2021/22美国联邦最高法院判例译述(12)——当国家机密特权遭遇恐怖分子的人权

文摘社会 2023-06-05 21:48 上海

美国诉 祖拜达

United States v. Zubaydah

——当国家机密特权遭遇“恐怖分子”人权

原案名：United States v. Husayn, aka Zubaydah, et al.

判决日期：2022年3月3日

案号：No. 20-827

主笔：布雷耶大法官（全文第Ⅱ-B-2和Ⅲ部分不构成法院意见，首席大法官罗伯茨对全文附议，卡瓦诺和巴雷特大法官对除第Ⅱ-B-2部分外附议，卡根大法官对除第Ⅲ、Ⅳ部分外的内容和驳回请求的判决附议，托马斯和阿利托大法官对第Ⅳ部分附议；托马斯大法官发表同意判决结果的部分协同意见，阿利托大法官附议；卡瓦诺大法官发表部分协同意见，巴雷特大法官附议；卡根大法官发表部分协同和部分异议意见；戈萨奇大法官发表异议意见，索托马约尔大法官附议）

判决主旨：在披露程序中，当政府证明披露信息存在危害国家安全的合理危险，而申请披露一方未证明披露信息具有强烈必要性时，国家机密特权可以适用，从而阻止相关信息的披露。

判决译述：

1. 911事件的余波

（1）关押与酷刑

在2001年9月11日的恐怖袭击事件之后，美国中央情报局（“中情局”）认为祖拜达（Abu Zubaydah）是基地组织的一名高级将领，他很可能掌握了该组织未来袭击美国的计划。

2002年3月，与中情局合作的巴基斯坦政府官员将祖拜达抓获。随后，中情局将祖拜达转移至一个据称是在泰国的拘留所，在那里祖拜达经历了“强化审讯”（enhanced interrogation），包括水刑、压力姿势、禁闭、剥夺睡眠等，此种“强化审讯”技术后来被美国政府认定为酷刑（torture）。2002年12月，中情局将祖拜达转移到另一拘留所，即本案中争议的拘留所。中情局从未确认该拘留所的地点，但祖拜达方和许多人认为该拘留所位于波兰。2006年9月，美国政府将祖拜达转移至关塔那摩湾海军基地（Guantánamo Bay Naval Base）的拘留所，祖拜达在关塔那摩湾海军基地被关押至今。

（2）波折的诉讼与取证

2010年，祖拜达的律师向波兰检方提交了刑事起诉书，请求追诉祖拜达在波兰遭虐待一案中相关波兰国民的刑事责任。波兰检方于是依据司法互助协定（Mutual Legal Assistance Treaty）向美国当局请求提交相关信息。然而，美国司法部（Department of Justice）以提供信息将会损害美国国家安全为由拒绝了这一请求。最终，波兰检方并未启动公诉程序。2015年，欧洲人权法院（European Court of Human Rights）注意到了这一事件，认定中情局在一处位于波兰的场所对祖拜达实施了关押与酷刑，而波兰未能充分地调查发生在其领土上的人权侵犯事件。在这一判决之后，波兰检方重启了调查程序，再一次向美方申请提供信息，但再一次遭美方拒绝。波兰检方随后建议祖拜达方自行提供证据，以协助调查继续进行。

根据波兰检方的建议，祖拜达的律师援引《美国联邦法典》第28编第1782节向美国联邦地区法院提交了单方披露申请（discovery application）。具体而言，祖拜达方请求传唤两名前中情局准军事特工（contractors）米切尔（James Mitchell）和耶森（John Jessen）就以下三方面出庭作证并出示相关文件、备忘录和信函：①2001年至2005年间祖拜达曾在波兰被关押的信息；②祖拜达所受审讯、待遇和关押条件的具体细节；③有关涉案波兰国民的信息。联邦地区法院同意了祖拜达的披露申请。随后，美国政府介入了这一披露程序，主张相关信息的披露将导致违反国家机密特权（state secrets privilege），进而危害美国国家安全利益（national security interests），并请求联邦地区法院撤销传票。

尽管联邦地区法院不认同仅仅确认拘留所的地点会危害国家安全，但仍批准了政府撤销传票的动议，并驳回了祖拜达的披露申请。联邦地区法院认为，国家机密特权使政府有权排除有关其与外国政府特定合作操作细节的证据，包括外国个人的角色和身份。

在上诉程序中，联邦第九巡回上诉法院认为尽管祖拜达申请的部分信息属于机密信息，但地区法院不应驳回披露申请。首先，国家机密特权不适用于已经公开的信息；其次，米切尔和耶森属于私主体（private parties），他们的披露不构成政府自身的确认（confirm）或否认（deny）；第三，有关中情局本世纪初是否在波兰运行拘留所、该拘留所的审讯和关押条件、祖拜达在该拘留所所受待遇细节部分的披露申请与国家机密特权无关。故，联邦第九巡回上诉法院将案件发回地区法院重审。

2.国家机密特权：雷诺兹案确立的标准

本案是基于《美国联邦法典》第28编第1782节展开的证据法争议（evidentiary dispute），与祖拜达是否受到虐待等实体争议无涉。第1782节规定：联邦地区法院可以命令其辖区内的个人提供证词或文件，以便在外国法庭程序（包括在正式公诉之前的刑事调查程序）中使用。但当违反合法适用的特权时，个人不应被强制提供证词或文件。[1]

国家机密特权是一项由美国判例所确立的证据法规则。该特权的适用意味着政府可以通过提交正式声明，主张法庭程序将披露可能危害国家安全的敏感信息，从而阻止该信息的披露。雷诺兹案[2]首次正式承认了国家机密特权。根据雷诺兹案确立的标准，政府援引国家机密特权首先需要由政府部门首长提出正式的特权请求（claim of privilege），随后由法院自行决定该特权请求在本案中适用是否合适。另外，披露相关信息对申请披露一方的必要性（necessity）将决定法院需要探究到何种程度，方可决定援引特权合适。如果必要性是模凌两可（dubious）的，那么主张存在危害国家安全的合理危险（reasonable danger）的正式特权请求就足以奏效；如果必要性是强烈（strong）的，国家机密特权则不应被轻易接受；但当法院认为涉及军事机密时，再强烈的必要性也无法压倒特权请求。

本案中，祖拜达方接受了联邦第九巡回上诉法院的判决意见，放弃了其最初提出的披露申请中有关波兰国民信息部分的申请。因此，摆在美国联邦最高法院面前的争议焦点集中于有关①涉案中情局拘留所位于波兰、②拘留所内关押、审讯条件及祖拜达所受待遇的具体细节的信息是否因国家机密特权的适用而应当被排除。

对此，最高法院的大法官们遵循雷诺兹案的审判逻辑，认为中情局位于波兰的拘留所是否存在（existence）的问题属于国家机密特权的范围，而祖拜达的披露申请的特定用语表明米切尔和耶森的任何回答将会直接或间接地确认或否认中情局在波兰设有拘留所。

首先，政府完成了存在危害国家安全的合理危险（reasonable danger）的举证。中情局局长在提交的声明中指出，与外国情报机构的合作是以彼此信任其合作关系不会被披露作为基础的。倘若美方确认此种关系的存在，则将会打破这种信任并危及与其他外国情报机构的合作关系。

此外，通过类比《信息自由法》（Freedom of Information Act）中的官方承认原则（official acknowledgement doctrine），当主张信息已被公开从而阻断国家机密特权适用时，公开情形仅包括该信息被相关机构官方承认，而不包括非官方披露，因为只有官方承认将导致披露信息的真实性无可置疑。本案中，尽管媒体甚至外国法院认为涉案拘留所位于波兰，但是中情局从未官方承认，因此米切尔和耶森作为中情局内部人士的作证将会实质危及国家安全。

第三，米切尔和耶森对信息的确认或否认等同于（tantamount to）中情局自身的确认或否认，因为他们二人在实施中情局的“强化审讯”项目以及审讯祖拜达过程中扮演了核心角色。

最后，祖拜达方没有展现出披露拘留所位于波兰的强烈必要性。祖拜达方曾承认比起确认拘留所的地点，他们更需要了解拘留所内发生了什么。而有关祖拜达所受待遇的信息可以通过公开的渠道获取，且政府表示其允许祖拜达向波兰检方提交经其审查的书面声明。

基于以上理由，最高法院的大法官们认为国家机密特权适用于中情局在波兰是否设有拘留所，进而其他被申请披露的信息也应当被排除，因为它们将不可避免地确认或否认该拘留所的存在。

3.替代措施不可行

如果拘留所的地点位于波兰属于国家机密，那么能否通过替代措施隐去有关地点的信息，从而使得有关拘留所审讯、关押条件和祖拜达所受待遇的信息单独得到披露呢？事实上，祖拜达的律师就曾在初审程序中提出使用替代措施继续披露程序，例如，联邦地区法院可以进行不公开审理（in camera review），并在后续的披露程序中使用代号（code name）以取代具体的地点，但这一提议遭到了联邦地区法院的拒绝。

最高法院同样认为，基于本案特殊的性质，不公开审理、代号、保护令（protective order）等常用司法工具并不能适用于本案。本案的本质是旨在为一项波兰刑事调查提供证据的披露程序，祖拜达的披露申请是本案的唯一目的，这意味着对于祖拜达披露申请的任何回应将不可避免地确认或否认中情局是否在波兰运行拘留所。

因此，最高法院撤销了上诉法院的判决，发回下级法院，要求下级法院直接驳回请求。

4.大法官们的意见分歧

（1）雷诺兹标准的适用顺序

托马斯大法官同意判决结果的部分协同意见指出，多数意见尽管得出了正确的结论，但其对于雷诺兹案所确立标准的适用顺序却是错误的。雷诺兹案构建了“两步走”的分析框架：①法院须首先评估申请披露一方对申请披露信息的需求是模棱两可的还是强烈的；②只有当披露该信息具有强烈的必要性时，法院才需要判断披露信息是否会构成“合理危险”或是否涉及军事机密。

本案中，多数意见的分析思路恰恰颠倒了雷诺兹标准的适用顺序，这将给国家安全带来危险：其一，无论申请披露一方是否成功举证披露信息具有足够的必要性，一旦法院认为政府提交的特权请求中未充分证明存在“合理危险”，就可能进入不公开审理程序，而法官接触到机密信息本身也会给国家安全带来威胁；其二，司法机关应当对行政机关对于国家安全的判断持有最大程度尊重（utmost deference），而颠倒的适用顺序将在其他案件中引导法院更深入地探究政府提交的特权请求的根据，导致法院对国家安全决定的司法二次推测（judicial second-guessing），造成司法对行政的不当干预。

综上，托马斯大法官认为，最高法院应当根据雷诺兹标准的第一步，即披露信息对祖拜达不具有充足的必要性，撤销上诉法院判决。

（2）“发生了什么”和“在哪里发生”可分离吗？

戈萨奇大法官在异议意见中指出，政府未能尽到存在“合理危险”的举证责任。政府提交的唯一证明材料是一份推断性（conclusory）、假定性（hypothetical）用语的声明，而仅仅对国家安全的担忧并不足以成为否认公民获得证据权这一古老权利的理由。戈萨奇大法官进一步指出，即使政府确认在波兰存在拘留所的确构成国家机密，祖拜达仍然可以就其在拘留所内受到待遇和审讯、关押条件申请信息披露。通常，一个法定授权（statutorily authorized）的案件在排除政府的机密证据后应当继续，本案也不例外。事实上，当本案被发回至下级法院后，联邦地区法院可以通过保护令防止祖拜达方在政府审查前将文件或其他信息公开或分享给波兰当局；法院可以要求米切尔和耶森直接将文件交给法院从而使法院和政府有机会进行审查；米切尔和耶森可以在作证时适用代号取代机密信息，正如他们先前在萨利姆案[3]和关塔那摩的军事法庭[4]中作证时那样。然而，多数意见却对这些司法工具视而不见，武断地驳回全部披露申请。

卡根大法官发表的部分协同和部分异议意见也有类似的考量。卡根大法官认同多数意见对拘留所位于波兰适用国家机密特权的分析，但不认同最高法院将案件驳回的处理结果。祖拜达所在的拘留所内“发生了什么”与这些事件“在哪里发生”是两个可分离的问题，前者已公认是被解密的（declassified）信息而后者是机密的（classified）信息。祖拜达方的首要诉求是获得拘留所内“发生了什么”的信息，因此，可以通过折衷路径，调和政府维护与外国情报机构关系的需要以及祖拜达获取信息以维护自身权益的需要之间的矛盾。

[1] 法条原文：The district court of the district in which a person resides or is found may order him to give his testimony or statement or to produce a document or other thing for use in a proceeding in a foreign or international tribunal, including criminal investigations conducted before formal accusation…. A person may not be compelled to give his testimony or statement or to produce a document or other thing in violation of any legally applicable privilege.

[2] United States v. Reynolds, 345 U. S. 1 (1953).

[3] Salim v. Mitchell, No. 2:15-cv-286 (ED Wash. 2015).

[4] Tr. in United States v. Khalid Shaikh Mohammad, et al. (Jan. 21–31, 2020).

本篇译述作者：吴珊珊（优秀撰稿人）‍‍

吴珊珊，复旦大学法学院法学士，国际法学硕士研究生在读，师从高凌云教授。很荣幸加入法与译团队，希望能够在学习判例的过程中提升自己的法律英语水平，了解美国法院的判决及说理，感受不同的法律传统和法律文化。也期待着与前辈师兄师姐们多多交流，共同进步。

英美法判例译述

法与译工作室出品

主编：高凌云

法与译编辑部（2023）

部长：陈欣黎

文稿编辑：吴桐许毅然 张君菡封欣宇王景逸

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