2022/23美国联邦最高法院判例译述(6)——按次罚款还是按账户数目罚款？

文摘 2024-07-31 08:00 美国

比特纳 诉美国

Bittner v. United States

——违反海外银行账户年度报告要求的罚款是按账户数目罚还是按报告数量罚？

原案名：Bittner V. United States

判决日期：2023年2月28日

案号：21–1195

主笔：戈萨奇大法官（除第II-C部分）（杰克逊大法官附议全文，首席大法官罗伯茨和阿里托、卡瓦诺大法官附议除第II-C之外的其他部分）；巴雷特大法官发表异议意见，托马斯、索托马约尔和卡根大法官附议）

判决主旨：美国《银行保密法》规定的对于非因故意未能及时提交海外银行账户报告的单次最高罚款是按照每份报告计算的，无论涉及多少个账户，罚款最高额均为1万美元。

判决译述：

1.迟交报告：被罚272万美元

美国《银行保密法》（The Bank Secrecy Act）及其实施法规要求在外国账户拥有特定财务利益的美国公民每年须提交一份外国银行和金融账户报告（the Report of Foreign Bank and Financial Accounts，即FBAR，下称为“年度报告”），旨在帮助政府追踪可能被用于非法目的的资金，并识别可能需要纳税的未申报收入。该法规定，对于非故意违规行为的最高罚款为1万美元。

比特纳（Alexandru Bittner）是罗马尼亚和美国双国籍公民。他1982年移民到美国，先从洗碗工做起，后来成为管道工，最终归化为美国公民。1990年他返回罗马尼亚创业，并取得了成功。2011年从罗马尼亚返回美国后，他得知自己具有《银行保密法》下的报告义务，便随后提交了覆盖2007年至2011年5年期间他在罗马尼亚的银行账户报告。

联邦政府认为比特纳迟交的年度报告存在缺陷，并未涵盖其应当报告的所有账户。之后，比特纳提交了纠正后的报告，提供了他每个账户的信息——2007年有61个账户，2008年有51个账户，2009年和2010年各有53个账户，2011年有54个账户。这次，政府没有质疑比特纳新提交报告的准确性，也未暗示比特纳之前的错误是蓄意为之。但是，因为政府认为法律规定的对非故意违规行为的罚款应适用于每个未准确或未及时报告的账户，并且鉴于比特纳的5份迟交的年度报告共涉及272个账户，政府计算出其应缴纳的罚款高达272万美元。

比特纳对这项罚款提出质疑，他认为《银行保密法》对非故意违法行为的最高罚款为每份报告而非每个账户1万美元。对此，联邦第五巡回上诉法院支持了政府的意见，判定比特纳应交两百多万美元的罚款。比特纳不服，上诉到联邦最高法院。

2.同案不同判：最高法院出面干预

然而就在几年前，第九巡回上诉法院判定了一桩类似的案件，却得出了相反的结论。在2021年的博伊德案[1]中，美国公民博伊德（Jane Boyd）在英国持有13个银行账户。2009年，她的父亲去世后，她把继承的遗产存入账户，账户金额显著增加，当年其账户总额超过1万美元。根据法律规定，她本应在2010年提交年度报告，然而她并未提交，而是在2012年才纠正了这个错误，提交了完整准确的报告。

美国联邦政府承认其违法行为并非故意，然而却认为有权针对她每个账户罚款1万美元，共罚款13万美元。

博伊德向法院提出质疑，认为单次最高罚款应当是1万美元。地区法院拒绝接受博伊德的观点，而是同意了政府的主张。然而，第九巡回上诉法院推翻了下级法院的判决，认为《银行保密法》针对一次非故意迟交、但准确的外国银行账户年度报告只能施加一次罚款，无论涉及多少个账户。

鉴于第五巡回上诉法院的意见与之前第九巡回上诉法院在博伊德案中的意见不一致，最高法院决定调卷复审，以确定比特纳应交的罚款金额。

3.银行保密法的法条分析

最高法院首先从最直接相关的法条开始分析——即《美国法典》第31编第5314和5321节。其中前者规定了《银行保密法》下个人的法定责任，后者则规定了未能履行这些责任的罚则。

第5314节规定，财政部长“应当”要求特定人员在与“外国金融机构”“进行交易或保持关系”时“保留记录、提交报告，或保留记录并提交报告”，并规定报告应包含有关“交易或关系参与者的身份和地址”，“参与者行使的法律能力”，“真正利益相关方的身份”，以及“交易的描述”等信息。该节并未提及账户或其数量，甚至根本没有提到“账户”一词。相反，其中提到的法律义务仅是提交报告的义务，当然，这些报告必须包括有关个人在外国“交易或关系”的各种信息。换言之，该节规定的法定义务只有两种情况：要么按照财政部长规定的方式和范围提交报告，要么不提交。在一份报告中针对特定账户出现的多次故意错误可能构成违反第5314节的行为，但即使只有一个非故意的错误，也会构成对该节的违反。

第5321节授权财政部长对任何违反第5314节的行为处以最高1万美元的民事处罚。该节被人称为针对“非故意违法”的赔偿条款。但是很显然，该节仍然没有提及账户或者账户的数量，而是将对非故意违法的处罚金额与违法的次数联系起来。

第5314节规定，个人未能按照法律的要求提交报告，就构成一次违法。如果多个报告有缺陷，可能导致多次1万美元的罚款，甚至一个看似简单的单一报告的缺陷也可能使个人面临1万美元的处罚。但是，无论如何，对于非故意违法行为的处罚都是按照每份报告而不是每个账户计算的。

4.其他相关法条分析

可以确定的是，《银行保密法》的规定不止于此。第5321节接下来规定，故意违反第5314节的个人可能会面临最高10万美元的处罚。除此，甚至还针对一类故意违法行为增加了一条更加具体的规则，即“未能报告账户的存在或任何与账户相关的身份信息”时，法律授权部长可以按以下方式施加最高处罚：10万美元，或者违规时账户余额的50%，以两者中较高者为准。因此，法律的确按账户来确定处罚，但是只针对涉及故意违法行为的某特定类型的案件，并非本案中只涉及非故意违法行为的情形。

毫不意外，政府希望将法律的这种特征转为对其有利的规定。因为国会明确授权对一些故意违法行为按照账户进行逐一处罚，政府认为最高法院应推断国会意图对类似的非故意违规也这样做。但政府的解释违背了一项传统的法定解释原则：当国会在法条的一个部分包含特定的语言，而在另一部分省略这些语言时，最高法院通常会认为这种语言上的差异传达了一种意义上的差异（expressio unius est exclusio alterius）。

第5321(a)(5)(B)(ii)节中包含了一个“合理理由例外”，该例外规则允许个人只有当其违法行为有合理理由从而非为故意，且其最终提交的报告准确反映了每个账户情况时，才能逃避处罚。这些再次证明，当国会希望把处罚与账户信息捆绑在一起时，国会完全知道该怎样做。国会说，针对某些故意违法行为的处罚可以基于每一账户来衡量。国会还说，只有当准确证明每一账户情况时才能援引合理理由例外条款。然而国会并没有说政府可以针对非故意违法行为基于每个账户施加处罚。很明显，该法中政府需要注明按照每个账户罚款的地方，恰巧是它没有注明的地方。因此，政府认为应针对每个账户处罚的理论面对的不仅是一个挑战，而是两个。

5.其他语境线索分析

最高法院发现了许多额外的语境线索，这些线索与政府在本案中的主张相矛盾。首先，看一下政府就《银行保密法》对公众作出的说明。政府多次向公众发布指导意见，包括各种警告、事实说明和指示，似乎告诉公众，未提交报告构成一次违规，非故意违规者将面临一次1万美元的罚款。政府从未在这些资料中声明过单次报告缺陷或者未及时报告可能会导致多次违法行为，从而导致对非故意违法行为的处罚将基于账户数量，或者1万美元的最高罚款可能会乘以272倍甚至更多，而不考虑个人持有的国外资金额或净值。

虽然政府的指导文件不能控制最高法院的分析，且不能替代大法官们对法律的独立解释，但最高法院一致认为，在衡量政府提出的任何解释的说服力时，最高法院可以考虑政府当前的观点与过去的观点之间的不一致。政府多次向公众发布的指导意见与其在本案中希望最高法院接受的法律解释之间不一致，这一点更让人质疑其目前所持观点是否代表了对法律的最佳解释。

其次，对非故意违法行为的处罚条款的起草历史削弱了政府主张的说服力。1970年，当国会颁布《银行保密法》时，其只包括对故意违法行为的处罚，且最高罚款额为1000美元。1986年，国会授权对某些故意违法行为按账户进行处罚。国会在2004年再次修订法律，授权对非故意违法行为进行处罚时，国会本可以简单地使用1986年修正案的措辞，把按账户处罚来延伸到对非故意违法行为的处罚，但国会却并没有这么做。

大法官们又考量了国会的立法目的。国会宣称《银行保密法》的目的是要求提供某些可以帮助政府从刑事、税收到情报和反情报等进行调查的“报告”或“记录”。这进一步证明该法确立的相关法律义务是提交某些报告的义务，其并未表明国会希望针对每一个非故意的错误，无论是迟交报告，转置账号，或者无效银行地址，施加最大限额的罚款。

财政部长对《银行保密法》制定的法规也传达了同样的信息。根据这些法规，持有25个账户以下的个人必须对每个账户提供详细信息，而持有25个以上账户者，正如本案中的比特纳一样，则不需要提供每个账户的具体细节。相反，他们只需要提供账户数量及某些基本信息即可。很自然，如果财政部长日后要求的话，则必须再提供更多的详细信息。然而，在报告人提交的最初报告中却并不要求其提供任何详细的账户有关的信息。这也是《银行保密法》及其法规的另一个特点，即该法旨在要求提供足以提示政府考虑是否有必要进行进一步调查的报告，而非确保呈现账户每一个细节或对每项错误施以最大化的罚款。

6.政府的观点可能会造成异常情况

最后，政府将法条规定解读为对每个账户进行处罚会引发一些异常情况，假设一人拥有3个账户，在报告时犯了非故意过错，则可能面临3万美元的罚款，无论其错误多么小，也无论其海外账户中的资金或者净值是否达到3万美元。同时，一个人如果拥有300个账户，其可能面临的被罚款的风险却很小，因为他不需要提供其账户的详细情况，只要正确披露他持有几个账户即可。

不仅如此，假设某人在单一账户中有1000万美元余额，非因故意漏掉了报告该账户。无疑，他应该被罚1万美元。然而根据政府的理论，如果另一个人拥有12个海外账户，总额为1万零1美元，同样因非故意行为漏报了账户，则其罚款将高达12万美元。

同样，根据政府的观点，那些故意违法者的处罚比非故意违法者的处罚更低。例如，在一年期间在一个海外账户中持有1百万美元的人，在提交报告最后期限之前取出余额，然后故意不提交报告，将面临最高10万美元的处罚。然而另一个人拥有20个账户，账户总余额为5万美元，如果他非因故意在报告中出了错误，则可能面临20万美元的罚款。把法律解读为按照每份报告对非故意违法行为进行处罚，则可以避免这些异常情况。而政府基于每个账户进行罚款的理论则恰好会造成这些异常情况。

7.判决结果：272万美元罚款应改为5万美元

综上，最高法院得出结论，《银行保密法》对于非故意未能提交符合要求报告的最高罚款为1万美元，这是按照每份报告而非每个账户计算的。最高法院撤销了联邦第五巡回上诉法院的判决，发回重审。

[1] United States v. Boyd, 991 F.3d 1077 (CA9 2021).

本篇译述作者：张冲/高凌云

张冲，武汉大学历史学法学双学士，加拿大女王大学LLM，复旦大学法学院国际班法律硕士，师从高凌云教授。现工作于北京市竞天公诚律师事务所上海分所。很荣幸成为法与译团队到一员，感谢高老师和师兄师姐一直以来不厌其烦的指导，也希望各位读者不吝赐教。

英美法判例译述

法与译工作室出品

喜欢请在文末动动手指点个赞，鼓励一下作者！

「本书已经出版，欢迎到京东法律出版社旗舰店选购，第二卷预计将在2024年出版」

更多推送请见：

号外

《美国联邦最高法院判例（2016～2017年判例译述）》正式出版