2022/23美国联邦最高法院判例译述(19)——被驱逐出境的同性恋者是否必须用尽行政救济

文摘社会 2024-03-10 21:50 上海

扎卡里亚 诉 司法部长

SANTOS-ZACARIA v. GARLAND

——被驱逐出境的同性恋者是否必须用尽行政救济‍‍‍‍‍‍‍‍

原案名：Leon Santos-Zaaria aka Leon Santos-Sacarias v. Merrick B. Garland

判决日期：2023年5月11日

案号：21-1436

主笔：杰克逊大法官（首席大法官罗伯茨和索托马约尔、卡根、戈萨奇、卡瓦诺、巴雷特大法官附议；阿利托大法官发表同意判决结果的协同意见，托马斯大法官附议）

判决主旨：《美国联邦法典》第8编第1252(d)(1)节的“用尽救济”条款不属于管辖权规则，也不强制要求外国公民必须申请自由裁量性质的行政复议作为司法审查的前置程序。

判决译述：

1.在家乡受迫害的同性恋者在美国被驱逐

本案是因美国政府将危地马拉公民扎卡里亚（Leon Santos-Zacaria）驱逐出境而起，涉及美国移民法中的递解出境程序。通常在收到递解令后，当事人可以向移民上诉委员会（the Board of Immigration Appeals）提起上诉，或者请求移民法官重审（to reopen）或复议（reconsider）。重审是指请求移民法官基于新事实进行重新审理，复议是指请求移民法官基于新的法律或政策进行重新审议。如果对上诉结果不满意，还可以基于上诉结果再提出重审或复议。

2008年，扎卡里亚作为一位同性恋兼跨性别者，为了躲避在祖国危地马拉遭受的迫害，背井离乡逃往美国，但被移民局递解出境。2018年，她再次因非法入境被逮捕。这次，扎卡里亚请求援引《美国联邦法典》第8编第1231(b)(3)(a)节，基于她在危地马拉可能受到迫害的理由而得到豁免。该节规定：“要获得法定救济，外国公民必须证明，如果他被遣返到某国，他在该国的生命或自由将受到威胁，且原因之一是因为他属于某一特定社会团体。”

移民法官驳回了扎卡里亚的请求，认为一次攻击不足以证明过去也受到迫害，并恢复了先前的递解令。在上诉程序中，移民上诉委员会维持了这一决定。虽然移民上诉委员会认为扎卡里亚确实曾在危地马拉遭受了迫害，有权对未来的迫害进行预先预防，但由于移民法官此前没有对这个问题进行审查，这一推定被驳回。

扎卡里亚随即向联邦第五巡回上诉法院提起上诉，称当移民上诉委员会认为应驳回未来将受到迫害的推定时，其已经不合法地进行了只有移民法官才能进行的事实审查。上诉法院驳回了扎卡里亚的上诉申请，原因是她没有依法用尽行政救济措施。这里上诉法院主动适用了《美国联邦法典》第8编第1252(d)(1)节，并将其定性为管辖权条款，认为法条规定只有在外国公民已“用尽有权可用的行政补救办法”的情况下，法院才可以审查最终递解令。换言之，扎卡里亚在寻求司法救济前，必须先向移民上诉委员会申请复议，否则上诉法院无权管辖。

案件被上诉至美国联邦最高法院。本案中的争议焦点主要有两个：一是第1252(d)(1)节的“用尽救济”条款是否属于管辖权规则，二是第1252(d)(1)节是否要求外国公民必须申请自由裁量性质的行政复议，例如向移民上诉委员会提起复议。

2. “用尽救济”条款是否有管辖权效力？

就第一个问题，最高法院认为第1252(d)(1)节不是管辖权规则。管辖权规则规定的是法院权力的边界，相比之下，非管辖权规则仅规定法院和诉讼当事人如何在这些边界内运作。管辖权规则的特殊之处在于其“严重”的司法后果。其一，由于法院不能超越其权力的边界，因此无法对管辖权规则给予衡平法上的例外。其二，管辖权异议可以在诉讼的任何阶段提出。其三，即使诉讼当事人不主张，法院也必须主动适用管辖权规则。

（1）管辖权规则

作为一个典型的请求权处理规则，第1252(d)(1)节规定的“用尽救济”条款通常被视为非管辖权规则。因为其目的在于促进对请求权的有效处理，鼓励当事人在不提起诉讼的情况下解决争议，而不是用来划定法院权力的边界。一旦“用尽救济”条款被理解为管辖权规则，那么即使当事人不主动要求，甚至在法院认为“用尽救济”毫无意义又低效的情况下，当事人也必须经历这些漫长的前置程序。也就是说，将“用尽救济”条款定性为管辖权规则可能会损害其通常带来的高效率收益，这显然不合常理。

当然，作为立法机构的国会有权将“管辖权”性质附加在这种请求权处理规则之上，前提是必须有国会的“明确指示”。最高法院在阿尔博案[1]中确立了这一原则，只有在国会“明确指示”的情况下，最高法院才可以将某项规则解读为与管辖权相关，将决定权留给国会，确保法院只有在国会明确无误地发出指示的情况下才能施加“严重”的管辖后果。

最高法院进而仔细审查了第1252(d)(1)节的原文，认定该条文的措辞与其他更为明确的管辖权条款措辞大相径庭。在涉及移民问题的其他法律条文中，国会使用了“任何法院都没有审查……的管辖权”这类表述，且不仅在与第1252(d)(1)节同期颁布的条款中使用了这类表述，甚至在同一章节也使用了这类表述。因此，国会显然在第1252(d)(1)节中回避了此类明确的管辖权表述，从立法措辞的差异也能够判断出该条款的司法性质。

（2）国会的“明确指示”原则

同时，最高法院认为政府方提出的抗辩理由并没有说服力，无法满足前述“明确声明”原则。

第一，政府方坚持认为第1252(d)(1)节具有管辖权，因为它是针对法院提出的，甚至限制了法院“审查”的权力。但最高法院指出，限制“审查”的规定也可以是关于审查模式或方法的指示，比如第1252(b)(2)节规定上诉法院应根据书面的记录和摘要审查诉讼程序，第1535(a)(3)节要求上诉法院应当对法律问题进行重新审查。这些规则在本质上同样是非管辖权性质的。

第二，政府方提出，第1252(d)(1)节条款的前身是1958年版《美国联邦法典》第8编第1105a(c)节，如果外国公民尚未用尽可用的行政救济措施，任何法院均不得对递解令进行审查。政府方认为旧条款是具有管辖权的，第1252(b)(2)节也继承了这一管辖权性质。

最高法院对政府方的说法逐一进行了反驳。首先，旧条款本身未必具有管辖权。政府方援引了斯通案[2]和恩肯案[3]，表示两案都说明旧条款具有管辖权。但最高法院指出，两案实际并没有厘清管辖权规则和不具有管辖权但有强制性规则之间的区别，也都没有解决“用尽救济”条款是否具有管辖权的问题。其次，当新条款出台时，国会特地将旧条款的表述“任何法院不得审查”修改成了“只有在……情况下才可以审查最终驱逐令”。国会大费周章地重写了条款，却没有选择使用像其他条文那样更明确的管辖权表述，进一步否定了政府方的理论。

第三，政府方提出，第(d)(1)款既然属于第1252节，自然而然具有管辖权。因为对于移民案件来说，第1252节是唯一的司法管辖权基础，该章节中的每一个限制性条款都必须具有管辖权。最高法院驳斥了这种“跳跃”的逻辑，这一论点和政府方的其他论点一样，都无法证明国会已经作出了管辖权的“明确指示”。

综上，最高法院认定第1252(d)(1)节不具有管辖权。

3.提出复议请求不是必需

政府方退一步说，即使第1252(d)(1)节不具有管辖权，第1252(d)(1)节也要求外国公民用尽他“有权使用”的所有行政救济措施。为了满足这一要求，扎卡里亚必须先向移民上诉委员会申请复议。最高法院否定了这种理解。

（1）什么是“有权”

首先，大法官们回顾了移民上诉委员会复议的具体流程。在移民上诉委员会作出决定后，当事人可以提出复议或重审的动议。根据规定，移民上诉委员会对是否批准复议或重审的动议享有自由裁量权。这意味着，外国公民可以申请复议，但只有在复议的动议获得批准的情况下，移民上诉委员会才会继续就是否确认、修改或推翻原先的决定作出判断。

那么，如果一项救济措施是由主管部门自由裁量决定的，那么这项救济措施就不能被认定为是“有权”（as of right）获得的。第11版布莱克法律词典将“有权”解释为是“依法享有权利”，即这项权利是有保障的、确定的，不受制于其他许可或批准。同理，“有权上诉”是指法院没有拒绝重审或复议的自由裁量权。相比之下，移民上诉委员会对案件的复议或重审都有酌情决定是否批准的权力，说明这并不是外国公民的“依法享有的权利”。既然外国公民可能依法无法得到复议，而第1252(d)(1)节只要求他们用尽“有权”可用的救济措施，向移民上诉委员会提出复议就不属于第1252(d)(1)节要求的用尽救济措施之一。

（2）“有权”请求和“有权”截然不同

政府方进一步认为，即便能否得到复议最终是由移民上诉委员会自由裁量决定的，外国公民依然“有权”提出复议的动议。

最高法院认为政府方对“有权”的理解过于片面了。例如，取消遣送出国、自愿离境和改变身份状态也是外国公民能够获得的移民救济措施，也需要主管部门自由裁量决定，但这些措施仅能视为一种宽大处理，而不是他们的权利。政府方主动列举这些措施作为不属于外国公民“有权”获得的救济措施的例子，但符合条件的外国公民确实“有权”提出这些救济请求，政府方也没有仅因为外国公民“有权”提出这些请求就将它们划入“有权”可用的救济措施范围。

“有权”这个短语是正是为了在审查的过程中发挥其正常的作用：区分自由裁量和非自由裁量的审查。政府方所提出的理论都存在不同的缺陷，他们将“有权”提出复议请求解读为一种“有权”可用的救济措施，并不是自然解读出来的，而是完全基于第1252(d)(1)节强行解读出来的。甚至他们提出，第1252(d)(1)节只能排除依据法律作出的自由裁量决定，而移民上诉委员会是依据规章作出的自由裁量决定，不能被排除在外。而且在特定情况下，移民上诉委员会否决外公公民提出的复议请求，可以被认定为滥用自由裁量权而被撤销。但以上种种理由，都不能改变移民上诉委员会复议的本质仍然是一个自由裁量性质的救济措施。

政府方的理论不仅无法自洽，还有一个通病——如果政府方的理论是正确的，那么外国公民在每个案件获得司法审查之前，都需要向移民上诉委员会寻求复议（或重审）。但这种义务与法规的其余制度设计无法相容。第1252(b)(6)节规定外国公民可以通过“重审或复议的动议”寻求对该决定的行政审查；第1252(b)(1)、第1229a(c)(6)(B)节规定外国公民可以在收到行政决定后寻求司法审查和行政复议。可见法规设计中，司法审查和行政复议是并行的，而非前置条件。最高法院拒绝将法规解释得如此自相矛盾。

（3）不要强人所难

最终，政府方提出了最后一个论点，外国公民在向法院寻求司法审查之前，必须给行政机关一个审查问题的机会。在政府方看来，当复议的动议是仅存的预先审查新问题的机制时，提出复议的动议就是必要的。

然而，国会的法律并非如此。第1252(d)(1)节要求的是外国公民用尽可用的救济措施，而不是要给予行政机关使用一切可用机制审查问题的机会。最高法院无法将第1252(d)(1)节解读为，时而要求外国公民提出复议请求，时而又不要求。政府方对法规的理解将导致毫无意义、无穷无尽的动议请求。如果第1252(d)(1)节在外国公民提出复议请求之前都禁止司法审查，那任何一个此类动议请求未能穷尽，任何其他的动议都是一种毫无价值的行为。

更何况，政府方的做法在实践中也是举步维艰。如果仅有部分情况需要外国公民提出复议请求，那么究竟哪些情况符合资格呢？外国公民在面对递解令时，往往孤身一人，独自面对陌生的语音和庞杂的官僚机构，他们又要如何区分？政府方的做法给法院设置了一个令人头疼的行政管理问题，给不够细心的外国公民构建了陷阱，还给移民上诉委员会带来了大量的复议请求（由于不确定是否需要寻求复议的外国公民会出于谨慎而提出）。最高法院确信，国会没有选择这样的方案。

综上，最高法院撤销上诉法院的判决，发回下级法院，按最高法院的意见重审。

[1] Arbaugh v. y & h corp., 546 U.S.500,515(2006).

[2] Stone v. INS, 514 U. S. 386 (1995).

[3] Nken v. Holder, 556 U. S. 418 (2009).

本篇译述作者：章蒹葭

章蒹葭，上海对外经贸大学金融管理学院经济学学士，华东政法大学辅修法学学士，美国圣路易斯华盛顿法学院LLM，复旦大学法律硕士，师从高凌云教授。现任北京市海问律师事务所上海分所律师助理，主要从事企业破产业务。非常有幸加入法与译团队，不仅能够学习老师和师兄师姐们高质量的译述作品，也能感受到老师认真严谨的学术研究态度，从而鞭策自己成长。判例译述确实对锻炼自己法律英语、加深对美国法律的理解有极大帮助，希望在此过程中有所进益。期待各位读者及老师对我译述中的不足批评指正。

英美法判例译述

法与译工作室出品

主编：高凌云

法与译编辑部（2023）

部长：陈欣黎

文稿编辑：吴桐许毅然 张君菡封欣宇王景逸 吴珊珊

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