2022/23美国联邦最高法院判例译述(26)——行政法的基本原则不能违背

文摘 2024-11-08 23:42 上海

考尔卡特 诉联邦储蓄保险公司

Calcutt v. FDIC

——行政法的基本原则不能违背

原案名：Harry C. Calcutt, III v. Federal Deposit Insurance Corporation

判决日期：2023年5月22日

案号：No. 22-714

主笔：隐名（本判决为“Per Curiam”，是指“全体法官一致意见”判决，这种判决没有署名，代表整个法院的立场）

判决主旨：行政法的基本规则是法院必须仅根据行政机关援引的理由来判断该行政机关所采取的行动是否适当。如果行政机关作出决定时出现了明显的法律上的错误，即使法院根据不同的理由认为相关行政行动是必要的，也不能维持行政决定，而应发回行政机关令其复审。

判决译述：

1.不当放贷引发行政制裁

尼尔森集团（Nielson Entities）是一家由19家家族企业组成的集团，从事房地产和石油行业。考尔卡特（Harry C. Calcutt）在2000-2013年间，担任总部位于密歇根州西北银行（Northwestern Bank，以下简称为“银行”）的前首席执行官。该银行与尼尔森集团建立了贷款关系，然而由于2007-2009年的经济“大衰退”，该贷款关系开始恶化。2009年9月1日，尼尔森集团停止还贷，其尚欠该银行3800万美元的债。数月后，双方达成了一项被称为“基岩交易（Bedrock Transaction）”的多步骤还款协议，将贷款协议延长一年。但2010年9月，尼尔森集团再次停止还款。双方又达成另一项短期协议，允许尼尔森集团在接下来的几个月内继续偿还债务。但自2011年1月起，尼尔森集团再次停止还款后，一直处于违约状态。

美国国会授权联邦储蓄保险公司（Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC）对从事不当行为的银行业工作人员进行制裁。根据《联邦储蓄保险法》（Federal Deposit Insurance Act, FDIA）即《美国法典》第1818(e)节，联邦储蓄保险公司在以下条件满足时可以开除并禁止个人在银行业工作：第一，该银行工作人员确定有不当行为，即“从事或参与任何不安全或不合理的行为（engaged or participated in any unsafe or unsound practice）”或违反其“信义义务（fiduciary duty）”；第二，由于（by reason of）该工作人员的不当行为，致使银行或其存款人受到损害，或者该工作人员个人受益；第三，该工作人员的不当行为涉及不诚信或对银行稳健性的无视。

2012年4月13日，联邦储蓄保险公司对该银行高管在尼尔森事件中所扮演的角色展开调查。调查于2013年8月20日结束，联邦储蓄保险公司发出通知，表示将撤掉考尔卡特以及另外两名银行高管的职务，并禁止他们继续从事银行业务。该机构还发出了民事处罚评估通知，制裁的依据是申请人违反了第1818(e)节的规定，以下述方式不当处理了尼尔森集团的贷款关系：基岩交易不符合银行的内部贷款政策，银行董事局被误导或误传了交易的性质，考尔卡特未能准确回应联邦储蓄保险公司关于基岩交易的询问，且该交易在银行的财务报表中被错误报告。

2019年10月29日，联邦储蓄保险公司行政法官（Administrative Law Judge）对考尔卡特的行为进行了为期7天的证据听证会，12位出庭作证的证人中就包括考尔卡特。2020年4月3日，行政法官发布了书面决定，建议禁止考尔卡特继续从事银行业务，并根据其对尼尔森贷款关系的处理不当对其处以125,000美元的民事罚款。考尔卡特就行政法官的决定向联邦储蓄保险公司董事局提出上诉。

2.行政复审维持原判

联邦储蓄保险公司董事局首先审查考尔卡特是否从事了不安全或不合理的银行业务，这种业务是指“违反了普遍接受的审慎经营标准”，给银行带来“异常的损失或损害风险”的业务。就此，董事局得出结论：“本案的记录压倒性地证明了（考尔卡特）从事了许多不安全或不合理的行为。”

董事局随后讨论了因果关系问题，认为个人不必是造成损害的近因（proximate cause），即可根据第1818(e)节承担责任。董事局发现考尔卡特对银行造成了三方面的损害：首先，银行不得不从基岩交易中发放的一笔贷款中免除了一笔30,000美元的债务；其次，银行在其他尼尔森贷款中遭受了640万美元的损失；第三，银行在管理基岩交易及其后果时产生了调查、审计和法律费用。

最后董事局转向了责任问题。董事局发现记录“充分支持”了行政法官的结论，即考尔卡特“持续隐瞒……尼尔森集团贷款组合的真正性质以及该组合存在的问题”。董事局还发现，考尔卡特“在审查期间虚假回答了向他提出的问题”，“隐瞒了显示贷款真实状况的文件”，并且“虚假作证称董事局成员已充分了解尼尔森贷款组合的性质。”

根据这些调查结果，董事局发布了最终决定，实施了行政法官建议的处罚。随后，考尔卡特向第六巡回上诉法院提出复审请求，指出董事局的决定中存在诸多错误。

3.上诉法院发现错误仍维持原判

这里先回顾一下前文提到的《美国法典》第1818(e)节的规定：

联邦储蓄保险公司在以下条件满足时可以开除并禁止个人在银行业工作：第一，该银行工作人员确定有不当行为，即“从事或参与任何不安全或不合理的行为”或违反其“信义义务”；第二，由于（by reason of）该工作人员的不当行为，致使银行或其存款人受到损害，或者该工作人员个人受益；第三，该工作人员的不当行为涉及不诚信或对银行稳健性的无视。

在第六巡回上诉法院，考尔卡特首先认为董事局误用了《联邦储蓄保险法》中的“由于（by reason of）”要求，得出无需证明近因的结论，这是错误的。上诉法院同意了这一观点，指出，联邦最高法院一再明确判定，当国会在立法中使用“由于”一词时，其意图旨在要求证明近因。

其次，考尔卡特辩称，他的行为并非董事局认定的损害的近因，或者，这些损害在法律上不构成有害影响。第六巡回法院部分同意这一观点。法院认为，考尔卡特的行为的确是其中一笔基岩交易贷款的3万美元损失的近因，因为他“广泛参与了基岩交易的谈判和审批”。但至于尼尔森贷款的其他640万美元损失，考尔卡特只能对该损害中的一部分负责，因为无论考尔卡特怎么做，银行可能都会蒙受一些损失。最后，与尼尔森集团交易时产生的调查、审计和法律费用均不能视为对银行的损害，因为这些费用是银行“正常业务”的一部分。

尽管董事局的分析中存在这些法律错误，第六巡回上诉法院仍然以2比1的投票结果支持了董事局的决定。法院认为，尽管董事局从未应用近因标准，也未考虑对考尔卡特的制裁是否与第六巡回上诉法院确定的较窄范围的损害相匹配，但有大量证据支持了董事局的制裁决定。

考尔卡特向最高法院申请调卷复审。

4.行政法基本原则不容违背

行政法中有一条公认的原则：如果行政机关持有的记录不支持其采取的行政行为，或者如果行政机关没有考虑到所有相关因素，......除极少数情况外，正确的做法是将案件发回给行政机关进行进一步调查或解释。因此，复审法院通常无权对正在审查的事项进行重新调查（de novo inquiry），并据此得出自己的结论。如果行政机关为其行政决定提出的理由不充分或不适当，法院无权用法院自己认为更充分或更适当的法律基础来支持确认行政行为。

诉讼双方均同意这一点，第六巡回上诉法院本应遵循通常的发回重审规则。该法院已经发现联邦储蓄保险公司董事局在其决定中犯了两个法律错误。在发现董事局犯错后，第六巡回上诉法院的正确做法是将案件发回联邦储蓄保险公司进一步审议考尔卡特的案件。本案违反了“当法律上的错误非常明显时，复审法院的职能即终止”这一指导原则。

第六巡回上诉法院则认为发回重审没有必要，因为这只能带来另一个行政程序，既无意义也无用处。最高法院指出，虽然在对案件的结果没有丝毫不确定性的情况下发回重审可能是无意义的，但这一例外规则仅在极少数情况下才适用。大法官们曾说过，当行政机构被要求采取某种特定行动时，该机构为必要的结果提供了不同的理论支持，这并不是扰乱其裁决的理由。因此，该例外规则在本案中不适用。

联邦储蓄保险公司没有被要求得出这样的结论。是否制裁考尔卡特，如何制裁以及施加制裁的严重程度取决于联邦储蓄保险公司的自由裁量。鉴于与考尔卡特的最终责任相关的因素很多，这一自由裁量的决定与特定事实与场景高度相关。因此，大法官们得出结论：本案的任何结果都是注定的，即剥夺了联邦储蓄保险公司在行使国会授权以解决银行业问题时的灵活性。

5. 最终判决

综上，最高法院认为第六巡回上诉法院对联邦储蓄保险公司对申请人的制裁决定的确认，基于与联邦储蓄保险公司的行政法官不同的法律依据，这违反了行政法的基本规则，即复审法院必须仅根据行政机关援引的理由来判断（该行政机关）行动的适当性。第六巡回上诉法院的判决被推翻，案件发回重审。这并不意味着考尔卡特逃脱了制裁，但行政法的基本原则和法律的程序正义得到了维护。

本篇译述作者：蔡冀邦/高凌云

蔡翼邦，国际关系学院国际政治系学士，复旦大学法律硕士（国际班）在读，师从高凌云教授。非常高兴能参与法与译团队，希望能在工作中提高法律英语能力，也能学到更多英美法知识。

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