徐欢忠等：环境修复责任司法裁判中行政主体的配合义务

一

当前，我国已形成司法权占主导地位的生态环境司法修复制度。^[1]生态环境修复作为救济环境损害直接、有效的责任方式大量进入司法裁判的视域。^[2]一方面，生态环境修复在刑事诉讼中基于环境公益的考量成为重要量刑情节或非刑罚处罚措施；另一方面，在民事诉讼中基于权益救济的完全补偿原则而成为主要责任方式。但是，仅靠法院判令被告承担环境修复责任难以修复环境损害，必须在负有环境保护义务的行政主体的监督、协助以及指导下，方可达致环境修复司法裁判保护环境的目的。实践中，若环境修复存在较复杂的科学技术问题，司法机关应当首先获得有关科技支持，否则难以进行法律适用。^[3]49-68

为了应对这一挑战，环境司法在实践中选择了借用行政主体的行政资源，要求行政主体配合司法机关。例如，在湖南益阳某生态环境保护民事公益诉讼案中，法院判决各被告“连带承担向洞庭湖水域增殖放流价值64 259.25元鱼类的民事责任。放流过程应在湖南省益阳市人民检察院与益阳市渔业行政主管部门全程监督下进行”^①。行政主体在环境修复责任司法裁判中配合司法机关这一制度创新是能动司法的表现，也取得了良好的司法效果。但是，要求行政主体配合行动容易使司法机关突破其职权范围，进而损害行政权和司法权之间的合理分工。司法实践中，存在法院不支持原告要求环境行政机关承担环境修复责任的诉请。例如，在福建南平生态破坏案中，法院并未遵循多数法院判令行政主体监督环境修复裁决履行的思路，以国土资源局延平分局、延平区林业局与案件处理结果无民事法律利害关系为由，否定公益诉讼原告要求其“承担组织恢复植被的责任”。^②实务中也存在环境行政机关不愿意接受配合环境修复责任的判决。

一般来说，行政主体尤其是环境行政机关具有相配套的资金、人员、科学技术，并且有执法机制为保障，应当预防生态环境利益遭到损害；同时，针对已遭到损害的环境利益，行政机关应通过行政程序予以救济和修复。而现实中行政主体履行的是行政管理框架内的义务，更多地体现为一种行政管理权力。在涉及环境修复责任的司法裁判中，法院能否直接要求负有环境保护义务的行政主体履行提供证据或技术支持，进行监管、指导或验收等配合义务，尚需进行深入探讨。

二

基于保护环境公益的目的，法院在环境修复责任司法裁判实践中积极发挥主观能动性，进行了创新性探索，在要求行政主体承担配合义务方面形成了以下4种实践模式。

（一）直接判决式

“直接判决式”主要表现为，法院在判决被告承担环境修复责任时，直接判令环境行政机关履行指导、监管、评估以及验收等义务。例如，在新疆福海县某刑事附带民事公益诉讼案中，牛某河违反草原管理法规，非法开垦草原并改变草原用途，有关草原的损害，法院判决：（1）责令被告人暨附带民事公益诉讼被告牛某河修复被毁坏的非法开垦17 591.68亩草原，并在两年内恢复生态功能，其恢复标准为本判决书中所载明的新疆臻某达农业科技有限公司出具开垦草原修复标准；（2）草原恢复由福海县自然资源局（福海县林业和草原局）负责监督实施。^③该案除判决被告方承担特定的环境修复责任外，还确定了福海县自然资源局的配合义务，并将其直接写入判决主文部分。此种模式在环境修复责任司法裁判的探索初期具有积极的示范意义，但是问题仍无法回避，第一，相关行政主体作为案外人，是否应该承担指导、监管或代为修复的义务?第二，是否可以将案外行政主体的配合义务直接写入判决主文部分?

（二）自愿承担式

“自愿承担式”主要表现为，负有环境保护义务的行政主体向法院发出函件，表示愿意配合法院追究责任人的环境修复责任，并得到法院裁判文书的认可。例如，在江苏某污染责任纠纷案中，被告因生产过程中排放含酸废水造成河流污染，原告赣榆环保协会诉至法院请求被告赔偿整治河流的费用；因被告经济困难，法院同意以提供有利于环境修复的劳务活动抵补其对环境造成的损害；在案件审理过程中，该区环境保护局发函同意对被告提供的劳务进行监管；法院遂判决被告：“于本判决生效后二年内提供总计960小时的环境公益劳动（每月至少6次，每次不低于6小时），以弥补其环境损害赔偿金的不足部分，该项劳务执行由连云港市赣榆区环境保护局负责监督和管理。”^④本案中，被告表示愿意通过一定的劳动补偿其对环境造成的损害，符合“损害担责”的环境法原则，也更有利于环境治理与修复；该区环境保护局作为当地生态环境保护的主管机关，愿意对被告提供劳务活动进行监管，使这种替代劳动的判决方式具有可操作性和执行性。

（三）征求意见式

“征求意见式”主要表现为，人民法院受理案件后，就环境损害程度和环境修复方式等问题，征求负有环境保护监督管理职责的部门或组织的意见，或委托负有环境保护监督管理职责的部门或组织出具鉴定意见书、认定意见书或修复方案等。例如，在雅安市某索道公司刑事附带民事公益诉讼案中，根据当地林业行政主管部门出具的意见，认为原址已不具备补种修复条件，需进行异地、异种修复，因而要求索道公司在林业行政主管部门指定地点即某教育基地，补种相关树木，并按照要求管护3年，确保存活率达到80%以上，如不履行则需承担生态环境修复费用60 000余元。^⑤此种模式在环境修复责任司法裁判中比较常见，相应的配合义务也比较容易被相关行政主体接受。

（四）参与协商式

“参与协商式”主要表现为，相关行政主体作为原告，或者依据“联席会议”“环境行政执法与司法联动机制”，在多部门参与的情况下，法院经与环境行政主体协商后，要求行政主体承担提供证据或意见、监管、监测、指导等配合义务。例如，在中华环保联合会诉德州晶华集团振华有限公司大气污染责任纠纷案中，法院受理此案后，向该市环境保护局告知案件情况，市环境保护局积极支持、配合案件审理，并与一审法院共同召开协调会，市环境保护局的行政处罚决定书、庭前会议笔录等材料成为被告存在环境损害行为的重要证据，最终法院判决被告赔偿2 198.36万元，用于德州地区大气环境质量修复。^⑥通过司法机关与环境保护行政主体的联动、协调，基于合意基础明确行政主体在环境修复司法裁判中的配合义务，较法院在没有行政机关参与的情况下科以其配合义务更具有正当性。

三

为了应对环境修复责任司法裁判在证据获取、事实认定和判决执行等方面面临的科技性挑战，我国环境司法制度要求行政主体在诉讼过程尤其是判决执行中配合司法机关，该配合义务具有何种必要性和理论基础，是法院科以行政主体配合义务的正当性所必须回答的问题。

（一）履行行政主体职责的客观要求

《中华人民共和国宪法》第89条规定，国务院“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”。《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第24条规定，“县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查”；第32条规定，“国家加强对大气、水、土壤等的保护，建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度。”行政机关管理权具有主动性、高效性以及持续性特点，具有维护环境公益的优势。^[4]事实上，地方各级政府、县级以上环境行政机关以及其他负有环境保护义务的行政主体未依法行使权力或履行职责，对侵害环境的行为未采取必要措施，是导致环境污染和生态破坏的重要原因之一。环境司法判处环境修复责任很大程度上是对行政主体权力运行疏漏的填补机制。行政机关应当利用这种填补机制，通过积极履行职责、配合环境修复司法裁判及裁决执行，弥补其执法缺失或过失。当行政机关履行了相应职责，但由于权限、程序等制度设计难以达到环境修复效果，而借用司法裁判中设定行政机关的配合义务，可以巧妙避开“执法权不足”，起到“补强行政执法”的作用。可见，科以行政机关配合义务，实际上是通过司法方式帮助行政机关执法，以化解立法滞后造成的执法困局。负有环境保护义务的行政机关履行配合义务，是其分内之事、职责之需。正如有观点认为，不论修复与求偿孰先孰后，环境行政机关在环境修复方面具有其他组织不可具有的优越性，其对环境修复的配合与监督，也是履行自身职责所需。^[5]

（二）实现环境修复责任的特殊要求

环境修复责任的司法裁判涉及复杂的科学技术问题。对于修复是否必要、修复方案是否可行以及修复达到何种程度，都需要有专业的行政资源提供支持，避免事实认定错误。生态环境具有强烈的复合性和辐射延展性，环境修复需要在技术指导下，按照一定的标准和要求进行。^[6]司法机关不掌握特定的修复技术，缺乏环境修复方面的专业人员和技术支撑。环境修复案件的履行期持续时间长，司法机构也缺乏足够的执法人员和资源长期跟踪此类案件。为了应对上述挑战，环境修复责任的司法裁判在实践中必须借用能够提供专业的修复行为的行政资源，要求行政主体配合司法机关。“司法部门既无强制、又无意志，而只有判断而且为实施其判断亦需借助于行政部门的力量”^[7]；并且行政机关既有种类众多和数量繁多的下级单位，又有从事各专业的公务人员，由其实际配合环境修复比司法机关更高效便捷^[8]。无论着眼于环境损害修复责任司法裁判的环保目标，还是着眼于提升环境司法的效率价值，要求行政主体负担配合义务都具有目的正当性和价值正当性。相较于司法方式追究修复生态责任，通过环境行政执法方式追究相对人的生态修复责任，具有更大的正当性，这是基于环境行政机关在环境治理中的地位所决定的。 ^[9] “环境公益诉讼的目的往往不是个案的救济，而是督促政府或受管制者积极采取某些促进公益的法定作为，判决的效力亦未必仅局限于诉讼的当事人。”^[10]

（三）符合诉讼权利理论的基本要求

诉讼权利是指诉讼主体及其他诉讼参与人在诉讼中依法享有的权利。其中，收集和提供证据、进行陈述等都是诉讼参与人的重要诉讼权利。一方面，《环境保护法》规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”，当环境遭受污染、自然资源遭受破坏时，负有环境保护义务的行政机关可以依《环境保护法》《中华人民共和国海洋环境保护法》等提起公益诉讼，要求环境侵权者承担环境修复责任，也可以通过提交书面意见、协助调查取证等方式，支持符合条件的环境公益组织起诉。另一方面，《中华人民共和国行政诉讼法》第25条确立了行政公益诉讼制度，未依法履行环境监管职责的行政主体还将面临被起诉的风险。在环境资源案件中，法院也可依《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》等，通知负有环境保护义务的行政主体以第三人身份参加诉讼。负有环境保护义务的行政主体既有可能以原告资格参与诉讼，也有可能以被告或其他诉讼参与人的身份参与诉讼。从权利角度看，环境修复司法裁判中行政主体的配合不仅仅是义务，更是一种权利。环境行政机关有权以诉讼参与人的身份在司法裁判中通过提供证据、进行陈述等诉讼权利的行使来实现保护环境的目的。在美国也有类似作法，行政机关作为“法庭之友”参与诉讼，可以向法庭提交书面意见并且补充案件事实证据以及法律意见，对判决书的说理分析具有重要作用。^[11]

（四）体现国家环境权力的目标要求

根据我国当代司法理论及运行模式，司法行政事务的管理权应以司法权为中心，为司法权提供优质高效的服务，保障司法权的正确行使。^[12]中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》规定，坚持多方共治是现代环境治理的基本原则之一，要明晰政府、企业、公众等各类主体权责，形成全社会共同推进环境治理的良好格局。因此，无论是单独运行的环境行政或环境司法，还是环境行政与环境司法的“组合拳”模式，其本质都是国家环境权力的运行方式，其目标都是“以良法促进发展、保障善治”。事实上，“法律希望（如有可能）对司法中合乎法律的裁决作出明确的规定，却尽可能有意地给行政留出自由选择的余地，使行政在其中可进行合目的性的行为”^[13]。因而，以正当目标为前提，以有效地解决纠纷而非谋求自身私利为旨归，司法权是可以接受行政权配合的。^[14]理论上，行政机关对司法机关的配合协助义务是基于法定的协助关系而产生的，由全国人大及其常委会颁布的法律所设定。因而，一定条件下，司法机关有权请求行政机关配合，而行政机关也负有配合的义务。^[15]行政机关配合司法机关的执行有助于实现司法裁判目的，凸显法律的强制性与权威性，保护生态环境。目前在中国环境司法实践中，环境司法具有显著的行政性特征，环境行政的司法化特征也日趋凸显。^[16]环境行政和环境司法作为国家环境权力的重要组成要素，在相互协调、配合和联动中实现环境法治的目标，凸显了环境法治中“行政权优先”的原则。^[17]

四

为了达到环境司法保护生态环境的政策目标，要求环境行政主体在环境修复责任司法裁判中承担一定的配合义务，负责提供科学技术等专业性支持，能够在最大程度上确保追究被告责任，降低了程序偏离的风险，具有正当性。但是，这种依托行政资源全程指导和参与环境修复司法裁判的制度设计，使裁判权转变为执行权，超出司法机关的职权范围，实质上侵入和超越了行政权。^[3]49-68因此，行政主体承担配合义务是否具备明确的法律依据就成为不得不回答的问题。

当行政主体以原告、被告或者第三人身份介入环境修复责任司法裁判过程中时，依据诉讼法规范其有义务配合法院的司法裁判。当行政主体了解或掌握一定的案件情况，依据刑事诉讼法规范其也有义务就环境损害行为人的犯罪行为向法院提供证据。^⑦行政主体作为案外人，在环境损害修复责任民事司法裁判中的配合义务也得到一些规范性文件的确认，如表1所示。

从表1可以看出，作为案外人，行政主体在环境修复责任民事司法裁判中的配合义务尚缺乏明确的法律依据，已有的可供参照的规范性文件明显存在规范层级低、适用范围窄、义务缺乏强制性等问题。

其一，规范层级低。这些规范在法律性质上均属于规范性文件，在司法裁判中常常会遭遇行政主体提出要求其履行配合义务“没有法律依据”的抗辩。例如，在福建南平生态破坏案中，国土资源局南平分局认为“原告起诉中第二项诉讼请求（用被告赔偿的环境修复费组织恢复林地植被）无法律依据，不能请求法院强制第三人修复被破坏的生态环境。”

其二，适用范围窄。规范内容主要集中在《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》中，义务主体主要限于环境保护主管部门，而国土部门、林业和草原部门、农业农村部门和水利部门等自然资源管理部门以及法律、法规授权享有环境资源管理职权的其他组织难以参与其中。适用范围也主要限于环境民事公益诉讼，对私益诉讼和环境刑事诉讼缺乏针对性。

其三，缺乏强制性。无论是“（在环境资源案件）执行过程中，积极争取环境资源保护行政执法机关的支持和配合”的意见，还是“必要时可以商请负有监督管理职责的环境保护主管部门协助审查”的通知，以及“赔偿权利人及其指定的部门或机构对磋商或诉讼后的生态环境修复效果进行评估，确保生态环境得到及时有效修复”的方案，相关法律规范并未赋予人民法院在司法裁判中直接科以行政主体配合义务的权力，配合义务的履行缺乏足够的强制性。

五

在中央明确提出加强生态文明建设的背景下，虽然行政主体在环境修复责任司法裁判中承担配合义务既有正当性，也有一定的规范支撑，但还必须在制度设计上对此问题进行妥当安排，以避免因环保以及政治上的实用主义与功利主义而导致理论和实践上盲目冒进。

（一）以司法联动促成配合义务的实现

在法律层面没有解决法院在环境修复司法裁判中直接科以行政主体配合义务前，通过司法联动机制促成行政机关配合义务的实现成为司法实践的理性选择和权宜之计。

如表1所示，自2014年起，相关部门就行政主体在环境修复责任司法裁判中的配合义务问题，出台了一系列规范性文件，通过这些规范性文件，我国初步建立了一个环境行政执法与司法的联动机制，明确了行政主体对环境民事公益诉讼调解、和解协议的建议权，设定了必要时法院商请相关环境行政机关或部门共同组织修复生态环境、可以商请负有监管职责的环境保护主管部门协助审查生态环境修复结果。但是，《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》将联动机制仅限于法院、环保部门和民政部门，在联动面和范围上有局限性。

在地方，环境行政机关与审判机关以司法联动机制为载体开展了大量合作，为在环境修复司法裁判中科以环境行政主体配合义务做了有益探索。例如，2022年，五峰土家族自治县法院、司法局、公安局、农业农村局等9部门共同制定《关于建立完善生态环境保护执法司法联动工作机制的实施方案》，以加强生态环境保护执法司法联动工作。但是，类似规定都是规范性文件，即使再多部门参与制定，也不具有《立法法》意义上的法的效力，其规范性、强制性存在很大疑问。^[18]环境行政执法与司法联动机制总体上存在级别低、程度浅、协调性不够等缺陷。在涉及司法权行使中科以行政主体配合义务的重大问题上，即使没有法律的支撑，也应该有级别较高的部门间权利协调机制，从而提高司法裁判的权威性、可操作性和实效性。否则，若较低级别的协调机制遭到行政机关抵制，环境修复司法裁判就难以执行。

因此，未来的走向应当是通过最高人民法院与民政、环保、国土资源、林业和草原、农业农村、水利、海事等多部门协调，以司法解释或联合发文形式，解决环境修复司法裁判中负有环境保护义务的行政主体配合义务的裁决问题。 ^[19] 最高人民法院与多部门协调联合发文的确可以起到一定的作用，但是，如何理顺联动机制中多元主体的权力关系，如何破解各联动主体之间“联而不动、协而不调，机制运行不畅”的问题，还应当进一步完善立法，从根本上解决这些难题，增强配合义务的刚性。

（二）以完善立法增强配合义务的刚性

环境修复司法裁判中科以行政主体配合义务，不仅仅是行政主体应否承担配合义务的问题，更涉及司法机关能否单方科以行政主体配合义务这一权利配置与义务设计的根本性问题。学界已有观点建议，在法律法规中明确行政机关承担环境修复责任的具体情形、修复标准和资金保障等，将环境修复责任作为行政机关应当承担的法律责任予以规范化。^[20]但基于判决效力相对性规则，判决效力原则上只及于当事人。^[21]法院所作出的裁判若科以第三方法律义务，除非第三方自愿承担外，必须有合理、充足、正当的理由。对此可从实体和程序两个方面进行制度设计。

实体层面，通过环境保护法和相关自然资源法的修订或以“生态环境法典”编纂为契机^[22]，针对环境污染和生态破坏行为，明确规定负有环境保护义务的行政主体负有指导、组织和监督违法主体进行环境修复的义务，以此作为法院的裁判依据。

判决是法官在听取当事人陈述与辩论的基础上，以事实为根据，合理正确适用法律而作出的。法院司法裁判中设定的行政主体配合义务，必须属于行政主体职责范围，且应与司法裁判的内容密切相关，裁判的执行必须依赖于这种监管义务的履行方能实现环境修复目的。在我国，现行立法对行政主体的环境修复义务已作出些许规定。例如，《中华人民共和国森林法》第81条规定，拒不恢复植被和林业生产条件，或者恢复植被和林业生产条件不符合国家有关规定；拒不补种树木，或者补种不符合国家有关规定，由县级以上人民政府林业主管部门依法组织代为履行，代为履行所需费用由违法者承担，恢复植被和林业生产条件、树木补种的标准，由省级以上人民政府林业主管部门制定。《中华人民共和国土地管理法》第76条规定，违反本法规定，拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。但实践中，林业部门与土地部门围绕林地补种复绿等问题常常推诿扯皮，以致司法机关也难以判定谁对林地损害负有环境修复的责任。

程序层面，通过完善民事诉讼法条款或以研究制订“公益诉讼法”为契机，明确法院在涉及环境修复责任的公益诉讼中，应当通知负有环境保护义务的行政机关作为第三人参与诉讼，并可以判令行政机关依裁判履行配合义务，进而从程序正当的角度给法院授权。

行政机关行使行政权的重要目的之一就是执行公意，进而保护由之产生的公共利益，因而预防和修复环境损害是环境行政的重要职能。^[23]也就是说，行政机关负有监督和管理公共利益的职责，环境修复责任司法裁判与行政机关的履职状况紧密相关。行政主体决策失误、地方保护主义、怠于履行环境保护职能等行为偏差，同样会造成污染和破坏环境的问题。^[24]在社会团体或检察机关提起要求被告承担环境修复责任公益诉讼后，行政机关不能游离于诉讼之外。判决应当是严格依照诉讼法设立的程序作出的，这是要求当事人认同和遵从法院裁判的基础。赋予法院依职权追加负有环境保护义务的行政主体参与诉讼的权力，不仅可以获得行政主体的支持配合，还可以从源头上减少环境修复类案件的发生，实现环境保护的目的。

环境修复责任司法裁判往往是事后的、补救性的，预防功能不足，环境问题的解决还是要通过环境行政主体加强行政管理来实现。只有在行政机关错误履行职权或者不履行其法定职责时，才需要司法机关通过诉讼程序督促行政机关纠正其行政行为或者履行其相应职责。判令行政机关依裁判履行配合义务，既是对行政权的充分尊重，也是对行政权的有效监督。随着环境司法专门化发展和环境民事、行政、刑事司法“三合一”的创新实践，在环境修复责任司法裁判中科以行政主体配合义务在司法实践上不存在任何困难。

六

当前，在我国环境行政监管机制尚不健全、环境行政监管效果差强人意的情况下，要求环境行政主体在环境修复司法裁判中配合司法机关，通过环境司法的介入向污染者施加压力具有现实必要和政治正当性，但是，仅要求行政主体在环境修复司法裁判中“选择性”地承担提供证据、提出建议、协助审查等配合义务还是远远不够的，这不仅剥夺了环境行政主体在环境公共利益保护上的主体地位，而且给行政主体懒政、怠政解了围，不利于环境法治的健康发展。为此，应通过立法确立行政主体在环境修复责任司法裁判中的配合义务，并通过环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼的衔接，实现对环境行政主体的司法监督。

①参见湖南省益阳市中级人民法院（2022）湘09民初23号民事判决书。

②参见福建省南平市中级人民法院（2015）南民初字第38号民事判决书。

③参见新疆维吾尔自治区阿勒泰地区中级人民法院（2020）新43刑终111号刑事判决书。

④参见江苏省连云港市中级人民法院（2014）连环公民初字第00001号民事判决书。

⑤最高人民检察院发布10起检察机关服务保障碳达峰碳中和典型案例之八：四川省雅安市某索道公司危害国家重点保护植物刑事附带民事公益诉讼案。https：//www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbh/202306/t20230605_616289.shtml.

⑥参见山东省德州市中级人民法院（2015）德中环公民初字第1号民事判决书。

⑦《中华人民共和国刑事诉讼法》第62条规定，凡是知道案件情况的人，都有作证的义务。

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