2021/22美国联邦最高法院判例译述(63)——州政府的主权豁免是有限的

文摘社会 2024-03-09 22:13 上海

托里斯 诉 得克萨斯州公共安全部

Torres v. Texas Department of Public Safety

——州政府的主权豁免是有限的

原案名：Torres v. Texas Department of Public Safety

判决日期：2022年6月29日

案号：20-603

判决原文：https://www.supremecourt.gov/opinions/21pdf/20-603_o758.pdf

主笔：布雷耶大法官（首席大法官罗伯茨和索托马约尔、卡根、卡瓦诺大法官附议；卡根大法官发表协同意见；托马斯大法官发表异议意见，阿利托、戈萨奇、巴雷特大法官附议）

判决主旨：在1787年制宪会议上通过宪法时，各州已同意为了共同防御的利益而放弃他们作为州政府的主权豁免权。

判决译述：

1.退伍军人就业受阻起诉州政府

美国联邦宪法第1条授予国会“广泛而全面”的权力来“组建并支持陆军和海军（to raise and support Armies……to provide and maintain a Navy）”。长期以来，美国国会根据这一授权，一直以各种方式鼓励人们在部队服役。在第二次世界大战之前，国会即寻求促进和保证退伍军人享有“返回平民的职业”的权利，以避免退伍军人因为参军而在职业发展上受到阻碍，鼓励退伍军人在联邦层面和私人部门就业。越南战争促使国会将这些保护措施扩大至州。于是，国会于1994年颁布了《军警部门就业和再就业权利法（Uniformed Services Employment and Reemployment Right Act，以下简称“退伍军人就业法”）》，授权入伍之前担任教师、警察、消防员以及其他州政府、县政府和市政府雇员的退伍军人向州雇主要求重新从事其之前的工作，若遭到拒绝，他们有权提起诉讼。

原来在得克萨斯州担任骑警的托里斯（Le Roy Torres）于1989年参加美国军队预备役，于2007年被召入现役并被派往伊拉克。在服役期间，托雷斯接触过有毒的焚烧坑，光荣退役回家后被诊断为收缩性支气管炎，这种呼吸疾病使他无法从事原来的骑警工作。于是他要求前雇主得克萨斯州公共安全部根据他的情况，重新雇佣他担任其他职位，然而遭到拒绝。

于是，托里斯在州法院起诉得克萨斯州违反了《退伍军人就业法》。他认为根据该法，州政府必须重新雇佣退伍军人，使用“合理的努力”为任何与服役有关的残疾提供便利，或者在这种残疾使得退伍军人不能在其先前的岗位工作时，找到一个“同等的”职位给他。

得克萨斯州提出动议，援引州政府的主权豁免权来反驳托里斯诉讼请求，被初审法院驳回。然而，得克萨斯州中级上诉法院推翻了初审判决，理由是根据卡茨案[1]，在该州未事先表示同意的情况下，国会不得根据美国宪法第1条授权私人起诉州政府，除非诉讼是基于破产法而提起。案件上诉到得克萨斯州最高法院，其拒绝审理。

在得克萨斯州法院对此案作出判决之后，联邦最高法院于2021年宣判了东宾夕法尼亚管道公司案[2]，认定各州放弃了其对联邦征收征用权（federal eminent domain power）的主权豁免，随后支持了本案托雷斯的调卷复审申请（petition for certiorari），以确定国会是否有权通过授权私人针对未遵守《退伍军人就业法》且不同意被诉的州政府提起诉讼，来执行联邦法对退伍军人的再就业保护。

2.州主权豁免的结构性放弃

最高法院认为，美国联邦宪法创设了一个合众国，但同时也保护各州的主权。各州政府在批准通过联邦宪法时，同意将其主权让渡给联邦政府，由后者来召集并支持军队。国会可以行使这一权力来授权私人起诉州政府，即使该州政府未事先表示同意被诉，《退伍军人就业法》中的规定与此相符。

根据主权豁免的基本原则，法院通常不会受理私人对州政府提起的诉讼，但各州政府在下述特定情况下仍然可能成为被告：（1）州政府同意作为被告；（2）国会可以根据联邦宪法第十四修正案撤销州的豁免权；或者，（3）州政府此前根据“约定方案（Plan of the Convention）”已同意让渡其主权，即最初的联邦宪法结构本身所体现的州政府对其主权豁免的放弃（“结构性放弃豁免权”）。

“约定方案”是1787年美国各个邦联州召开制宪会议、成立联邦国家时所提出的立宪方案。在该方案中，汉密尔顿描述了三种州政府放弃主权豁免的情况：一是宪法以明确的措辞将专属权力授予联邦政府，二是宪法将权力授予联邦政府，并禁止州政府行使这一权力；还有一种情况是宪法将权力授予联邦政府，而各州政府的权力与其完全矛盾和抵触。

遵照该原则，最高法院很早就认定了针对州与州之间、联邦与州之间诉讼的结构性弃权（structural waivers），例如1904年的南达科他州诉北北卡罗来纳州案[3]中的州之间的诉讼和1892年美国诉得克萨斯州案[4]中美国政府针对一州的诉讼。最高法院认为，各州必须认识到这些诉讼豁免权的放弃是成立一个更美好的合众国的必要特征，因此是宪法方案的固有特征。各主权州如果不同意被诉的话，另一种选择则是内战。

在一个世纪后的2006年，最高法院在卡茨案中承认了另一类结构性弃权，判定私人原告可以根据破产法起诉州政府，而后者不能主张主权豁免来阻止诉讼。这也是基于宪法结构作出的判决。

在卡茨案之前和之后的许多年间，最高法院拒绝承认根据美国宪法第1条赋予国会的权力而认定州放弃主权豁免的其他情形，也拒绝援引该条撤销州的豁免权。在2021年的东宾夕法尼亚管道公司案中，最高法院审查了国会是否可以根据其征用权授权私人对州政府起诉，以执行联邦批准的建造州际管道所需的征用。此案中最高法院认为，国会可以授权私人提起此类诉讼，因为当各州进入联邦体系时，已经明确同意“其征用权将让位于联邦政府的征用权”。该案将结构性放弃主权豁免的测试标准确定为：“所争议的联邦权力是否本身是完整的，并且各州已在‘约定方案’中完全同意其行使这一权力”。

3.联邦政府在军事领域拥有完整的宪法权力

最高法院认为，国会组建并维持军队的权力符合东宾夕法尼亚管道公司案的测试标准。宪法条文及其历史和最高法院先例都表明，当各州加入联邦体系时，他们已经放弃了在军事领域干涉国家政策的权利。

首先，联邦宪法的几个法律条文充分说明，联邦政府有完全的权力为共同的国防事业做准备，并限制、剥夺了各州的相关权力。联邦宪法第1条明确了各州全权授权联邦政府进行共同防御，并在多个条款中阐明了国会的相关权利，第2条规定总统是“总指挥官”，第4条授权联邦政府在遭受侵略时保护各州，并要求各州“不得参与战争，除非实际被入侵”，也赋予各州在选择指挥官和训练军队方面有限的权力。

其次，在美国历史上，根据《邦联条款》，国会曾缺乏组建军队的权力，使得国家政府依赖各州通过配额和征用制度来支持军队，这几乎使新生的国家在革命战争中失去了胜利的机会。联邦宪法因此从制度上做出改变，赋予国会直接“组建、领导或支持国家军队”的权力。在修宪过程中，各州明确知道他们的州主权将让位于国家组建和维持军队的政策。国会也一直在牺牲州主权的情况下在军队方面立法。

最后，最高法院的先例同样表明，州主权在军事领域被联邦权力取代。在1961年的俄勒冈州案[5]中，俄勒冈州想要推翻无继承人的退伍军人遗产归属相关的联邦立法，但最高法院认为即使遗产法和财产法通常是各州而非联邦法律所规定，但涉及国会“组建军队和海军的宪法权力”时，这一原则不再有效。再比如在近期1990年的国防部案[6]中，国会撤销了一项召集国民警卫队转为现役前须得到州政府同意的前提条件，州政府认为“这使得一项重要的州权力无效”的主张未得到最高法院的支持，因为“联邦政府在军事事务领域有着最高权力”。

得克萨斯州主张，国会不得援引联邦宪法第1条所赋予的权力来撤销州政府的主权豁免。最高法院认为，这一主张忽视了国会的撤销权并不是唯一可以让州政府被诉的方式，州政府同样可以因为先前同意放弃其主权豁免而被诉。《退伍军人就业法》的文本不能充分取代州政府的豁免权。该法明确地“取代了以任何方式减少限制或取消本法规定的权利和福利的州法律，包括为行使任何此类权利或者获得此类福利设定额外的前提条件”。在1999年的阿尔登案[7]中，法院明确接受了州政府应免于被诉的假设，除非在“约定方案”中州政府放弃了这一豁免权，这个但书承认了结构性弃权的例外情况。

综上，最高法院认为，各州政府在“公约方案”中同意了联邦宪法赋予联邦政府在“组建和支持军队”方面有完整的权力，州政府因此结构性地放弃了其主权豁免，因此，托里斯可以援引《退伍军人就业法》起诉得克萨斯州。最高法院撤销了上诉法院的判决，发回下级法院，按最高法院的意见重审。

[1] Central Virginia Community College v. Katz, 546 U.S. 356 (2006).

[2] PennEast Pipeline Co. v. New Jersey, 594 U.S. ___ (2021).

[3] South Dakota v. North Carolina 192 U.S. 286 (1904).

[4] United States v. Texas, 143 U.S. 621 (1892).

[5] United States v. Oregon, 366 U. S. 643 (1961).

[6] Perpich v. Department of Defense, 496 U. S. 334 (1990).

[7] Alden v. Maine, 527 U.S. 706 (1999).

本篇译述作者：李青青

李青青，南京大学法学院法学学士，复旦大学法学院法律硕士，法兰克福大学法律与金融研究所LL.M. for International Finance，现于德国德勤（Deloitte Deutschland GmbH）从事金融合规咨询工作。本科时研读美国最高法院经典判例即对此产生了兴趣，研一时有幸加入法与译团队学习判例译述。虽然我目前的工作主要涉及欧盟法与德国法，但仍希望能在对最新判例的译述中学习到与时俱进的知识，以及大法官们的论理与法律精神，我相信这将令我受益终生。若译述有任何疏漏与谬误之处，还望诸位读者不吝指正。

英美法判例译述

法与译工作室出品

主编：高凌云

法与译编辑部（2023）

部长：陈欣黎

文稿编辑：吴桐许毅然 张君菡封欣宇王景逸 吴珊珊

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