2021/22美国联邦最高法院判例译述(15)——国家机密特权与电子监控之辨

文摘社会 2023-06-07 14:36 上海

联邦调查局诉法扎加

FBI v. Fazaga

——国家机密特权与电子监控之辨

原案名：Federal Bureau of Investigation et al v. Fazaga et al.

判决日期：2022年3月4日

案号：No. 20-828

主笔：阿利托大法官（所有大法官一致同意）

判决主旨：《外国情报监控法》授权政府方对外国情报进行监控，但是规定了合法程序。然而，如果被监控者起诉政府方的监控不合法，政府方可以提供证据将会损害国家安全为由要求法院驳回起诉。法院认为《外国情报监控法》并未取代国家机密特权。

判决译述：

1. 穆斯林居民认为被不当监控

为维护国家安全，美国国会于1978年颁布了《外国情报监控法（Foreign Intelligence Surveillance Act）》，国家安全局、联邦调查局等机构依据此法有权获取重要的外国情报信息。但这种对外国人的监控并非没有限制，该法第1806节（f）款规定，初审法院或者其他机关可以考察根据《外国情报监控法》进行的电子监控的合法性，并给出特定形式的救济。而根据该节（g）款，如果监控证据是“非法获取”的，法院必须“压制”（suppress）证据或“以其他方式批准被监控者的动议”。

南加州的三名穆斯林居民法扎加（Yassir Fazaga）、马里克（Ali Malik）和希拉姆（Yasser Abdel Rahim）指控联邦调查局因为他们的宗教信仰而对他们进行非法监控。他们申诉道，FBI有一位秘密线人潜入穆斯林社区“不分青红皂白地搜集任何与穆斯林有关的信息”，包括电话号码、电子邮箱、在清真寺或者其他私人地点内长达数百小时的录像，以及数千小时的谈话录音等，认为这种非法信息收集行动侵犯了他们的正当权益。

2011年，这些穆斯林居民针对美国政府、联邦调查局以及两名联邦调查局官员提起了集体诉讼，声称政府非法收集信息侵犯了他们联邦宪法第一修正案（宗教自由）、第四修正案、第五修正案中正当程序条款中的公平保护权利，并违反了加州法律。

2. 政府方认为自己有国家机密特权

面对三位穆斯林居民的指控，政府方直接搬出了国家机密特权（State Secrets Privilege）这柄尚方宝剑。司法部长霍尔德提交了一份声明，声称其“为了保护美国的国家安全利益正式提出国家机密特权的主张”。该主张适用于以下信息类型：能够确认或者拒绝某特定个人是或者不是联邦调查局的反恐调查对象的信息，可能揭露联邦调查局的反恐调查的最初理由或者状态和结果的信息，以及可能揭露在该等调查中可能使用的来源和方法的信息。联邦调查局的一位助理部长提交了一份公共声明，解释为什么可能合理预期该等披露会导致对国家安全的重大损害，同时也提交了一份更加详细的保密声明。

在审查了公共声明和保密声明之后，地区法院判定，原告针对联邦政府的所有指控中，除了一项应基于主权豁免被驳回外，其他指控都应基于国家机密特权被驳回。

然而第九巡回上诉法院推翻了地区法院的判决，认为《外国情报监控法》第1806(f)节取代了（displaced）国家机密特权以及基于此的救济，并不顾10位法官的反对，拒绝了全席审理。案件上诉到联邦最高法院。

国家机密特权是指为了保护国家的安全利益或保持政府敏感信息的机密性，美国政府在法庭诉讼中可以拒绝披露某些信息的特权。这种特权在许多判例中得到承认和维护。然而《外国情报监控法》第1806节要求政府方的行为必须具备合法性。因此，最高法院需要确定的是：《外国情报监控法》是否对这一长期以来确立的特权及其范围有影响？如果有影响，则政府方可能会失去国家机密特权，必须在诉讼中披露相关信息；如果没有影响，则政府方仍然可以国家机密特权为由拒绝披露相关信息。

3. 《外国情报监控法》的来龙去脉

由于对外国的情报监控可能带来特殊的国家安全问题，美国国会于1978年颁布了《外国情报监控法》，并据此成立了外国情报监控法庭。当政府希望对外国人进行监控时，该法为此提供了一个特殊的程序。外国情报监控法庭接受申请，并在适当时颁发授权监控的命令。

该法第1806节规定，凡根据上述命令合法采集的信息可用于司法和行政程序中，并且具体规定了在此之前必须遵循的程序。例如，根据第(c)款，当政府在任何法院程序中希望针对利益受侵害者展示证据或者披露任何依据《外国情报监控法》所取得的信息时，美国联邦政府必须同时“通知”利益受侵害者和法院。如果该等信息并非合法所得，或者相关监控未按照授权或批准行事，第(e)款接着允许政府意欲以该等信息所针对的任何人提起动议，要求驳回该等证据。

其中第(f)款具体规定了确定该等信息的合法性与可采性的程序。根据该程序，如果总检察长提供宣誓证词，说明对该等信息的披露或者对抗性的听证将损害美国的国家机密时，法院可以在不公开（in camera）、单方（ex parte）出席的情况下作出决定。具体而言，在三种情况下可能启动该程序：（1）联邦政府或者某州政府依据第(c)或(d)款发出其希望将依照《外国情报监控法》所取得的信息作为证据或者以其他方式使用、披露之；（2）利益受侵害者根据第(e)款提出请求禁止该信息被披露的动议；（3）利益受侵害者根据联邦或州的任何其他法律法规在任何联邦或州的法院或其他机构提出有关电子监控的证据开示的任何动议或请求等。

一旦上述不公开的单方程序被启动，法院必须审查所有必要的与监控相关的材料是否有合法授权以及是否被合法取得。如果法院认为该等证据属于非法取得，则法院必须驳回该证据，或者准许利益受侵害者的动议。然而，如果法院认为该等证据是合法取得的，则法院必须在正当程序所要求的证据开示或信息披露的范围之外驳回利益受侵害者的动议。

当事方在最高法院的争议主要关于对第1806(f)节的准确解释问题。政府方认为，第九巡回上诉法院的判决是错误的，因为只有当诉讼方对政府的监控证据的可采性提出质疑时第1806(f)节才相关。然而原告一方对该节的解释更加宽泛。

原告并不否认，第1806(f)节在政府方寻求将证据入证、而私人当事方寻求阻止时才适用，但是他们主张，当民事诉讼方寻求获得这些机密信息时，有时也会适用第1806(f)节。他们认为该款适用于本案，有如下两个理由。

第一，第1806(f)节不仅在政府发出通知，告知他们意欲将通过法律所允许的监控方式所取得的信息入证时启动适用，在政府通知法院其意欲用其他方式使用该等信息时也启动适用。他们认为，当政府援引国家安全特权并要求地区法院驳回其部分指控时，正是在“使用”依据该法所收集的信息。换言之，试图将特权作为驳回起诉的理由构成了对信息的“使用”。

第二，原告注意到，当“利益受侵害者”提出“任何动议或请求”，要求取得电子监控证据时，第1806(f)节即适用，他们认为他们的起诉书中要求的禁制令是命令政府方销毁或归还任何通过非法监控取得的信息，正好触发了该条款。该请求构成取得信息的“请求”。

政府方对上述两点均不同意，认为主张国家机密特权并不构成对相关信息的使用；相反，这只是试图阻止对该信息的使用。另外，政府方认为，原告从未提起动议或请求，要求取得电子监控信息，因为他们在起诉书中的救济请求并不构成“动议或请求”。

最高法院认为不需要对此予以分析，因为他们基于另外一个理由驳回了第九巡回上诉法院的判决：即便如原告所主张的那样，第1806(f)节也并未取代国家机密特权。大法官们给出了两个理由。

4. 监控归监控，特权还是特权

首先，大法官们认为，国会并没有用《外国情报监控法》取代国家机密特权的意图。最为直接且有说服力的证据就是该法的原文中没有提及国家机密特权或任何同义词。在没有明确法定语言的情况下，不应该认为该特权已经被废除或限制。

其次，即便原告对第1806（f）节的解释可以被接受，大法官们认为《外国情报监控法》和国家机密特权的实施也并不存在冲突。

第一，作为基础问题，似乎只有很少的外国监控案件会同时触发第1806(f)节和国家机密特权。最可能触发该款的情形是当政府方寻求在司法或行政程序中使用相关证据，但此时政府方明显不会援引国家机密特权来阻止自己披露信息。相比而言，该款更可能在利益受侵害方主动寻求取得或披露相关信息时被触发，原因很简单，受到监控影响的个人经常在政府方披露之前根本没有意识到监控的存在。把这部分情况排除之后，剩下的情形就是利益受侵害方而非政府方触发该款的适用。即便根据原告对该款的解释，第1806(f)节与国家机密特权之间也没有冲突。法条与特权都要求法院进行不同的问询，授权法院给予不同形式的救济，并指导当事方和法院遵守不同的程序。更重要的是，根据第1806(f)节和根据国家机密法所进行的问询有着根本性的不同。根据前者，需要确定的核心问题是“对利益被侵犯者的监控是否经过合法授权和合法进行”。相反，国家机密特权询问的则是证据的披露是否会损害国家安全利益，而不论证据是否合法取得。一个非法获得的证据并不能一定“打败”国家机密特权。

第二，在救济方面，根据第1806节，如果证据是非法取得的，法院无权向利益受侵者提供任何救济措施；但如果法院认定信息披露将不会影响国家安全，则法院可以命令政府方披露其合法取得的证据。换言之，根据国家机密特权，合法性并非“决定性”（determinative）的。

第三，在调查程序方面，第1806(f)节允许司法部长提交宣誓证词声明信息披露或者对抗性听证将会损害美国的国家安全后，获得法官对材料“不公开和不经对方出席的”的审查。相比之下，国家机密特权不仅可以被司法部长援引，而且可以被“对此事有控制权的部门负责人”援引。同时，用来衡量国家机密特权主张的程序在有些情况下可能比第1806(f)节中所规定的程序提供更多的信息保护。

综上所述，最高法院认为《外国情报监控法》第1806(f)节并未取代、限制或修改国家机密特权。大法官们重申，本案讨论的仅仅是第1806(f)节是否取代了国家机密特权这样一个很窄的问题，并认为根据双方的解释，该问题并不成立；因此大法官们并未判定哪种解释是正确的，也不判定政府方的证据是否享有特权，或者地区法院驳回原告的起诉是否正确。根据原告的观点，只有当案件涉及政府合同或者诉讼内容为机密时，才能以国家机密特权驳回起诉。而根据政府方的观点，法院还可以在其他情况下驳回起诉。由于第九巡回上诉法院并未对这些问题作出裁断，大法官们对此也不予置评。最终，第九巡回上诉法院的判决被推翻，案件被发回下级法院，按上述意见进一步审理。

本篇译述作者：高凌云、祖萍

英美法判例译述

法与译工作室出品

主编：高凌云

法与译编辑部（2023）

部长：陈欣黎

文稿编辑：吴桐许毅然 张君菡封欣宇王景逸

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