王栋等：全球共有事务中的国家主权规制研究——基于对日本核污水排放问题的分析

作者：

王栋¹ ， 苏建²

作者单位：

1.浙江工商大学 法学院，浙江 杭州 310020；

2.泰安市岱岳区人民法院，山东 泰安 271000；

作者简介：

王栋(1993—)，男，山东博兴人，浙江工商大学法学院博士后，研究方向为环境法学。

中图分类号：

D922.601

文献标识码：

A

文章编号：

1673-5595(2024)03-0026-09

DOI：

10.13216/j.cnki.upcjess.2024.03.0004

摘要：

日本政府罔顾国际环境法相关规定，将核污水直接排放入海，是对国际环境法体系的公然挑衅和破坏。国际环境法体系却无力对这一国家行为进行强有力的规制，由此暴露出国际环境法对主权国家行为规制无力的问题。国际法体系具有长久的国家意思自治传统，“弱规制” 本是国际法的基本特点之一，但是日本政府排放核污水的行为，促使国际社会重新审视国际环境问题的特殊性及规制不力的严峻后果。国际环境法具有与其他国际法领域截然不同的特性，国际环境问题的治理是“全球共有事务” ，对国际环境问题的治理必须在一定程度上穿透绝对主权的 “神圣性”，国际环境法必须谋求对国家主权更为有力的约束。

关键词：

日本核污水排放；法律约束力；国家主权；全球共有事务

一、引言

2021年4月13日，日本政府召开有关内阁会议，正式决定：将福岛第一核电站上百万吨核污水经过滤并稀释后排入大海。2023年8月24日，日本首次将核污水直接排放入海。日本政府作出核污水直接排海的决定，引来世界范围内的热议与谴责，而日本政府一意孤行付诸实践后，国际社会对其进行法律制裁的呼声也日益高涨。法学界许多学者尤其是国际法学者迅速对日本政府的这一行为展开研究，试图在国际法中找到对日本政府排放核污水行为的法律规制依据。这些研究中，不乏真知灼见，然而，当以理性的目光重新审视这一攸关全球海洋安全的新问题时，却发现，国际环境法在规制主权国家行为方面显露出了软弱与无力。日本核污水排放问题，几乎可以认定为近些年来影响范围最大、受关注度最强的国际环境问题，这也为重新审视国际环境法对国家主权的规制问题提供了切入点和契机。

二、日本核污水排放中的国际法约束力软弱问题

日本将核污水排海的行为最终未被有效阻止，是国际环境法体系法律权威受到的极为严峻的挑战。本文的关注点并没有放在核污水问题的具体解决方案之上，而是希望通过这一 “危机事件”，重新审视其中暴露出来的国际环境法乃至国际法体系本身所存在的困境和缺陷。

（一）《联合国海洋法公约》中的规制路径

陈奕彤在文章中对日本核污水排放中存在的违反国际法问题作出了分析，指出根据《联合国海洋法公约》规定，缔约国应当负有 “海洋环境的保护和保全”的基本义务^[1]。

《联合国海洋法公约》第12部分“海洋环境的保护和保全” 中，规定了若干缔约国对海洋环境的保护和保全应当承担的基本义务。作为《联合国海洋法公约》的缔约国，日本应当负担保护和保全海洋环境的义务，采取一切必要措施，按照其能力使用其所掌握的最切实可行的方法，防止、减少和控制任何来源的海洋环境污染；还应当确保在其管辖或控制下的活动不致使其他国家及其环境遭受污染的损害，并确保在其管辖或控制范围内的事件或活动所造成的污染不致扩大到其按照本公约行使主权权利的区域之外。其中，“采取一切必要措施”是日本必须履行的国际义务。根据《联合国海洋法公约》 的规定，这些措施，应包括旨在最大可能范围内尽量减少污染的措施。

然而，在核污水的处理上，日本尚未穷尽安全处置手段，并非出于万不得已，并没有“尽最大努力” 在“最大可能范围内”采取“一切必要措施”寻求最切实可行的方法^[2]；也没有尽可能地全力阻止污染扩大到其管辖海域之外，而是对废水蔓延到其他国家管辖海域和公海的结果放任不理。日本政府从2013—2020年先后成立了“污染水处理对策委员会”和“ALPS小组委员会”，召开了35次会议、多场听证会，专门探讨污染水的处理办法，并提出了5种解决方案，即氢气释放、地层注入、地下掩埋、蒸发和排入海洋。 ^[3]在日本向国际原子能机构（International Atomic Energy Agency，以下简称 IAEA）的汇报中同样提出了这5种方案。日本在这5种方案中，最终却单方面决定选择经济成本最低、对本国影响最小，但可能造成的放射性污染范围最大、严重侵害毗邻国家乃至国际社会整体利益、对世界环境可能造成不可估量和不可逆损害的方案。这明显是与《联合国海洋法公约》 “最大可能范围内” “一切必要措施”的要求相悖，十分明显地违反了国际法的行为。

依据《联合国海洋法公约》的规定，日本也应一旦获知海洋环境有遭受污染的迫切风险，便立即通知相关国家和主管国际组织，并与国际组织尽可能合作，以消除污染影响并防止或尽量减少损害。然而，日本除了与IAEA进行了一定程度上的沟通外，并未与其他《联合国海洋法公约》中所称的“主管国际组织”进行有效沟通。

事实上，IAEA是否符合《联合国海洋法公约》 中所称的“主管国际组织”，是值得商榷的。1996年，联合国秘书处海洋事务和海洋法司认为，包括IAEA在内的至少20个机构，可被视为“主管或相关的国际组织”，《联合国海洋法公约》的相应条款赋予了上述机构权责，以促进全球海洋治理。^[4]然而，“主管国际组织”与“主管或相关的国际组织”并不能作同一解释，“主管”的概念中，带有一定的参与决策或背书的权力，而如果仅属于“相关国际组织”，则应当认为不属于“主管国际组织” 的范畴。许多学者明确表达了对IAEA职能定位的质疑，例如，余敏友认为，《联合国海洋法公约》赋予IAEA的职能，主要是提供平台、实施监督等辅助作用，而非决策^[4]；陈奕彤认为，IAEA主要致力于核科学技术的安全、可靠及和平利用，既不是海洋环境污染的主管国际组织，也无力就排污入海这一重大国际事件提出一揽子的妥善解决办法。^[1]

在日本政府正式决定将核污水排放至太平洋的同天，IAEA总干事格罗西对日本的决定表示“欢迎”，并称IAEA已经准备好为监测和审查该计划的安全和透明执行提供技术支持。日本政府在此后应对全世界舆论质疑时，多次援引该言论，企图利用IAEA在原子能领域的权威地位为其决策背书。但是，IAEA自身既无来自国际法的背书和决策权力，也无法否认日本违反国际法的事实。至于对其他国家的通知义务，日本在单方面做出决策前，也从未与其他可能受到污染或不利变化影响的国家进行有效沟通，武断地、单方面地将核放射污染的危机强加于周边毗邻国家乃至全世界各个国家。因此，日本这一决策招致了中国、俄罗斯、韩国等国家的强烈反对和谴责。

日本还应就污染风险或影响，在实际可行范围内，尽力直接或通过各主管国际组织，用公认的科学方法观察、测算、估计和分析海洋环境污染的危险或影响，并发表报告，就可能对海洋环境造成重大污染或重大有害变化的行为，做出环境影响评价。然而，除了IAEA笼统的、可疑的判断外，至今日本政府都没有推动来自“主管国际组织”对其核污水排放入海计划的监测和分析工作；除了日本首相断定“核污水可饮用” 的可笑言论外，至今日本也没有向全世界披露一份科学、权威、详细、可信的环境影响评价报告。

日本政府将核污水排海的行为还违反《核事故及早通报公约》《核事故或辐射紧急情况援助公约》《核安全公约》《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全公约》《防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约》（以下简称《伦敦公约》）等规定，依照国际上各个国家对于核污染、核事故的态度及各类会议中的相关评述与约定，严格控制危险物质及污染物的排放已经成为国际环境法中的基本原则。

可以肯定，日本将核污水直接排海这一违反国际法的行为，使国际法秩序尤其是国际环境法秩序遭遇严峻挑战。对于其行为的违法性，已经可以做出肯定的结论，但是更为重要的是，相关国家和国际社会应当采取怎样的救济途径，以规制日本政府的行为。

依据《联合国海洋法公约》规定，相关国家可以对日本提起国际仲裁或诉讼。《联合国海洋法公约》第286条规定争端国家在经历过交换意见、调解等程序后仍未解决争端，可以经争端任何一方请求，将争端提交具有管辖权的法院或法庭予以裁决。这就赋予了对日本核污水排放计划持反对意见的国家提起国际诉讼或仲裁的权利。《联合国海洋法公约》第287条列举了具有管辖权的4个机构，分别是国际海洋法法庭、国际法院、仲裁法庭和特别仲裁法庭，其中，特别仲裁法庭所管辖的事项为，公约中有关渔业、保护和保全海洋环境、海洋科学研究和航行、包括来自船只和倾倒造成的污染的条文在解释或适用上的争端。理论上，这些机构对日本核污水排放计划的争端均具有管辖权，反对国可根据实际情况进行自由选择争议解决机构。

2021年4月14日，韩国总统文在寅在青瓦台主持会议时，指示各部门积极研讨向国际海洋法法庭申请临时措施并提起仲裁。文在寅所说的“临时措施”，是指在国际海洋法法庭作出最终判决前，暂时禁止日本将核污水排入大海。然而，提起国际仲裁的前景可能并不乐观，包括韩国在内的主要相关国家，至今也未向国际海洋法法庭或国际法院提起仲裁或诉讼。究其原因，主要是核污水贮存于日本领土范围内，其他国家取证难度大，可能存在证据不足的顾虑。从此前的“莫克斯工厂案”^①以及“乌拉圭河纸浆厂案”中^②，都足以窥见类似的仲裁过程中可能面临的重重困难。

虽然“莫克斯工厂案”和“乌拉圭河纸浆厂案” 中的反对方诉求并未得到伸张，但是国际海洋法法庭和国际法院通过两案的裁决，明确要求各国应共同对于项目的影响及危害进行综合性环境测评^③，并明确了今后一旦实际发生了环境污染事件，实施污染行为的国家将会对此承担一切责任^④。日本核污水排放问题中的反对方国家同样可以通过提起国际诉讼或仲裁，促使国际司法机构通过裁决向日本政府施加约束，尽管最终的结果可能与上述两案相同，终止该项目的诉求难以得到伸张，但有希望促成各方共同对该项目进行综合性环境影响测评及调研。这也是国内学者寄予希望的途径。^[5]

（二）国际环境法规制能力的缺陷

日本单方面决定核污水排放计划并付诸实施的行为，促使国际社会对国际环境法体系本身进行反思。这一过程中所暴露的国际环境法缺陷，大致有以下3点。

第一，现行国际环境法规制各国排海行为的条款尚不完善。现行国际环境法中，关于核安全的条款大多都是原则性规定，导致核污染发生之后难以有效执行，即便执行也难以达到预期效果。《及早通报核事故公约》就未对通报的时间和内容进行明确规定。《伦敦公约》也存在着规定不严密、覆盖面有限等问题。其第3条对“海” 的范围进行了细化规定，指除各国内水以外的所有水域，因此各国的内海区域不在《伦敦公约》的规制范围内，这也就为日本规避《伦敦公约》提供了途径。根据日本放送协会（NHK）2021年8月24日报道，日本政府与东电公司决定通过建立海底隧道向距离核电站约1公里的海岸处排放核污水，该排放地点属于日本内海，恰好规避了《伦敦公约》的适用范围，对其追责将存在较大的困难。《伦敦公约》第4条规定的特别许可证制度、第5条“别无他法可以倾倒” 的规定，为各国倾倒提供了“借口”，不利于有效控制各缔约国向海洋中倾倒各种废弃物，同样不利于对造成跨界环境损害的缔约国追究责任。《联合国海洋法公约》 中的相关规定也以原则性规则和程序性规则为主，反对国依据《联合国海洋法公约》对日本政府进行约束，需要承担大量的举证责任。

第二，现行国际法体系对日本核污水排放问题难以提供有力的司法救济。此处的司法救济无力，大致包含两个方面：一是司法程序本身的救济无力，二是司法裁决后的约束力无力。司法程序本身的救济无力，前文中已有详细分析，反对国若对日本政府提起国际诉讼或仲裁，很可能无法得到国际司法机构的支持，原因在于国家主权原则的保护令反对国的取证过程十分艰难。即使做最乐观的展望，国际司法机构最终作出了支持反对国的裁决，裁决也很可能不被日本政府执行。因为《联合国海洋法公约》《国际法院规约》等国际法文件虽然都宣示了国际海洋法法庭、国际法院、仲裁庭等国际司法机构所作出的裁决具有法律约束力，但是实际上这些裁决都对主权国家缺乏强制力。

第三，国际环境法体系中的规则偏重于已经发生的环境损害治理，而对环境风险的预防并不完善。风险预防原则是国际环境法的基本原则，但是缺乏具体、明确、具有可操作性的国际法规则。对于已经发生的损害，不论是国家提出国际仲裁或诉讼，还是由国家层面以下的组织、个人提起民事赔偿，都有较为成熟的司法救济规则，但是对未发生且具有重大环境风险的政府行为或生产项目，国际环境法尚未形成一套行之有效的规制体系。 “莫克斯工厂案” 和“乌拉圭纸浆厂案”便已经暴露了这一缺陷，促使学界对风险预防原则的相关规则和制度建设进行思考，但两案中的环境风险强度和范围，都远远不能与日本核污水排放相提并论。梅宏在日本正式将核污水排海前，接受《新京报》采访时表示，预防性诉讼在对不确定性损害进行前瞻性救济的时候，充分体现了国际环境法上的风险防范原则；历史上重大的海上事故往往会推动重要立法的出台或修订，对于此次日本政府公布核污水排放决定，能否推动预防性海洋生态损害赔偿制度的运行，将拭目以待。^[6]但是，就目前日本的排海行为和国际环境法的现状来看，环境风险预防性的国际规则和制度建设还不完善。

三、国家主权原则与国际环境问题的深刻矛盾

实际上，国际法对国家主权的规制一直是一种弱规制。国际法是为调整主权国家之间权利义务关系而制定的一系列规范，其约束力来自于各国的协调或协议。目前，国际社会不存在任何凌驾于主权国家之上的超国家实体。在平等的国家之间，任何国家都不得将其意志强加于其他国家，迫使其按照自己的意愿行事，这是基于平等主体之间无管辖权原则。^[7]国际法也不同于国内法，有国家强制力来保障实施，在主权原则的保护下，几乎没有任何合法的武力形式，能够迫使一个主权国家必须遵守国际法。国际法实际上只能在协调国家意志的过程中，尽最大可能对国家行为进行有限度的斡旋。这是国际法诞生之日起本身就存在的痼疾。

（一）国际环境法中的“绝对主权”思想

在国际环境法的演进过程中，绝对主权思想长期被称为“哈蒙主义”。在1895年美墨之间关于奥格兰德河的冲突之中，美国司法部部长哈蒙认为，尽管美国的行为导致墨西哥农民遭受损失并减少了该国的水资源，但墨西哥政府无权反对美国从边境河流——奥格兰德河中获取水资源。哈蒙向美国国务院提供的意见指出，国际法的规则、原则和先例没有对美国产生任何义务或责任，因此，是否考虑墨西哥的要求是一个政治而非法律问题。^[8]74现如今，这一理念已遭受广泛批评，因为国际社会逐渐认识到，绝对主权已经不再适用于当代国际法的实践，各国需要在平等基础上共同承担环境保护和资源管理的责任。

为克服“哈蒙主义”造成的单边性困境，缓解越来越多因资源紧张与环境问题而产生的国际冲突，代表相对主权理念的“禁止权利滥用原则”，逐步开始代替代表绝对主权理念的“哈蒙主义”，处理国际资源与环境问题的“相邻法” 规则得以发展。在这一过程中起主要作用的是多个具有典型性的国际仲裁和司法判例，如1941年美国—加拿大“特雷尔冶炼厂仲裁案”、1949年国际法院审理的“科孚海峡案”、法国与西班牙之间的“拉努湖仲裁案”等。^[9]

禁止滥用权利原则如今已经是一项普遍被认可的规则，这一原则与国际环境法中的国家环境主权与不损害外国环境原则是一致的。从权利的角度来看，受害国享有排他的领土权利，其领土应受到尊重，这是它的权利。这个权利与其他国家使用其领土的权利一样是绝对的。^[8]75因此，不应该出现滥用权利的情况，即一个国家使用其领土的权利而导致另一个国家的环境受到损害。对于这种情况，国际法规定了国家必须遵守的义务和责任，这是保障环境可持续发展的关键。当这两种绝对的权利发生冲突的时候，必须意识到一个基本的事实：对于主权来说，绝对的自由是不存在的。

然而，“哈蒙主义”却并未因为遭受谴责与反对而彻底退出国际法领域，相反，它的某些现实和客观作用至今仍然存在，是其他主义产生、形成或者发展的基础或者关键考量因素。^[10]作为“哈蒙主义” 存在的理论基石，国家主权概念依旧是当前国际社会得以存在的基础概念，并且其基本内涵没有根本性的改变或突破，因此，“哈蒙主义” 也不可能完全退出国际法领域。

（二）“绝对主权” 思想侵蚀国际环境法规制能力

当“哈蒙主义”延续至今，在以日本核污水排放问题为代表的国际环境法问题上，有了一些新的变化。最重要的是，对国家行为规制的无力，会造成前所未有的严重后果。不管是污染的弥散范围和速度，还是可能造成的损害深度，都远远超出曾经发生过的任何环境污染事件，包括同样来源于核事故的切尔诺贝利核污染。^⑤这样的后果，甚至远超一场局部战争。应对这一事件，真正行之有效的救济，是能够阻止日本政府施行这一行为。

依据前文分析，一个十分令人沮丧的结论是，日本政府如果执意要施行排放行为，而日本国内层面无法阻止这一行为的发生，国际社会层面也更加无力应对。尽管许多国际环境法的基本原则已经深入人心，但是当面对国家主权权利被滥用时，国际法的应对依旧表现得不尽如人意。

无论是“叠床架屋” 的国际法规则相互交杂以及规则不完善、不明确的问题，还是无法形成对国家行为更具强制力的规制问题，甚或风险预防原则难以落实的问题，都指向了一个原因或者概念，即国家主权。基于国家主权原则，国际法实际上只能在十分有限的范围内协调或规制国家行为，协调全世界各个国家的意志本身就是十分困难的事情，协调意志所产生的国际法规则，就更难达到同国内法体系比肩的统一性、明确性。同样，国际法也很难突破国家主权原则，强制国家违背自身意志为或不为某些行为，哪怕这种意志被其他许多国家反对。风险预防原则更是相较于其他国际法原则具有特殊性，在国家主权原则的保护下，针对已经发生的损害，国际法层面的救济尚且捉襟见肘，遑论对未发生损害的行为进行预先规制。针对某些国家行为采取预防性措施，必须通过取证和论证，得到足够具有说服力和法律效力的评估结论，无论是取证还是评估，都必须得到来自主权国家的配合，而事实是，这种规制措施本身可能就与主权国家意志相悖，得到主权国家的配合几乎是不会发生的。

弗朗西斯·福山认为，国家在治理上的软弱，会对后威斯特伐利亚国际秩序所依赖的主权原则造成破坏，因为这些软弱国家的治理不力会给自己和他国造成很大的麻烦，这也就促使国际体系中的其他成员对该国进行事务干预，甚至强行解决问题的可能性，而这样的干预可能是违背本国意愿的。^[11]在环境领域，国际主权在对国际环境法的构建与适用过程中所造成的桎梏也更为突出。环境问题的影响往往是跨界和全球性的，即使一个国家内部出现环境问题，也会威胁到本地区的其他国家，导致共同后果的产生。相对于环境问题的蔓延性和跨界性，传统的国际法律秩序，并没有规范具有超越国界的独立生态系统的环境。^[12]任何国家对自然资源的使用都会影响其他国家对自然资源的使用和环境要素的构成。无论是环境污染问题，还是资源枯竭问题，都不受人为划定的国界限制。

日本排污危机，让我们再一次深切地感受到，环境问题的本质与人类社会以往遇到的问题可能都不相同。自然环境事实上的一体性和联通性，是人类任何力量都无法改变的客观属性。基于这一客观属性，国际环境问题的治理与其他国际问题的治理有着本质上的区别。国际环境问题的爆发，往往能够在短时间内跨越数个主权国家，乃至扩散至全球范围，而且环境问题愈加向灾难性、不可逆的后果发展。这不仅对国家间的合作提出了较其他问题更高的要求，并且要求对主权国家的不当行为能够进行更有力的规制。

由此，日本核污水排海问题让我们开始反思，长久以来作为国际法存在的基础和最重要原则的国家主权原则，与日益严峻的国际环境问题及其治理之间，可能存在学理上的深刻矛盾和冲突。当然，这种观点谈不上新颖，国际环境问题得到重视以来，在国际环境问题治理中弱化国家主权的观点，早已不绝于耳。然而，对于这一问题的研究显然尚未成熟。这一问题也绝不是简单否定国家主权原则就能够解决的，相反，盲目否定国家主权原则，会对国际法体系和国际社会造成更为深重的灾难和更加不可估量的损失。

四、全球共有事务概念对“绝对主权” 概念的否定

徐祥民提出了“共有事务”的概念，针对海洋法的性质问题，提出在海洋上存在“公共事务”和“共有事务”。^[13]

（一）全球共有事务概念的提出

“互相联通”又由各国“分别实施管理”的海洋 “共有事务”的存在，是连接国际海洋法和国内海洋法的桥梁，因为其既具有接受国际法调整的一般特征，又具有转化为国内法的先天条件。由于“分别管理”，对于国家管辖范围内海域的管理、开发，必须依赖各沿海国家国内法体系，良好的国内海洋法体系，能够对本国管辖海域提供更好的管理、开发秩序，同时也能对整个海洋提供良好的保护。

海洋实质上是一体的，任何主权国家对自己管辖海域管理不当所产生的后果，将由所有海域一体承担。日本的核污水一旦排入太平洋，不管是科技最发达的美国，还是科技较不发达的非洲沿海国家，都无力阻止海水将核辐射的风险带到自己的管辖海域。对这类事务，我们应当要求，“无论” 当事国出于什么样的原因和理由，都“不得” 行使此行为，因为这是对他国民众乃至全球人类权利的直接侵害。对海洋“共有事务”的管理，具有国际公共性质，必须要在国际法层面予以规制，国内法的立法也需要接受国际法的约束。国际法与国内法的贯通，就形成了对国家主权在一定意义上的穿透效应。海洋是如此，空气也是如此，甚至所有与环境相关的领域都具有此种性质。

国际事务中存在着各国管辖范围内的“共有事务”，这些事务存在3个特点。第一，事实上的全球一体性，而非相似性或仅有较弱的联系。第二，这些事务分散于各民族国家内部管辖治理，一国对这些事务的不当措施所造成的风险，会不可避免地传导至全球社会，“不可避免”的特性不取决于各个国家的治理能力，而由事务性质决定。故而，这些事务虽然由各个主权国家分别管辖，但实际上，围绕这些事务所展开的人类活动，已经形成全人类的公共空间。第三，这些事务具有现实紧迫性，亟需形成统一的规则治理。现实紧迫性，是指这些事务治理不当，会对人类共同利益造成极大的现实侵害或威胁。这种紧迫性必须足够强，才能够形成对这些事务进行统一治理的现实需求，从而使更具强制性的国际法律规范具有现实基础。

对全人类公共空间的治理活动，应当基于全人类的共同利益。由于“共有事务” 在事实上的一体性，在国际法层面的规制，要求各个国家必须接受相应的义务，进而接受相应国际法规则为国家主权行使划定的边界约束，而非可以基于主权权利“恣意妄为”。

依据徐祥民对“海洋共有事务”的界定，“海洋共有事务”能够承担起沟通国际法与国内法的桥梁作用，因为海洋事实上的一体性，会使某个民族国家对该问题治理不善的后果，转嫁给所有国家与人类共同承担。^[13]其他“全球共有事务”领域也都与“海洋共有事务” 具有相同的特点。毫无疑问，这与其他归属于民族国家内部管辖的事务有着本质的不同，民族国家在该问题上不再享有“不受任何干涉” 的自治权力，治理不善的后果也会引起来自全球社会更大的舆论、政治压力。在这种意义上，对于这类事务的治理实际上构成了对国家主权边界的穿透，对国家主权进行法律规制的国际法，也需要在相关事务领域作出适应性的变革调整。

（二）核污水问题的“全球共有事务”性质界定

自然界并不是基于自身的客观属性而产生危及人类生存的全球性问题。长久以来，诸如地震、山火、河流泛滥等自然灾害确实时常出现于人类生活中，但是与现代环境问题有着本质的区别。工业革命以前，自然灾害爆发的范围与强度，都属于自然环境自身正常变迁的范围，虽然对人类社会造成了伤害，但自然环境本身是健康的，并未产生不可逆的恶化。此时的自然灾害不是全球性问题，甚至很难将其称之为问题。这一时期的人类活动与自然环境的关系，表现为人类活动对自然环境的“被动适应”，因为人类不具有大规模改造自然的能力。

工业革命以后，人类对自然的改造能力，呈指数级大幅增强，人类活动从对自然环境的适应，转变为对自然环境不断的大规模改造，正是由于这种改造活动超出了自然环境的极限，才导致自然环境的恶化。^[14]因此，这种划分看似将环境问题与战争冲突、恐怖主义等全球性问题作出了区分，实则在划分标准上存在谬误。环境问题与其他全球性问题都是基于人类活动所产生的，都是基于社会因素的问题。解决环境问题的根本，是在于对人类活动的治理，而不是对自然界的治理。

虽然日本核污水问题并不是由自然因素引起的，但是自然环境作为环境问题的客体，使环境问题具有了区别于其他全球性问题的深刻特性——一体性。这涉及“全球共有事务”的第二个特征：这些事务分散于各民族国家内部管辖治理，一国对这些事务的不当措施所造成的风险会不可避免地传导至全球，“不可避免”的特性不取决于各个国家的治理能力，而由事务性质决定。

日本将核污水排放至自己管辖的海域，却随着海水的流动，将辐射的风险传导至所有沿海国家。这种风险的传导就具有了“不可避免” 的特性。徐祥民形象地将环境问题中不同主体之间的关系描述为“诺亚方舟”中“乘客”式的关系，环境问题中的主体，都是这唯一的“诺亚方舟” 的乘客，破坏自然环境的人类活动，是“毁舱覆船”。^[15]

虽然人类以国家疆界将“诺亚方舟” 分为了不同的“分隔舱”，但是这改变不了人类同乘唯一一艘船的事实。人类的科技无力阻止“分隔舱” 之间进行空气交换、水流流动、板块运动，不论是科技最发达地区的人民，还是最不发达地区的人民，“不论贫穷还是富有”，都只能生活在同一个大气圈、水圈、岩石圈、生物圈之内，自然环境无时无刻不在进行全球范围内的循环，任何人为的界线，包括国境线，都无法对这种循环进行限制，任何一个“分隔舱”内的乘客所做出的环境破坏行为，都成为“毁舱覆船”的行为，风险由全部乘客共同承担。

我们可以很明确地认定，日本核废水排放问题是十分典型的“全球共有事务”，对于环境问题的治理，必须对传统上“绝对至上” 的国家主权施以更加有效的法律规制，否则，治理不力的后果很可能是人类社会无法承受的。 “全球共有事务”的特征，要求相关领域的国际法具有对国家主权更强的法律约束力，主权国家需要在“ 全球共有事务”上接受具有强制力的法律约束，而不能以“绝对主权”为理由进行随意选择。全球社会治理模式的转型，也必须穿透主权概念神圣性藩篱。正如现代国家建设过程中，对“自由” 概念边界的不断论证，建立统一的法治和负责制政府，规范与调整社会生活，以达到对“自由”的最优保障，我们需要做的是对“主权”概念的边界进行类似的界定与论证。 “全球共有事务”的概念正是能够帮助我们进行这一工作的理论工具。

五、全球共有事务中国家主权的约束进路——国际环境法的义务本位

目前的国际法体系，是以权利为本位完成构建的，具体来说，是以国家主权权利为本位。从法律约束力的角度来衡量，权利本位的法律体系，其约束力较义务本位的法律体系要弱。这是国际法体系缺乏规制力的根本原因。权利的哲学内涵，天然内蕴着扩张性，对于某一项权利，在社会发展的不同时期，可能需要对其内涵作出不同的界定，以适应社会发展的新变化。在国际社会中，缺乏统一权威的立法机关，主导对权利内涵作出新的界定的，往往是实力较强的大国。这就很难保证主导界定权利内涵的国家不“夹带私货”，作出对自己有利的界定主张。而且，虽然大多数国家不具备主导界定权利内涵的能力，但是不同国家都会基于自己的利益立场，对权利内涵进行各自不同的主张，权利本位的国际法规则体系，会在不断的演化过程中，愈加庞杂、多元，甚至产生剧烈的矛盾冲突，共识的形成将更加困难。

人类在自然极限前只能选择自我限制，“限制” 意味着有关主体必须承担责任，限制原则的具体化就是各种各样的义务。如果对国际秩序发展至今的历史进行深入考察，可以得到一个结论，即国际秩序的产生与发展，实际上都是以义务规则为基础的。以义务本位构建的法律体系，不要求主体伸张权利，对救济的需求较权利本位低出许多。义务本位的国际法规则，以“无论······，不得······”的逻辑，要求国际社会中的主体在义务范围之内活动，体现的基本精神是“服从”，行为模式是“必为”，而非权利的“可为”乃至“可不为”。从法律所宣示的态度上，较权利本位的国际法规则更为强硬，也杜绝了权利“赎买”的可能性。而且义务的哲学内涵，天然具有收敛性。对于义务的界定，更为简洁统一，基于义务本位形成的法律体系，不具有过多的灵活性，不易引起内涵上的分歧，共识的形成更加容易。可以说，义务本位规则具有明显的高效率性。

回顾威斯特伐利亚体系确立的诸多国际法基本原则，几乎都是以“义务”为核心的规则。国家主权独立和平等原则，要求教皇和神圣罗马帝国皇帝接受不破坏民族国家主权、不干涉民族国家内政的义务。同时，威斯特伐利亚体系要求它的缔约国家，都需要接受不随意发动战争的义务。由此，力图规避武力仲裁，以外交与和平协商为争端解决手段的近现代国际秩序才得以确立。^[16]

对于国际事务能够进行有效治理的国际法体系，无一例外地都经历过一般国际法体系的论证与构建过程，在这个过程中，义务本位的国际法规则对体系的构建起到了奠基的作用，义务性规则为整个规则体系划定了不能逾越的边界。义务本位本身即意味着对主权更具强制力的规制。

提升国际环境法对国家主权的法律规制能力，必须将思路转向义务本位的思想，确立国际环境法的义务本位。义务本位即要求国家主权“接受约束”。国家主权依旧能够保持权力的完整性，但是必须在行使权力时接受全球环境问题治理所要求的义务约束。国家主权的完整性不被破坏，也就更能够调动国家对环境问题治理的积极性。

事实上，如今各类全球问题的产生，主要的根源恰恰是主权国家的软弱，即对主权行使得不充分、不高效。日本核废水问题的产生，与其说是日本政府对主权过分任性的行使，毋宁说是日本政府无力在主权范围内充分行使国家权力解决问题，才导致其做出直接排放入海这种可能使危机蔓延出国家疆域的不负责任的决定。这种“无力” 的原因可能有多个方面，既有可能是掌握国家权力的政府主观上的不负责任，也有可能是客观上国家制度建设方面导致的国家能力不足。无论是哪种原因，必须明确的是，此类问题之所以发展至对全球社会构成威胁，恰恰是由主权行使得不充分与软弱造成的。^[17]所以，义务本位并不是割裂主权权利，而是为主权权利设定不可逾越的义务边界，并反向促进主权权利以更加充分的行使来保证其行为不逾越边界。

在义务本位的基础上，提升国际环境法规制能力的进一步要求，是将法理上的国家义务落实为法律上的国家责任。关于国家责任目前尚不存在一部具有普遍约束力的国际公约，然而国际社会以往曾多次试图将国家责任问题编撰成为一部国际法典。《国家对国际不法行为的责任条款草案（二读）》明确规定了国家责任的构成要件：一是行为可以认定为国家行为，二是该行为违背了该国的国际法义务。值得关注的是，该草案在多条规定中表现出了将国家义务由依据国家意志的特定义务向国际社会中一般义务进行扩展和突破的努力。不受国内法对行为的合法性认定的影响、违反一般国际法强制性规定、对整个国际社会承担的义务等表述，都清晰地表明了该草案在对国家行为规制方面做出的努力。尤其值得国际环境法对此投入更多的关注和努力。

对于国际法而言，由于缺乏超越国家的、有组织的强制机构，国际法的强制实施主要依赖于国家自行采取行动。在国际社会中，通常会采取反制措施、非武装报复、单独或集体自卫、国际组织制裁、国际司法体系等强制措施，来迫使违法者承担国际法律责任。当国家责任的承担方式面临不确定性时，将国家责任的归结与国家责任的承担进行区分，也就是将国家责任的应然性与实然性分开，是更加合理的。当许多损害国外环境的主权行为在责任承担上可能面临困难时，至少能够在应然性对该行为做出法律层面的认定，也使其他国家或国际社会对该国实施追责行为（包括反措施、集体制裁等常用手段）时，具有更坚实的合法性基础。^[17]

六、结论

日本核污水排海为全球敲响了警钟，环境问题的产生并不是自然环境产生了某种非人为因素的紊乱或变异，而恰恰是人类不断的试探，越过自然环境维持正常运转的承载极限而造成的“过载” 问题。对于以治理国际环境问题为目的的国际环境法体系而言，如果无法对破坏全球环境的国家行为进行更为有效的规制，国际环境问题最终将难以控制。对于长久以来以国家意思自治为法理思想基础的国际法来说，国际环境法必须要对国际法的“自治传统” 做出一定程度上的突破，否则将会导致具有全球一体性的国际环境问题在“囚徒困境”中越过不可逆的恶化极限。这一过程中势必会对已经“神圣化” 的绝对主权概念产生冲击和穿透效应，徐祥民所提出的“共有事务” 概念以及延伸出的“全球共有事务”概念，对这一法理思想所必须经历的变革过程助益良多。国际环境法的治理规则应当在继续维护国家主权权利完整性不受侵犯的基础上，确立义务本位，并在义务本位的基础上要求国家主权接受相关国际法规则中的义务约束，这种约束是绝对的，与尊重和维护国家主权权利的绝对性是等同的。国家主权应当在得到完整性的承诺与尊重的基础上，充分发挥主权的主动性，以更完全、更高效地履行国际环境义务。