2022/23美国联邦最高法院判例译述(27)——用纳税人4万美元的财产冲抵其2千美元的欠税，政府可以如此任性吗？

文摘社会 2024-03-13 18:11 上海

泰勒诉 明尼苏达州亨尼平县

Tyler v. Hennepin County

——用纳税人4万美元的财产冲抵其2千美元的欠税，政府可以如此任性吗？

原案名：Geraldine Tyler v. Hennepin County, Minnesota, et al.

判决日期：2023年5月25日

案号：22-166

主笔：首席大法官罗伯茨（全体大法官一致同意；戈萨奇大法官发表协同意见，杰克逊大法官附议）

判决主旨：根据联邦宪法第五修正案的征收征用条款，政府抛售欠税人的房产以偿清其税款时，必须坚持为公共用途征用私人财产时要提供公正补偿的原则，只能以所欠税款额为限，不能保留超出所欠税款的部分。

判决译述：

1.县政府顺走2.5万美元引发诉讼

明尼苏达州的亨尼平县每年对不动产征税。纳税人在1年之内未缴纳不动产税的，就构成拖欠税款，不仅将面临利息和罚款，房产的所有权也会受到限制而被判给州政府。欠税人在3年之内可以通过偿清税款和滞纳金赎回房产及其所有权。在此期间，欠税人仍然是该房产的受益人，可以继续在此居住。若3年后仍未缴纳，州政府将享有对房产的绝对所有权，税收债务也就此偿清。州政府可以保留该房产供公共使用，或将其出售给私人团体。若为后者，任何超过税债和出售成本的收益将归县政府所有，并在县、镇和学区之间分配，而不属于之前的所有者。

泰勒（Geraldine Tyler）今年94岁。1999年，她在明尼苏达州的明尼阿波利斯市买了一套一居室公寓，在那里独居了十多年。年岁渐长，她于2010年搬到老年社区。之后就没有再为原来的公寓缴税。2015年，她拖欠的税款已经累计约2300美元，利息和罚款累计1.3万美元。根据明尼苏达州的法律，亨尼平县没收了该公寓并以4万美元的价格将其出售。在偿清1.5万美元的债务及其利息和罚息后，政府留下了剩余的2.5万美元。

泰勒针对亨尼平县及其官员提起了一项集体诉讼（putative class action），声称该县保留了出售其房产所得的、超过其所欠税款的收益，违反了宪法。同时，她根据联邦宪法第五修正案的征收征用条款（Takings Clause）和联邦宪法第八修正案的超额罚款条款（Excessive Fines Clause）提起诉讼。

联邦地区法院以泰勒未能提出充分诉由为由驳回了诉讼。联邦第八巡回上诉法院维持原判，认为州政府不存在违宪征用（unconstitutional taking）,还驳回了泰勒根据超额罚款条款提出的诉求，认为没收不是罚款，因为其目的是弥补国家的税收损失，而非惩罚拖欠税款的业主。

案件上诉至美国联邦最高法院。

2.泰勒是否遭受了实际损失从而有诉讼资格？

县政府认为泰勒没有资格提起征收违宪的诉讼。因为要提起诉讼，原告必须提出被告的行为确实造成了伤害，并且法院能够赔偿。

泰勒则认为，扣除1.5万美元的税债后，县政府非法侵吞了剩下的2.5万美元。这给予她足够的理由提起诉讼。

县政府反对，认为泰勒没有明确否认其他债务或产权负担的存在，以及这些债务是否超过2.5万美元。据该县称，官方档案显示，该房产可能需要支付4.9万美元的抵押贷款和1.2万美元的业主协会的费用，该协会对房产享有留置权。这些潜在的产权负担超过了泰勒拥有的超过1.5万美元税债的所有产权价值，因此她最终没有遭受任何经济损失，无权提起诉讼。

但最高法院认为，县政府从未将这些债务记录在案，也未将其提交给最高法院。即使这些债务超过了出售泰勒房屋所得的盈余，泰勒仍然可以声称其遭受了经济损失，因为县政府保留了属于她的2.5万美元。在明尼苏达州，抛售欠税人的房产会消除房产上的其他所有抵押、留置权利，但不能消除欠税人的债务。相反，欠税人仍然承担个人责任。如果泰勒拿到了房产被抛售所得的盈余，她至少可以用这些钱来减少这些负债。

最高法院认为，在案件的初始阶段，泰勒不需要百分之百证明她的损失，或驳倒县政府的观点。她在诉状中提出因县政府的行为而遭受了经济损失，这已经足够使其具备诉讼资格。

3.征收征用中的公正补偿原则

泰勒的房子被县政府没收、出售，支付了逾期未缴的税款和征收税款的费用后，还剩下2.5万美元。本案的问题是：这些剩下的钱是否属于征收征用条款中所规定的财产，从而受到保护，免受州政府的无偿侵占？

联邦宪法第十四修正案中的征收征用条款规定：“未经公正补偿，不得征收私有财产为公共使用。”

各州长期对财产征税，这些税收本身不属于对财产的没收，而是一种强制性的、个人为支持政府所做的贡献，纳税人也就此获得政府提供的保护。在征税的同时，州政府会收取利息和滞纳金，还可能扣押、抛售包括土地在内的财产，以收回欠款。

征收征用条款没有给财产下定义。为此，最高法院借鉴了对财产权的现有规则和理解，认为州法是一个重要的渊源，但不是唯一的渊源。否则，州政府就能否认想要侵占的资产属于财产、有财产利益，进而回避征收征用条款的适用。因此，最高法院还参考了传统的财产法原则、历史实践和最高法院的先例。

明尼苏达州承认房主对不动产及其经济利益（如房屋净值）的权利。曾经，明尼苏达州还认为，如果房主为了偿还所欠税款而出售房产，可以拿到收益中超出所欠债务价值的部分。但在1935年，该州意图剥夺房主的这项权利，并颁布了一项法律，规定房主如果拖欠房产税，将丧失对房子的权益。县政府认为，这意味着泰勒的财产权益不受征收征用条款的保护。

然而，虽然该县有权出售泰勒的房屋以收回屋主所拖欠的财产税，但它不能利用税收债务的理由来没收不该收的财产。这是经典的政府直接将私有财产据为己用的征收行为。泰勒如今根据征收征用条款提出索赔，其有权获得公正的赔偿。

政府从纳税人处收取的钱财不得超过后者所欠债务的金额，这一原则至少可以追溯到1215年英国的兰尼米德，国王约翰在《大宪章》前宣誓，当治安官或法警前来收取已经离世的纳税人所欠的债务时，他们可以拿走的财产以债务完全清偿为限，剩下的则要留给遗嘱执行人，以完成死者的遗愿。

该原则植根于英国法律。议会赋予国王扣押和出售纳税人财产以追回税款的权力，同时规定出售所得的任何盈余应立即归还给纳税人。正如布莱克斯通所说，普通法也有同样的要求：在扣押纳税人的财产时，税务员受法律上默示契约的约束，要在清偿债务和其他费用后返还多余的部分。

这一原则跨越了大西洋，也被美国新政府所采纳。在征税时，美国新政府只能没收和出售同需要缴纳的税款价值相当的土地。有10个州在建国不久就通过了类似的法律。例如，马里兰州要求只能出售“足以缴纳应缴税款”的土地，并规定，如果土地的价值超过了所欠税款，多余的钱应返还给纳税人。最高法院曾判决乔治亚州的一名税务员违反了一项这样的州法，理由是“在（出售）土地的一小部分就足以清缴税款的情况下出售整片土地，税务员毫无疑问滥用了他的权力”。

与其他州一样，弗吉尼亚州最初规定，联邦只能没收和出售与需要缴纳的税款价值相当的土地。但大约10年后，弗吉尼亚州开始施行一种新制度，规定政府有权没收欠税人的土地的全部，无论其价值是否超出所欠税款。这一严苛的没收制度是为了回应该州在独立后即采纳的处置公共土地的“松散、廉价和不设防的制度”。为了鼓励大家安顿下来，弗吉尼亚州允许任何人以每100英亩40英镑的价格获得其欲购之从未被占有过的土地的所有权。在20年内，几乎所有弗吉尼亚州的土地都被人占领了，其中大部分占领者不是居民，他们不在土地上居住或耕种，而是希望出售土地获利。许多人压根不缴纳土地税，因此弗吉尼亚州规定，如果纳税人未能在规定期限内纳税，将没收其土地所有权归属于州政府。然而，这个解决方案是短暂的。1814年，州政府废除了没收计划，并再次采纳仅出售足以清偿债务的土地的原则。

联邦宪法第十四修正案的通过，确认了政府没收的财产不能高于纳税人所欠税款这一共识。包括明尼苏达州在内的各州也要求为清偿所欠税款而出售土地，不得超过最低限度。县政府仅找到三个规定对欠税者的地产予以全部没收的州，其中两个州的法律并未持续很久——缅因州10年后修改了法律，允许财产的先前所有者收回盈余；密西西比州最高法院以该法违反州宪法的正当程序和征收征用条款为由迅速将其废除。路易斯安那州仍然保留该法，但县政府没有引用任何案例表明该法实际被实施，曾针对欠税人强制征收其全部财产。

少数派规则至今仍然是少数派规则：36个州和联邦政府都要求将超额价值退还给纳税人。

4.最高法院的先例

最高法院的先例也承认纳税人有权取得超出其所欠债务的财产收益的原则。

(1)奠基的艾林·泰勒案和劳顿案

在1881年的艾林·泰勒案[1]中，阿肯色州纳税人艾林的财产被出售以偿还税款，他试图从出售收益中收回盈余。1861年，国会立法在全国范围内征税，为内战筹集资金。根据该法，如果纳税人不缴纳税款，他的财产将被出售，出售收益的盈余将返还给所有者。1862年，国会在叛乱州增加了50%的罚款，但没有提及在财产因欠税而被抛售后，其所有者是否有权取得盈余利益。由于艾林欠税，政府根据1862年法出售了其财产，艾林试图依据1861年法追回盈余。尽管1862年法对此没有明确规定，但最高法院认为纳税人有权获得盈余利益，因为1862年法没有收回1861年法赋予所有权人从国库申请并取得土地抛售后的盈余利益的权利。

1884年，最高法院在劳顿案[2]中进一步扩大了纳税人获取财产被出售后的盈余利益的权利。根据1862年法，该案的纳税人欠有170.5美元的未缴税款。联邦政府没收其财产后，没有出售给私人买家，而是以1100美元的价格将财产归自己所有。纳税人向政府追讨超额价值，遭到政府拒绝。1861年法明确规定，出售给私人买家所得的任何盈余都必须退还给纳税人，但没有提到如果政府保留财产自用而非出售时，所得盈余是否还应返还给财产所有者。最高法院认为，纳税人仍然有权依法获得该盈余。尽管1861年法对此没有明确规定，但扣留纳税人的剩余财产违反了联邦宪法第五修正案，属于未经正当程序剥夺私人财产，或者将私人财产用于公共用途而未给予公正的补偿。

(2)纳尔逊案不适用

县政府辩称，1956年的纳尔逊案[3]已经取代了泰勒案和劳顿案。在纳尔逊案中，纽约市取消了一些拖欠水费的纳税人的房产赎回权。根据管理条例，在该市提交取消赎回权的申请后，纳税人们有近2个月的时间来偿还税款债务，另有额外20天的时间请求从因欠税而被抛售的财产所得中获得盈余部分。没有一个欠税人在规定的时间内提出这种请求。后来他们起诉市政府，声称市政府未经正当法律程序，未给予法律的平等保护。在最高法院的答辩中，纳税人还首次辩称，根据征收征用条款，他们被剥夺了公正的赔偿。

最高法院拒绝接受这一迟到的论点。劳顿案提出，扣留财产所有者的盈余所得违反了联邦宪法第五修正案，但宪法没有规定收回盈余的具体程序。相比之下，纽约市的法律允许所有权人收回盈余，并且要求所有权人在止赎程序中及时提交答辩状，表明其财产价值显著超过应缴税款。如果所有权人按照该程序提出质疑，政府可能对其财产单独出售，这样所有权人就可以获得盈余所得。纳尔逊案中的财产所有权人没有利用这一程序，因此他们丧失了取得盈余的权利。由于纽约市的法律没有完全阻止所有权人获得司法拍卖的剩余收益，而是简单地规定了所有权人可以获取剩余收益的程序，因此最高法院没有发现任何违反征收征用条款的行为。

与纳尔逊案不同，明尼苏达州的制度没有为纳税人提供收回盈余的机会；一旦绝对所有权转移给州政府，任何超额价值都将归州政府所有。县政府辩称，欠税人可以在政府没收并出售房屋之前出售房屋以偿还税款。但要求纳税人出售房屋以避免被征用，并不等同于为她提供在州政府出售房屋后收回其房屋超额价值的机会。

5.应对不动产税的征收一视同仁

最后，明尼苏达州法律本身承认，在其他情况下，财产所有者有权获得超过其债务的盈余部分利益。根据州法，债权人可以通过拍卖债务人的不动产来执行对债务人的判决，但出售的财产不得超过清偿债务的数额，并且债权人只能得到足以清偿债务的数额。同样，如果银行因房主未能支付抵押贷款而取消房屋的赎回权，则房主有权获得拍卖所得的盈余。

在征收所有其他税款时，明尼苏达州保护纳税人获得盈余的权利。如果纳税人拖欠所得税，州政府没收并出售其财产，任何盈余都会记在所有者名下或退给所有者。如果纳税人拖欠了其他个人财产（比如汽车）的税款，情况也是如此。直到1935年，明尼苏达州都遵循相同的不动产拍卖规则。州政府只能拍卖足以偿还债务的最少量土地，并且拍卖获得的任何盈余必须归还给所有者。

该州现在只对自己征收不动产税实行了例外。然而，产权不能如此轻易地被操纵。明尼苏达州不得在其自己征收征用他人财产时，消灭其在其他领域都承认的财产权益，以避免支付公正的赔偿。

6.泰勒主动放弃了财产？

县政府辩称泰勒无权取得盈余，因为她未能缴纳税款，主动放弃了自己的房产。州和地方长期以来一直对财产所有权的取得施加合理条件。在明尼苏达州，这些条件之一就是缴纳财产税。县政府认为，如果这一合理的条件未能得到满足，房主可以被视为放弃了财产，因此无权得到财产征收的任何赔偿。

县政府将该案作为该州对废弃财产享有所有权的悠久传统的又一个例证，最高法院之前曾在1982年的德士古案[4]中支持过这样的一项法律制度。在德士古案中，印第安纳州的法律规定，如果20年不使用，矿产权益将自动归还给土地所有者。“使用”包括挖掘矿物、出租挖掘权、纳税或只是向当地的契约记录者提交一份主张权利的声明。失去矿产权益的业主质疑该法律违宪。最高法院认为，该法律没有违反征收征用条款，因为州政府有权提出永久保留财产权利的条件，即履行能够表明目前有意保留该权益的合理条件。印第安纳州合理地将20年未使用且未提交主张权利的声明的矿产权益视为废弃。因此，政府不存在违规征用，因为权益废弃后，前所有者无权保留可以要求赔偿的利益。

县政府表示，泰勒也因未能遵守州政府规定的合理条件而主动放弃了她的财产。但该县没有援引任何案例表明不缴纳财产税本身就足以构成对财产的遗弃。遗弃要求放弃财产的所有权利。正是所有者在很长一段时间内没有对财产进行任何使用，才导致财产权的失效。在德士古案中，业主失去了财产，因为他们20年没有使用自己的权益，并且没有采取简单的步骤来提交文件，以表明他们仍然拥有该权益。相比之下，明尼苏达州的没收行为根本无关遗弃。它没有重视纳税人对财产的使用。事实上，欠税人可以在拖欠税款后继续在自己的房子里居住多年，直到政府将其出售。明尼苏达州只关心纳税人未能为公共财政贡献自己的份额。县政府不能为了规避征收征用条款的要求就将欠税人的财产视为废弃财产。

7.判决结果

征收征用条款旨在禁止政府强迫某些个人独自承担公共负担，因为从公平和正义的角度来看，这些负担应该由全体公众承担。一名纳税人为了偿还1.5万美元的税款而将价值4万美元的房屋交给国家，她对公共财政的贡献远大于她应付的金额。纳税人必须将属于凯撒的东西归还给凯撒，但不能再多了。

因为最高法院发现泰勒合理地根据第五修正案的征收征用条款提出了诉请，且同意征收征用条款将能充分补救她所受的伤害，所以最高法院不需要再对她根据第八修正案的过度罚款条款提出的诉请作出裁决。联邦第八巡回上诉法院的判决被推翻。

8.协同意见：县政府也违反了第八修正案

戈萨奇大法官发表了如下协同意见（杰克逊大法官附议）：

最高法院推翻了联邦第八巡回上诉法院驳回泰勒诉讼的决定，并认为她有理有据地指控了县政府违反了第五修正案的征收征用条款。戈萨奇大法官表示同意。由于最高法院根据征收征用条款做出了判决，可以理解其决定不再审查上诉法院是否在驳回泰勒根据第八修正案的过度罚款条款提出的诉讼犯了进一步的错误的做法。然而，即使对联邦地区法院的过度罚款分析进行粗略审查（第八巡回上诉法院将其视为“合理推理”），也可以看出其中包含了未来下级法院不应急于效仿的错误。

首先，联邦地区法院得出的结论是，明尼苏达州的因欠税而没收财产计划（tax-forfeiture scheme）不是惩罚性的，其主要目的是补救，即旨在补偿政府因纳税人欠税而失去的收入。这一检验标准在美国的法律中找不到支持。因为制裁通常有多个目的，最高法院曾指出，过度罚款条款适用于任何在某种程度上旨在惩罚的法律制度。无论某法律制度是否具有补救性目的，甚至是否主要用于补救，都无关紧要。只要该制度不能公正地被认为仅仅具有补救性目的，过度罚款条款都适用。同样，最高法院也曾表示，如果制裁与社会所遭受的任何损害或执行法律的费用之间没有任何关系（如本案），而且政府的实际开销与制裁数额之间的任何关系只是巧合，那么将制裁列为补救措施是不适当的。

其次，联邦地区法院认为明尼苏达州的欠税没收计划不是惩罚性的，因为当没收财产的价值低于所欠税款时，它实际上为拖欠税款的纳税人带来了意外之财。这一观点在事实上可能是正确的，但在法律上是无关紧要的。一些囚犯在监狱中改过自新，一些瘾君子将庭令强制戒毒视为挽救生命的方法。但惩罚仍然是惩罚。当然，没有人认为从经济处罚中获利的个体能在过度罚款诉讼中胜诉。但最高法院也从未认为，一些惩罚某些个人的制度，仅仅因为其没有惩罚其他人，就可以逃避宪法审查。

第三，联邦地区法院似乎推断明尼苏达州的方案不是惩罚性的，因为它不依赖于财产所有者个人的过错程度。尽管强调过错程度有时会使一项规定看起来更像是惩罚，但最高法院从未支持过相反的观点。即使不强调过错程度，最高法院也曾表示，如果一项法律制度服务于另一种惩罚目标，比如威慑时，则该制度仍可能是惩罚性的。而且联邦地区法院明确批准了本案中明尼苏达州的欠税没收计划，主要因为最终失去财产的可能性对于那些考虑逃税的纳税人来说是一种威慑手段。为阻止故意违法而施加的经济处罚本质上就是罚款，联邦宪法对此有所规定：罚款不得过度。

[1] United States v. Taylor, 104 U.S. 216 (1881).

[2] United States v. Lawton, 110 U.S. 146 (1884).

[3] Nelson v. City of New York, 352 US 103 (1956).

[4] Texaco, Inc. v. Short, 454 U. S. 516, 526 (1982).

本篇译述作者：张君菡（指导老师：高凌云）

张君菡，中国海洋大学英语文学学士，复旦大学法学院法律硕士（国际班）在读,师从高凌云教授。目前在美国圣路易斯花生大学攻读LLM。作为一名刚踏入法学殿堂的萌新撰稿人，目前还有很多不足，需要持续学习，不断攀登，以期逐步揭开法律的神秘面纱，深入理解其中奥义。请各位前辈、读者多多指教。

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