庄汉等：论“双碳”目标下《电力法》的修订

为充分应对全球气候变化的严峻形势，2020年9月22日，习近平在第七十五届联合国大会上承诺中国的二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。据IPCC统计，能源部门的碳排放量约占全球排放量的四分之一。^[1]因此，限制全球变暖亟需能源部门实现绿色转型的重大突破，这也正是实现“双碳”目标的关键性举措。能源革命不仅是实现“双碳”目标的内在要求，也是实现“双碳”目标的必然选择与必由之路。中国作为世界上最大的碳排放国，正在积极投身于能源部门的绿色转型升级。2021年10月24日，《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》(以下简称《意见》)指出，要加快建构清洁低碳安全高效的能源体系。2021年10月26日，《国务院关于印发2030年前碳达峰行动方案的通知》(以下简称《通知》)将能源绿色低碳转型行动作为碳达峰行动的重点任务加以明确。能源革命是低碳革命的主角，而能源法律革命则是低碳革命赖以实现的制度革命。化石能源等一次能源往往需要转化为电力才能为人类所利用，因而电力便成为能源世界的“一般等价物”；并且，电力行业是能源低碳转型的主力军。可以说，电力革命是能源革命的关键，而电力革命的切入逻辑又聚焦于《中华人民共和国电力法》(以下简称《电力法》)的修改。所以，《电力法》作为电力行业的基本法和电力法律体系的逻辑起点，其系统性的修订是推动中国能源体系变革的“阿基米德支点”。^[2]118-119并且，《意见》中也明确提出，要抓紧修订《电力法》以实现对于“双碳”工作的协调。本文拟从低碳的视阈切入，对中国现行《电力法》的定位、理念和制度进行问题剖析，在证成“双碳”目标融入《电力法》修订的基础上，围绕前述问题提出对策，以期对中国新型电力系统的构建有所裨益。

中国现行《电力法》于1996年正式颁布施行，期间经过了2009年、2015年、2018年3次轻微修订，每次修订都只是对部分条款或者名词进行调整^①，并未对《电力法》的基本内容进行实质性修订。值得注意的是，随着中国经济社会的发展，现行《电力法》已经无法与显著变化的电力行业所适配，很难助力“双碳”目标实现，存在着立法定位偏差、价值理念滞后、基本制度欠缺等问题。

(一)立法定位偏差

一切社会变迁和政治变革都应归因于生产方式和交换方式的变更。^[3]生产生活方式的变革决定着社会的立法需求。因此，在分析《电力法》的定位时，需充分考量其制定时的社会背景。现行《电力法》制定于1996年，当时中国正处于电力资源严重匮乏、社会主义市场经济起步的阶段。因此，现行《电力法》的制度设置，都着力于电力资源的开发与电力产业的振兴这两个方面。^[4]103为保障电力行业的长效运转，中国对于电力行业采用了行政垂直一体化的管理体制。《电力法》对于电力行业的建设、投产、使用、供应等各个环节，都予以行政层面的高效规制管理，同时也规定了各环节电力行政主管部门的职责权力和电力行业相关主体的义务。事实上，中国电力领域因计划经济体制，呈现出行政高度干预的产业特性，主要表现为：“政企合一、管办不分、垂直一体、垄断经营”^[5]，省级政府的地域保护阻碍了跨省区域市场的发展，电力行业没有形成多买多卖的竞争性格局。可以说，现行《电力法》集中证成了政府主导电力行业的行政管理模式，其可定位于一部传统意义上的“行政管理法”^[6]121。

自1996年始，经过2002年、2015年两次电力体制改革，中国电力行业的生产、消费、基建等各个方面都有显著变化。从电力生产的角度看，电力生产供应能力持续提升，2023年新增电力装机约3.7亿千瓦，总装机达到29.2亿千瓦，同比增长13.7%；从电力消费的角度看，全社会用电量保持平稳增长的同时，电力消费结构正日益优化，第二产业和城乡居民生活用电量占比均略有下降，第一产业、第三产业用电比重略有提高；从行业结构的角度看，中国传统电力行业以水电和火电为主，但近年来风电、光伏发电、核电等蓬勃发展，使得中国电力行业结构不断优化，发电装机绿色低碳发展加速，风光新能源在电力新增装机中的主体地位更加巩固，截至2023年年底，煤电装机占比首次降至40%以下。^[7]当前，中国电力行业的瓶颈已经从1996年解决电力资源的供应短缺问题，转变为建设一个清洁、低碳、安全、高效的电力能源体系，减碳降排的重担将更多地由电力行业承担，生产型、计划型的电力行业管理模式亟待向服务型、市场型转变。^[8]现行《电力法》的内在价值逻辑，侧重于电力行业的粗犷型扩张，忽视了攸关全社会的环境公共利益，更是与“双碳”目标的要求相去甚远，其“行政管理法”的立法定位应当予以修订。

(二)价值理念滞后

德国学者鲁道夫·施塔姆勒认为：“法律理念乃是正义的实现。正义要求所有法律努力都应当指向这个目标，即实现在某地某时的条件下所可能实现的有关社会生活的最完美的和谐。”^[9]依照其观点，法律理念即是法律所追求的目标。如前文所述，中国现行《电力法》定位于传统的“行政管理法”，相对应的，其立法的目标则是通过高度集中的行政监管来保障电力行业的稳定发展和安全运行。但该法的价值理念已经不适配于“双碳”目标落实和电力体制改革推进，亟需注入可持续发展理念和市场化理念予以更新。

1.可持续发展理念欠缺

在“双碳”目标背景下，电力行业目前最主要的目标是最大程度地减少二氧化碳排放。由于中国呈现出富煤缺油少气的资源禀赋，因此，以煤炭为代表的传统化石能源，在电力行业运行过程中发挥了压舱石的作用，切实保障了中国电力的持续安全供应。但是，煤电所引致的过量碳排放已经严重阻碍了中国落实“双碳”目标的进程，绿色低碳的可持续发展道路已经成为必由之路。现行《电力法》第1条仅仅阐释了保障电力行业的稳定发展和安全运行、维护电力行业各方主体合法权益的总括性立法目的，并没有涉及环境保护或者降污减碳等电力可持续发展的理念。《电力法》根本上的理念缺位，进一步导致其有关环境保护的法律条文寥寥无几，仅第5条、第10条、第48条的条文进行了原则性的规定，不具有实践意义上的可适用性。例如，关于利用可再生能源和清洁能源发电仅仅是一种鼓励性质的规定，并非是应对气候变化的实质性措施规定。诸如碳排放权交易制度、“高碳”能源碳税制度、绿色产品认证制度等规制碳排放的环保制度，也都未适时引入《电力法》，致使电力行业的低碳转型仍存在较大的法律阻碍。

2.市场化理念阙如

电力市场化是中国电力体制改革的重要内容。电力市场化改革不仅可以优化能源供给结构、促进绿色电力消费，而且可以通过还原电力的商品属性，引导各类市场主体形成良性竞争，最终实现电力资源的优化配置。可以说，电力市场化改革是电力行业绿色低碳转型的助推器。^[10]传统理论认为，由于电力产业存在网络供应系统的规模经济效益^[4]102，因而其具有自然垄断的经济技术特征。依照该理论，中国早期也采取了国有资本垄断的方式经营电力产业。所以，现行《电力法》的许多条款，都是指令性计划经济体制下的时代缩影，缺乏引进电力竞争机制、建立电力市场的意识，不利于当前电力市场化改革的稳步推进。例如，电网调度、电力供应与使用等条款，与电力行业政企分开、厂网分离的现状不相吻合；政府统一制定电价，排斥市场的价格调节机制。同时，电力行业的垄断经营模式也造成了生产效率低下、电力资源浪费等后果。^[11]

(三)基本制度不足

《电力法》的基本制度作为基础性的规则实施系统，通过充分把握法律的本质属性，实现了对于《电力法》系列法律规范的统筹安排与合理规划。^[12]但现行《电力法》的立法定位和价值理念的偏差，直接影响到了其基本制度的建构。电力产业的运行，需要发电供给侧、输配电侧以及用电需求侧的联动配合，因此，下文将分别从宏观与微观层面，对《电力法》基本制度缺陷予以阐释。

1.宏观层面：电力规划的制度困境呈现

电力规划制度是政府实现电力资源合理配置的行动指南。现行《电力法》在电力规划方面主要存在两个问题。第一，有关电力低碳发展规划的规定过于笼统。《电力法》第10条对于电力发展规划依据的表述，侧重于国民经济和社会发展，仅粗疏地阐述了电力发展应体现环保原则，该规定的宣示意义大于可操作性。第二，电力统筹规划缺失导致电力规划的碎片化。因电力系统运转的整体性以及中国能源分配的不均衡性，中国亟待加强电力的统筹规划，而现行《电力法》并没有明晰电力发展总体规划与各专项规划的关系，《电力法》第2章“电力建设”中关于电力发展规划的规定，无核心脉络，呈现碎片化问题。这导致实践中地方电力发展规模与全国电力规划存在冲突、各地区电力发展规划良莠不齐、电源与电网发展不协调等问题，并且弃风弃电、窝电等资源浪费现象时有发生^[13]，不利于从整体上贯彻落实电力行业的减碳降碳目标要求。

2.微观层面：“三侧”视角的制度检视

(1)发电侧：可再生能源制度有待补充。由于可再生能源在降污减碳、延缓气候变化方面具有重要价值，因此，在电力供给侧结构性改革中提升可再生能源发电比例，是推动实现“双碳”目标的关键性环节。但《电力法》在可再生能源相关制度建构方面仍然存在缺陷。首先，有关可再生能源的规定过于笼统和滞后。目前，中国发电能源供给结构持续优化，可再生能源或成供电生力军，并且提出中国非化石能源占能源消费总量比重提高到18.3%左右的目标。^[14]但现行《电力法》仅在总则第5条以及第

6章第48条，阐明了可再生能源的适用路径，即概括性地鼓励利用可再生能源发电，且提倡通过可再生能源增加农村电力供应。该规定延续了振兴电力产业的思路，主要目的在于改善农村电力供给不足，与现阶段优化能源结构以及实现“双碳”目标的要求差距甚远。其次，《电力法》与《可再生能源法》的协调性尚有欠缺。例如，《电力法》第22条规定，有权要求并网的电力生产企业须具备“独立法人资格”，但《可再生能源法》第14条只要求建设可再生能源并网发电项目应取得行政许可，并未要求可再生能源发电主体为独立法人，而且实践中已经出现的家庭光伏发电与现行《电力法》的规定也存在着矛盾；《可再生能源法》虽规定可再生能源并网发电、全额收购制度等，但《电力法》却未对与可再生能源的消纳配套进行相关规定。^[15]

(2)输配电侧：低碳创新技术有待引入。输配电侧作为连接发电侧和需电侧的关键枢纽，在推动落实“双碳”目标过程中发挥着重要作用。输配电网的高质量发展，有利于构建以新能源为主体的新型电力系统，对于推动能源电力低碳转型有重要的现实价值。“双碳”目标的提出，要求输配电网趋向智能化、高效化、低碳化。现阶段，由于新能源项目建设成本的降低，新能源开发呈现集中式和分布式共进的趋势。在以可再生能源规模化接入为特征的新型电力系统框架下，配电主体与能源流向更加复杂多样，消纳新能源的系统成本也持续扩大，同时需淘汰老旧输配电网。但现行《电力法》仅阐述了电网运行的原则、管理调度以及倡导性方式，具体调度管理办法授权国务院制定。该规定与输配电网须消纳分布式可再生能源的现状严重不符，缺乏低碳电力入网输配制度，也未涉及输配电网更新升级，更未引入电力创新技术，不利于电力行业低碳方向的转型。

(3)需电侧：电力价格制度有待修正。合理的电力价格制度是整个电力行业良好运转的基础，有利于实现电力资源的科学配置。在“双碳”目标背景下，电力行业在硬件方面需要建设以新能源为主体的新型电力系统，在软件方面则需要形成适应新型电力系统的市场化的电价机制。但是现行《电力法》的电价制度落后于电价市场化改革进程。在电价定价原则方面，中国仍然执行“统一定价，分级管理”的原则，政府对于电力价格进行分类指导与宏观调控，难以形成竞争性的电力市场价格。具有高随机性和波动性的新能源，在发电时缺乏可调节能力，新型电力系统建设亟需电力需求侧的灵活性。当前中国的电价机制尚未赋予“电源”的灵活性定价，无法通过价格机制鼓励具备调节能力的电源参与调峰。同时，新能源发电在盈利模式上呈现出高固定投资、低运营成本的特征，但在现行的居民电价和工业电价水平下，该系统成本无法通过电力市场反映于电力价格中，新能源项目通过电价回收固定成本的期望略显乏力。并且，低于国际水平的电力价格，可能会影响到整体电力使用率、长期产业竞争力，并使得温室气体排放量增加。

(一)“双碳”目标下能源革命的实质透视

当今世界，非化石能源正在逐步主导着能源体系的发展，肇始于能源转型的能源革命也在中国如火如荼地进行。加快构建现代能源体系不仅是保障中国能源安全、按期实现“双碳”目标的内在要求，也是推动实现经济社会高质量发展的重要支撑。2014年6月，习近平在中央财经领导小组第六次会议上，对于如何推动能源生产与消费革命，创造性地提出了“四个革命、一个合作”的能源革命战略，强调“要推动能源消费革命、能源供给革命、能源技术革命、能源体制革命，并全方位加强国际合作，实现开放条件下的能源安全”^[16]。这不仅标志着中国特色能源发展理论实现了重大飞跃，更是为中国能源革命的发展提供了根本遵循。从内在逻辑来看，“四个革命、一个合作”是一个具有内在相互作用的有机整体，以能源消费革命和能源供给革命为双轮，以能源技术革命为引擎，以能源体制革命为保障，以能源国际合作为支撑，共同构筑了习近平能源革命重要论述的“四梁八柱”。^[17]

在“双碳”目标顶层设计的指引下，能源革命必须将低碳化作为其核心路径。国际能源署的报告提出，中国约90%的碳排放源自于能源体系。^[18]可以说，能源体系的低碳化是中国推动实现“双碳”目标的必由之路，主要表现为，以新能源和可再生能源代替传统“高碳”化石能源的供给，并且对传统“高碳”化石能源的生产与消费进行去碳和脱碳。^[19]考察国际社会减碳的历史进程，全球各界推行“减碳、降碳”，一般都是从能源资源领域，逐步扩展至社会系统的生态、环境、政治、伦理等各个领域，该过程也被称为低碳革命。^[20]虽然理论界对于低碳革命的内涵莫衷一是，但关于低碳革命的讨论，均以清洁能源、能源效率以及能源低碳排放技术为底层逻辑。应当明确的是，从能源革命向低碳革命的演化是一种必然趋势，能源革命和低碳革命虽互为基础，但只有能源革命的成功才能带动低碳革命的成功。^[21]在中国语境下，“双碳”目标与能源产业的低碳化息息相关，也与能源法治的价值内核相契合。^[22]所以，在推进“双碳”目标的过程中，应当从以下几个方面深化能源革命：推动能源消费革命，打造节能低碳体系；推动能源供给革命，构建现代能源体系；推动能源技术革命，建立能源创新体系；推动能源体制革命，形成能源治理体系；加强国际能源合作，做好能源安全保障。^[23]

(二)《电力法》作为能源革命的基点切入

1.电力在能源革命中核心地位的凸显

一方面，这是由电力能源的使用特征所决定的。作为现代文明的物质基础，电能是应用最广泛、最易精确控制、便于清洁化的二次能源，其在一次能源和二次能源转换中处于枢纽地位。一次能源虽具有化石能源、水能、风能、太阳能等形态，但往往都需要转化成为电能方能为人类所利用。也就是说，电力可以被称为能源世界的“一般等价物”，对电力的规制必然会引起能源供给侧与需求侧的结构调整，电力革命是推动能源革命的有力抓手。^[2]119另一方面，电力具有重要的能源战略地位。首先，电力在能源结构中具有主导形态。根据《BP世界能源展望》(2023年版)的预测，电力在终端能源消费总量中的占比，从2019年的约1/5提升至2050年的1/3到1/2。^[24]2022年1月，国家发展改革委、国家能源局发布的《“十四五”现代能源体系规划》(以下简称《规划》)提出，到2025年，中国电能占终端用能比重达到30%左右。其次，电力在能源安全中的地位日趋重要。电力是中国应用最为广泛的能源，涉及国民经济的多个领域以及人民生活的各个方面，是维系社会稳定的关键性要素。其不仅是终端能源供应的主要形式，更能与煤、石油、天然气等一次能源进行相互替代。

2.《电力法》修订是电力革命的堵点

在全面依法治国的背景下，一切重大改革应当服膺于法律。2014年10月，党的十八届四中全会审议通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其中明确指出“做到重大改革于法有据”^[25]。作为习近平法治思想的核心要义之一，“重大改革于法有据”不仅是改革法治化的重要标志，更是新的历史条件下改革发展进入深水区和攻坚阶段的必然选择，体现出提高国家治理能力和水平的现实要求。作为电力领域的基本法，现行《电力法》于1995年12月28日通过、1996年4月1日起施行，迄今为止共经过3次修订。据统计，2003—2007年以及2015年、2016年、2018年，国务院或全国人大常委会均将《电力法》修订列入年度《立法工作计划》，与两次电力体制改革启动的节点高度契合，但截至目前修订工作也未取得实质性进展。伴随着中国两轮电力体制改革以及能源革命的深入推进，现行《电力法》已经与当下的电力体制改革以及电力市场发展需求格格不入。《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》也明确指出，“立法工作相对滞后”是电力体制改革的堵点之一。因此，电力革命亟待《电力法》作出修订回应。

(三)“双碳”视阈下《电力法》的因应

推动落实“双碳”目标，能源是主战场，电力是主力军。要加快推进电力行业低碳转型，破解日益增长的电力需求和环境约束之间的矛盾，关键之举在于构建新型电力系统，在不断增加绿色电力供给的同时，保障电网安全和电力价格稳定。2021年3月，中央财经委员会第九次会议关于“构建以新能源为主体的新型电力系统”的论述，为新时代能源电力发展指明了科学方向。^[26]2022年1月，《规划》进一步提出推动构建新型电力系统的具体举措。^[27]2023年6月，国家能源局发布《新型电力系统发展蓝皮书》(以下简称《蓝皮书》)，全面阐述新型电力系统发展理念、内涵特征，描绘新型电力系统的发展阶段及显著特点，提出建设新型电力系统的总体架构和重点任务。^[28]2023年7月，中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过了《关于深化电力体制改革加快构建新型电力系统的指导意见》(以下简称《指导意见》)，该文件对于“新型电力系统”作出了明晰的界定与阐释。^[29]

可以明确的是，《电力法》的修订应当围绕新型电力系统的构建而展开。《蓝皮书》指出，新型电力系统具备安全高效、清洁低碳、柔性灵活、智慧融合四大重要特征，其中安全高效是基本前提，清洁低碳是核心目标，柔性灵活是重要支撑，智慧融合是基础保障，共同构建了新型电力系统的“四位一体”框架体系。《指导意见》认为，新型电力系统应当具有清洁低碳、安全充裕、经济高效、供需协同、灵活智能五项基本特征。可以看出，《蓝皮书》与《指导意见》对于新型电力系统的内涵描述具有异曲同工之处，“清洁低碳”是共性，《指导意见》的“灵活智能”在《蓝皮书》中表述为“柔性灵活”“智慧融合”，《蓝皮书》的“安全高效”则被《指导意见》扩充解释为“安全充裕”“经济高效”。此外，《指导意见》还认为该系统独具“供需协同”的特征，“供需协同”的特征内涵可以为“安全高效”所包涵，“安全高效”意指电力系统整体安全稳定、高效运转，实现电力供需的动态平衡。所以，新型电力系统应当具备安全高效、清洁低碳、柔性灵活、智慧融合四大重要特征，《电力法》的修订同样应围绕这四大特征展开。

（一)《电力法》定位与理念的重塑

随着中国社会主义市场经济的发展、电力行业市场化改革的深入推进，《电力法》亟待从传统的“行政管理法”转型成为“经济法”，以实现市场对电力资源的合理配置。由于电力产业的发展既涉及国家的能源政策、产业方针、经济目标，又与民事、行政等法律规范密切联系，并且还与消除城乡差异、平衡东西部发展等社会公共利益紧密相关，因此，作为电力行业的基本法，《电力法》应当全面调整因电力的生产、输送、配售、消费等产生的各种社会关系。^[4]103从这个意义上来说，《电力法》不应当沦为电力主管部门或者电力监管部门进行行政管理的手段，而是应当突破部门法的局限，成为涵盖多元电力法律关系、包含多项电力制度的现代意义上的“经济法”。总的来说，保障市场主体合法权利、规范政府权力范围、明确政企监管方式，实现社会市场经济下对于电业宏观调控、市场调节和有效监管的有机统一，才是《电力法》的应然面向。

电力行业所突显的负外部性问题，与清洁低碳、安全高效的新型电力系统存在着本质上的出入。因此，《电力法》经修订后，必须充分认识到推动能源革命、构建新型电力系统、应对气候变化、保护环境的重要意义，明晰电力行业低碳转型的立法目的，进而设立相应的环保制度。例如，在指定和修订能源开发、消费等相关法律法规时，注重体现电力节能减排的理念和要求；及时梳理现有《电力法》中不符合节能减排的规定和要求，尽快予以修改和完善。^[30]另外，《意见》指出要全面推进电力市场化改革。2022年4月，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》明确提出，要推动适时组建全国电力交易中心。美国对电力行业的监管，经历了自由市场—政府监管—市场自由化的周期^[31]，在改革中不断还原电力的商品属性。电力行业的市场化是世界各国的通行做法。中国《电力法》在修订时也应及时纳入市场化的理念，但电力市场设计并没有放之四海而皆准的标准答案，只有将电力市场设计的普遍理论与中国实际相结合，才能真正走出立足国情的中国特色电力市场建设道路。总体来说，《电力法》可以将第1条立法目的修订为：“为了保障和促进电力事业的清洁、低碳、高效发展，保护生态环境，实现电力行业市场化经营，保障电力安全，维护电力投资者、经营者和使用者的合法权益，促进经济社会可持续发展，制定本法。”通过观察日本的电力市场改革，我们可以知道其电力市场是渐次成熟的。因此，囿于中国的市场规模、电力行业的巨额沉没成本、信息透明度、区域壁垒等现实问题，中国在进行电力市场化改革时必须保有必要的限度，以输发电分离、组建电力交易机构、规范售电侧市场等方式步入适当市场化的路径。^[32]为适应绿色低碳的发展需求，中国可以通过建立全国统一电力市场体系、完善有利于可再生能源优先利用的电力交易机制、推进分布式发电市场化交易等方式，健全适应新型电力系统的市场机制。

(二)《电力法》基本制度的重构

《电力法》立法定位与价值理念的重塑，必须以其基本制度建构作为支撑，才能真正充实起整部法律的脉络和框架。因此，下文将从宏观与微观两个层面对《电力法》基本制度缺陷作出回应。

1.宏观层面：电力规划制度的优化路径

电力规划要尊重市场规律，改进需求预测方法，创新规划思路，重视资源和环境约束。^[33]完备的电力工业体系必须要设立科学的电力规划体系。《电力法》修订时可以从以下3个方面对于电力规划制度进行完善。

第一，明确规划主体。国家发展改革委、国家能源局和各级地方政府的电力主管部门是责任主体。电力主营企业、电力辅助企业、电力行业协会和电力消费者等均应当参与电力规划的制定与实施。^[34]171第二，增设电力发展规划环境影响评价制度。《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》明确指出，电力发展规划制度设计时须考虑环境承载力，开展环境影响评价。因此，针对《电力法》中有关电力规划制度过于原则化的问题，可以在电力发展规划中引入环境影响评价制度，通过中立第三方，对于电力发展规划可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，切实解决好电力工业发展进程中资源节约与环境保护、能源结构调整等多方面的问题，在保障电力安全供应的基础上，最大程度地实现电力清洁、高效、低碳的效能。第三，强化电力的统筹规划。电力发展总体规划的专项规划包括电源规划、电网规划等。一个完整、科学的电力规划体系应当包含各个专项规划以及电力发展总体规划两个部分。各个专项规划应该在电力发展总体规划的统筹之下予以实施，二者之间并不是一种相互独立、平行并列的关系。能源发展的实践表明，只要某种能源最终是转换成电能，不论其采用何种方式进行消纳，都应当纳入电力发展总体规划，实现电源规划和电网规划的协调统一，防止电力行业的无序发展和各种资源的无端浪费。此外，应当特别加强电力规划与国民经济发展规划、能源规划、城乡建设规划以及上下游行业规划之间的协调。^[35]

2.微观层面：“三侧”的制度供给

(1)发电侧：补充可再生能源制度。可再生能源相关制度是《电力法》对于可持续发展理念的集中诠释，发电侧能源供应结构进一步优化，要求《电力法》尽快实现可再生能源相关制度的建构。对此，中国《电力法》在后续修订过程中可以从3个方面予以考量。

第一，细化《电力法》中可再生能源有关规定。有学者提出，可以在《电力法》中新增专章“清洁能源的开发与使用”以保障清洁能源的供给与使用^[2]123-124，此种体例调整可以最大程度地实现可再生能源的制度回应，应予以肯认。具体来说，《电力法》可以纳入可再生能源电力配额制，明确可再生能源电力配额的义务主体为发电企业、供电企业和省级地方政府，科学合理地制定可再生能源电力的配额总目标，并且逐级分配，以可再生能源绿色电力证书为中心建构交易市场^[36]；通过优先安排发电计划、签订优先发电合同和优先调度等环节，实现可再生能源电力全额保障性收购^[37]；引入可再生能源补贴制度等，以具体制度来实质性落实“双碳”目标要求。第二，适时修改《电力法》，实现与《可再生能源法》的协调统一。中国台湾地区于2017年1月第1次修订其“电业法”后，于2019年4月修正“再生能源发展条例”，以配合新的“电业法”。其紧凑的立法进程，使得“电业法”与“再生能源发展条例”形成了制度呼应，不至于显露较大的法律漏洞。因此，中国《电力法》在修订时，可以《可再生能源法》为制度样本进行借鉴，明晰可再生能源开发、利用等一系列问题，以提升可再生能源发电的竞争优势，促进可再生能源的广泛使用。第三，修法时应当考量通过金融、财政、政策等手段助力低碳产业的发展。例如，美国在绿电市场方面构建了基于可再生能源配额制(RPS)的合规市场，以规范承担配额义务主体完成可再生能源配额目标；欧盟理事会为支持成员国消费者使用可再生能源，将住宅及公益用途分布式可再生能源发电设备税率调低至0~5%。中国可以通过提供低息贷款及设立发展基金，破解可再生能源制造企业融资难的问题；通过征收环境税和对可再生能源投资采取税收优惠等手段，有序引导绿色低碳发展；通过制定市场运行规范，开展市场监督，保障可再生能源发展稳步推进。

(2)输配电侧：推进智能电网建设。智慧融合是构建新型电力系统的必然要求。新型电力系统以数字信息技术为重要驱动，呈现数字、物理和社会系统深度融合的特点，智慧电网便是该特点的有力体现。智能电网依托信息化对传统电力系统进行提升，充分整合传统电力基础设施、现代化的信息和通信技术，使得电网更加经济、安全和绿色。^[38]26

2021年3月，国家电网公司发布“碳达峰碳中和”行动方案，明确指出加快构建智能电网，推动电网向能源互联网升级。面对当前输配电网的基础条件、分布式新能源发展等因素，中国的输配电网必须尽快向能源互联网转型升级，逐步实现智能高效、清洁低碳的目标。实践中，上海市作为“绿色使命”的践行者，已经开始探索建设城市能源互联网，初步形成了支撑“双碳”目标的技术框架。因此，《电力法》在进行修订时可以适当借鉴美国的立法经验，构建根植于中国电力实践的智能电网制度。《电力法》的总则部分，需指出中国智能电网的目标取向以及基本原则；在此框架下，合理构建智能电网的管理体制、运行机制、发展规划、体系标准等，增设智能电网技术研发、产业推广的资金保障制度，最后以智能电网信息披露与定期报告制度监管电网企业^[39]。在电力生产与电网部分，要加快推广应用智能电网技术和设备，提升电网信息化、自动化、互动化水平；要持续扩大电力生产方的开放程度，鼓励竞争；要以智能电网建设和运行为契机，在电网内引入合理的竞争，厘清输电、配电等领域的分工与成本。^[38]30科学合理的法律制度，才能保障中国的输配电网具有更可靠的能源供应保障能力、更开放的新能源接纳能力、更高效的感知调控能力和更高效的设备运行能力，积极服务“双碳”目标落地。

(3)售电侧：健全电力价格机制。《关于“十四五”时期深化价格机制改革行动方案的通知》(以下简称《价格改革方案》)明确指出，“到2025年，竞争性领域和环节价格主要由市场决定，能源资源价格形成机制进一步完善”^[40]。电价改革的方向是逐步放开上网电价和销售电价，而输配电价仍然由政府予以核定。因此，在市场化理念的主导下，下文着重讨论上网电价和销售电价的改革对策。《价格改革方案》明确提出，要持续深化燃煤发电、燃气发电、水电、核电等上网电价市场化改革，完善风电、光伏发电、抽水蓄能价格形成机制，建立新型储能价格机制。在上网电价方面，目前的标杆电价为形成公平合理的竞价上网创造了条件^[41]，但是标杆电价仍然为政府定价。上网电价的改革方向应由政府定价过渡至全面市场定价。但由于现阶段的市场化条件尚未完全成熟，所以《电力法》应当对于上网电价确立政府与市场共同定价的原则。随着常规电力(煤电)技术、设备等各方面的成熟，上网电价可最大程度通过市场竞争形成电力价格。2019年，国家发展改革委将燃煤发电“标杆价”改为“基准价+上下浮动”市场化电价机制，有力地推动了常规电力价格的市场化进程。由于低碳能源电力现阶段成本高、风险大，与常规电力相比，其市场竞争力略显乏力，因此仍需要政府来主导其价格以稳定市场，必要时可以对低碳能源电价予以补贴。^[6]125-126具体来说，上网电价应当针对火力发电、水力发电和可再生能源发电做出不同的政策处理，例如，根据火电机组的脱硫脱硝设施建设情况，进行上网电价的补贴，将水电开发的生态补偿、移民安置的成本计入上网电价。^[34]173

《价格改革方案》提出，平稳推进销售电价改革，有序推动经营性电力用户进入电力市场，完善居民阶梯电价制度。在销售电价方面，《电力法》可以进行如下的制度设计。第一，实行差异化的售电模式。对于居民用电，应当逐渐推行阶梯式的电价，激励其节约用电，同时适当降低工商业用电价格。对于居民用户和工商业用户，应当拉大不同电价登记之间的价格差异。第二，赋予特定用户购电选择权。《电力法》可规定，符合特定条件的用户可以直接向低碳能源的发电企业购电，或者通过售电市场的竞争机制购买低碳电力。中国台湾地区在2017年修订的“电业法”中，采取了绿能先行的购电政策，即开放再生能源发电业以及售电业，可以自行选择直接销售给用户或者台电公司，抑或是通过输配电业转供代输电能供给用户。换句话说，台湾民众未来将具有绿电购买选择权，而不是必须向台电公司购电，也可直接向再生能源发电业者或者售电业者购买再生能源电能。第三，设置浮动电价制度，必要时可征收碳税或者能源税。《电力法》修订时可采取如下做法：参照中国台湾地区设立浮动电价制度，政府可以制定合理的电力价格调整政策，设置涨跌的幅度，以缓解中国电价交叉补贴的现状，使得电力价格充分反映其外部成本和生产成本。此外，可以趁当前电力价格偏低的时候，课征碳税或者能源税。