）相关国际公约中的风险预防原则在日本核污水排海上的适用
当前国际公约中，能够适用于日本核污水排海问题的风险预防原则，多要求采取一定的积极措施，严格程度较低。
1.《1996 议定书》中风险预防原则的规制
《1996议定书》第3条第1款规定：“在实施本议定书时，各缔约当事国应应用保护环境不受倾倒和海上焚烧废物或其他物质危害的预防方法，即在有理由认为进入海洋环境中的废物或其他物质可能造成损害时采取适当预防措施，即使在没有确凿证据证明在输入物与其影响间有因果关系时亦然。”此条款直接规定了风险预防原则，要求行为人采取预防措施。就日本核污水排海问题来说，日本提供的数据显示，3次核污染水分析检测只完成了1次，有理由怀疑日本有选择地提供数据，报告的真实性存疑。[21]且IAEA现有的技术标准无法根据1次数据，有效评价核污水将持续排放长达30年的整体风险。虽然根据《1996议定书》附件Ⅰ的规定，日本排放的核污水在最低豁免浓度标准内，符合倾倒条件，但由于存在风险，日本将核污水排海的行为，违反了《1996 议定书》第3条风险预防原则要求的“环境不受危害”的义务。
2.《海洋法公约》中风险预防原则的规制
《海洋法公约》 并没有明确的条文规定风险预防原则，但是暗含了风险预防原则。根据《海洋法公约》第1条的规定，“以致造成或可能造成有害影响”都能构成“污染”。就目前国际司法的情况来看，在“南方蓝鳍金枪鱼案”临时措施命令中，国际海洋法法庭在对《海洋法公约》进行解释时已经实质上采用了风险预防原则。[22]风险预防原则有利于保护国际环境，符合时代趋势，且已经存在先例，在适用《海洋法公约》第1条时，有充分的理由将“可能”依据风险预防原则来判断，以此认定日本核污水排海能构成“污染”，进而通过解释《海洋法公约》 的相关规定对日本的行为进行规制。
综上，与核污水相关的国际公约中规定的风险预防原则，要求缔约国采取积极的保护或预防措施，适用风险预防原则能够认定日本违反了国际义务，对日本的行为具有一定的约束性。但是，当前规定的风险预防原则的具体要求不够严格，约束力有限，与核污水蕴含的巨大风险不相匹配，在核污水排海问题上无法发挥有效的预防作用。
四、基于风险预防原则的核污水处置制度体系构建
追究责任这一事后救济方式并非解决问题的根本途径，未来，国际社会在核污水治理上的重点应当从事后救济转向预防途径。当前与核污水处置相关的风险预防原则的规定不够严格，缺少配套制度，无法应对日本的长期排海计划以及未来更多的核污水处置问题，亟需整体上建构核污水处置风险规则体系。为有效应对日本核污水排海给中国海洋环境带来的威胁，中国应积极推动或引领国际立法活动，秉承“海洋命运共同体”理念，助力国际社会尽快建立起“风险评估—风险沟通—风险管理—风险救济” 的风险预防规则体系，进一步提高中国在国际海洋环境治理体系中的话语权。
（一）风险评估制度
风险评估制度解决的是核污水的处置是否在合理的风险标准范围内这一问题。核污水较强的科学不确定性决定了风险评估工作的复杂性，国际社会需要建立健全的风险评估制度，以保障评估工作的顺利开展，促使核污水处置国持审慎态度处置核污水。
1.确立核污水处置行为的合理风险标准
由于风险具有不确定性，对核污水处置所蕴含的风险可能无法测量出精确的数值，立法能做的是确立相对客观的标准，以考察核污水处置行为的风险是否在合理范围内。其一，IAEA制定的相关标准，应当体现核污水潜在风险巨大的特征，即标准应当趋向严格，避免核污水处置方利用科学技术的有限性逃脱责任；其二，核污水处置事关全球环境，每一个国家都有发言的权利。在标准的制定上，IAEA应当与国家进行合作，集思广益，共同商讨确定具体标准，也便于国家对数据进行监督。
2.建立完备的环境影响评价制度
有了合理的标准之后，更为关键的是建立完备的环境影响评价制度，以保障环境影响评价报告的真实性和有效性。第一，细化环境影响评价的具体程序和步骤。环境影响评价的时间必须在核污水处置方式决定之前，成立国际环境影响评价小组，人员由IAEA和核污水处置国共同选派，由该小组组织开展环境影响评价。核污水处置方自行开展的环境影响评价无效，IAEA有权要求重新做出环境影响评价。第二，应当细化核污水环境影响评价必须包括的项目，要求内容详细、数据真实，并严格规定数据造假的惩处方式，避免核污水处置方虚构数据威胁全球环境。第三，环境影响评价报告应当向国际社会公开，受到监督。在确保环境影响评价流程客观科学的基础上，及时公布核污水处置的决策流程以及环境影响评价报告的数据信息。除IAEA之外，利益相关方也有权参与到核污水处置风险的安全评估和监督过程中，就风险分析展开讨论。
对中国来说，首先应当积极参与到相关标准的制定中，促使与核污水相关的标准更加科学合理。同时，助力环境影响评价制度的细化与进一步规范，并推动环境影响评价制度得以落实，切实监督环境影响评价报告的真实性。其次，中国应当与IAEA及时沟通，贯彻整体观的思维，准确识别和认定风险因素，做出合理的风险分析：一方面，从时间的整体性上考虑，对于核污水辐射量的估算应当是计划排放周期内累积的总辐射量，而非仅估算一次排放的核污水的辐射量；另一方面，从利益的整体性上把握经济、科技因素与环境公益，依据科学数据全面评估核污水处置可能带来的环境问题，可能对经济、社会和科技带来的挑战，从代际公平角度考虑核污水处置对后代人权利的损害。[23]通过从整体上做出利益分析，给出中国理由，助力国际社会正确评估核污水处置风险，维护全球环境利益。
（二）风险沟通制度
核污水排海涉及全球环境风险，邻国没有容忍的义务，想要在国际公共领域排放核污染物，就需要跟邻国以及国际组织进行沟通。规定风险沟通制度的关键之处在于，规定邻国对于核污水在公共领域的处置具有同意权，一旦邻国认为核污水的处置方式有危害本国环境利益的可能性，则有权表示反对，此时核污水处置国应当放弃此种处置方式。而核污水处置国未遵守此规定时，邻国有权采取反制措施或寻求风险救济。当前的国际法规则中规定了及时通报义务，但是没有明确规定邻国对于核污水在公共领域处置的同意权，导致邻国在协商谈判时容易处在被动地位。理论上来讲，规定邻国具有同意权对于意图处置核污水的国家的行为限制程度较高，立法的难度较大，但这正是基于核污水承载巨大风险这一特征而应当采取的严格对策。国家自主权利的行使不能以牺牲国际环境公共利益为代价，否则可能会产生威胁全人类生存的难以修复的后果。同意权的设置为国家间提供沟通桥梁，邻国之间能够基于同意权，就核污水处置方式的可行性和具体的执行方案展开沟通，一旦核污水处置的风险指数过高，就需要排除此种处置方案，共同寻找更为合适、稳妥的解决方案。即使邻国对核污水的处置方案没有异议，邻国也可以通过沟通，要求行为国做出更多的承诺和保障措施，争取本国利益，保护全球环境。
同意权的设立直接关系着利益相关国阻却核污水处置方式的正当性。中国是日本核污水排海事件中主要的利益相关方之一，为保障中国环境利益，中国应当在国际立法中积极推动邻国对核污水在公共领域处置的同意权得到规定，并推动该权利在实践中得到保障落实，以便在国际核污水处置问题中掌握一定主动权。另外，中国坚持平等协商的争议解决理念，在实践中构建友好的邻国关系，应当通过发起或积极参与受到日本核污水排海影响的周边国家对核污水处置问题的磋商和谈判，围绕风险问题展开全方位的沟通，共同商讨核污水风险的预防与应对之策，在沟通中争取本国利益，维护海洋环境。
（三）风险管理制度
核污水的处置问题可能是未来国际社会长期存在的问题，应当以IAEA为中心成立核污水处置的管理中心，建立长期的管理制度，以处理国际上核污水处置相关问题。
1.建立核污水处置风险的动态监管制度
即使是被认定为合理妥善的核污水处置方式，在行动开展的过程中也要受到监督管理，一旦风险状况发生变化，应当及时叫停处置方式。这就需要国际社会建立起系统的核污水风险审查、监测制度，通过动态管理，使核污水处置的风险掌控在合理的范围内，为国际环境提供保障。另外，IAEA属于世界范围的国际组织，在监测核污水风险时可能无法做到实时监督。地区有必要建立起区域委员会，与IAEA进行对接，主要负责根据IAEA提供的相关数据，处理该地区的核污水管理和监测事项，并进一步促进区域间国与国的合作交流。[24]
2.推行核污水处置方式负面清单制度
负面清单的设置有利于及时剔除风险不达标的核污水处置方式。可以通过建立“全球—区域” 的信息互通机制，及时共享核污水处置方式的实施效果，并定期开会沟通处置方式的可行性，为核污水安全处置保驾护航。针对风险程度过高的核污水处置方式，应当及时将其加入负面清单，供未来核污水处置方参考。另外，需要配套相应的惩罚机制，一旦有国家违反规定采用了负面清单中的核污水处置方式，其他国家有权采取制裁手段。
在长期的管理过程中，IAEA以及其他相关国际机构的作用尤为关键。中国在风险管理过程中应当通过国际舆论，促使IAEA以及区域委员会全面履行职责，客观监测并正确评价核污水处置方式带来的风险，保障国际环境利益。另外，风险管理离不开科学技术的发展进步，新科学、新技术的出现能够为核污水处置方式的合理决策赋能。[3]73中国应当主动投身于核污水风险的科学技术研究中，并主动与其他国家开展合作，以先进的科学技术帮助本国掌握核污水处置安全问题的话语权。
（四）风险救济制度
风险预防制度的设计重点应当在事前，但这并不意味着只能规定事前的相关制度，在风险评估、协商沟通、机构管理都无法实现阻却不合理的核污水处置行为时，国际法院或者仲裁庭应及时制止其不当行为。
1.禁令制度
禁令制度是指在诉讼前，法院应权利人的请求，采取措施制止正在实施的或者即将实施的侵权行为，以保障权利人合法权益的司法行为。[25]国际上已经存在一些与禁令制度类似的制度，都是为了制止将要进行的损害行为，如《海洋法公约》中规定的临时措施。同时，虽然日本法律中没有规定，但是日本已经有了禁令制度的司法实践，如大阪空港公害诉讼与国道43号线公害诉讼。[26]在存在先例的前提下，应当明确规定在核污水处置问题上可以适用禁令制度以及其他类似的阻止措施，以免损害扩大。
2.举证责任倒置
举证责任倒置不仅是指追究责任时举证责任倒置，在申请禁令时，也应当采取举证责任倒置。核污水处置应当适用严格程度上的风险预防原则，由处置核污水的国家来证明不存在风险。举证责任分配给行为国能够督促行为国在核污水处置过程中履行更高的注意义务，采取更加严密的防护措施。当然，举证责任倒置不代表原告不承担任何举证责任，原告需要提供存在风险的初步证据，此种证明标准应当是较低程度上的，只要达到初步证据的证明标准，即迅速准予临时措施以阻断可能造成的无法弥补的损害。[27]
3.环境修复制度
风险预防原则并非只能在事前或者事中适用，核污染具有滞后性，损害结果可能不会立即显现，此时风险预防原则还有适用的空间。禁令制度是为了叫停污染行为，环境修复制度是为了避免损害结果的产生或扩大。在已经通过存在风险的方式处置了核污水，而损害结果暂时没有显现或者没有完全显现时，如果此时不采取任何措施，放任损害结果出现，再去追究修复或者赔偿责任已为时过晚。因此，应当规定处置国不仅要停止侵害，还应当对其已经做出的行为承担责任，采取适当的修复措施尽量降低损害，提前修复环境，为损害来临做好预防准备，多方面对已经做出的损害行为进行弥补。
中国应当合理地利用国际争端解决机制，在推动建立风险救济制度的同时，促进风险救济制度在实践中得到运用。另外，中国还应当将国内的法律与国际社会的风险预防规则相衔接，着手构建与核污水风险相关的司法鉴定、代位求偿以及环境保护禁止令等制度[28]，以便受到核污水处置影响的受害方能够通过诉讼的方式寻求救济，打出风险预防的组合拳。
五、结语
一国对核污水的处置决定，不仅仅是该国的国内问题，更关乎全球环境与生态利益。日本排放核污水的行为对全球环境带来了风险，应当承担责任，然而，其试图利用现行国际法的瑕疵和国际司法实践缺陷逃避责任。国际公约中的风险预防原则能够在认定日本违反国际义务上发挥作用，但是在直接阻却核污水排海方面具有局限性。日本将核污水排海应当引起全球对于风险治理的重视。国际社会的环境问题愈加复杂，未来全球环境治理应当从事后救济转向事前预防，以风险预防原则为基础，从风险评估、风险沟通、风险管理和风险救济4个方面建立科学、完备的风险预防机制，对核污水处置施以最严格的法律规制，以便应对日本长期的核污水排海计划以及未来更多的核污水处置问题，更好地保护全球环境。就中国应对来说，应当引领或助力国际社会的立法活动，推动风险预防规则体系的尽快建构与落实；应当秉承 “海洋命运共同体”理念，在实践中监督核污水处置方开展环境影响评价，并积极与利益相关国家进行协商沟通，商讨核污水处置方案的合理性；应当通过推动科学技术的进步，助力核污水处置的长效管理；在中国环境利益切实受到威胁时，诉诸风险救济手段，及时维护本国利益，保护全球环境。
注释
①2011年，因地震和海啸，日本福岛核电站的反应堆和发电机组受损，产生严重的核泄漏。为了防止核爆炸，日本东电公司向受损核反应堆注入大量海水和淡水用于冷却，产生了核污水，成为了福岛核事故的次生灾害。福岛核污水中夹杂了大量放射性核元素，东电公司通过多核素去除装置对核污水进行处理。截止到2022年8月，福岛核电站场地内存储了约123万吨经过多核素去除装置再次处理后的核污染水。2021年4月，日本宣布计划将核污水排入海洋。2023年8月，日本通过海底隧道正式排放第一批核污水。
②《1996议定书》第4条规定：“除附件Ⅰ以及事先获得许可证的附件Ⅱ中列举允许倾倒物质外的任何废物均应当禁止倾倒。”
③参见《伦敦公约》第3条，“倾倒”的含义是：（1）任何从船舶、航空器、平台或其他海上人工构筑物上有意地在海上倾弃废物或其他物质的行为；（2）任何有意地在海上弃置船舶、航空器、平台或其他海上人工构筑物的行为。
④《1996议定书》附件Ⅰ第3条虽有上述规定，但是所含放射水平高于由原子能机构规定并由缔约当事国采用的最低（豁免）浓度的第1.1至1.7款所列物质不应视为适于倾倒。
⑤参见第一届欧洲“海洋风险”会议《最后宣言》附件Ⅰ。
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本文刊载于中国石油大学学报（社会科学版）2024年第3期，长按识别或扫描下方二维码查看原文，也可点击推文左下角“阅读原文”查看。
论文责编 | 代海燕
康雷闪
微信编辑 | 陈婷婷
微信责编 | 姜洪明
审 核 | 王旱祥
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