2021/22美国联邦最高法院判例译述(57)——北卡对州法律合宪性的捍卫之旅

文摘社会 2023-04-28 17:43 上海

博格诉 全国有色人种协进会北卡分会

Berger v. North Carolina State Conference of the NAACP

——北卡对州法律合宪性的捍卫之旅

原案名： Berger v. North Carolina State Conference of the NAACP

判决日期： 2022年6月23日

案号： No. 21–248

主笔：戈萨奇大法官（首席大法官罗伯茨和托马斯、布雷耶、阿利托、卡根、卡瓦诺、巴雷特大法官附议；索托马约尔大法官发表异议意见）

判决主旨：州有权自由分配其主权，并通过将权力分配给不同官员实现更好的管理。在挑战州法律合宪性的案件中，当现有州代表无法充分捍卫州利益时，经州法律正式授权的其他人有权代表州政府参加联邦法院诉讼程序。

判决译述：

1. 谁能代表州的利益？

美国每个州在宪法范围内都有权自由组建其政府。它们通常通过设立各种分支机构、部门以及选举或任命的官员来行事。这些部门有时通过合作共同完成任务，有时又对重要的政策问题做出不同的判断从而采取不同的行动。这种部门内和部门间的政府权力的分散或许构成了美国人每天的生活内容；然而，当一州的法律或政策在联邦法院受到挑战时，却又造成很多难题。

假设有人试图攻击一项州法律，理由是它与联邦宪法不一致。一般来说，州本身对联邦法院的诉讼享有豁免权。因此，原告通常会起诉主要负责执行相关法律的州官员，并要求法院针对他们发布禁制令或宣告性救济。不过无论如何设计，每个州对这种诉讼都拥有强大的利益，毕竟这种诉讼会牵涉到州法的持续可执行性。为了维护其实际利益，州政府可能会为被起诉的官员被告进行法律辩护，并通过司法部长对外统一口径。

但并非每个州都如此。有些州选择授权多个官员在类似的案件中维护其实际利益，北卡罗来纳州（以下简称为“北卡”）就属于这一阵营。该州的司法部长在联邦诉讼中拥有一定的权力代表官员被告，但北卡州议会还授权其两个立法院的领导人在特定情况下代表州参与诉讼，并由他们自己选择律师。

这种安排是可以理解的，有时州政府不同部门的领导人对该州在某诉讼中的利益有不同的看法。一些州可能认为，如果没有允许多位官员回应的机制，某些重要的公众观点可能会被埋没。北卡似乎已经几次遇到过这类问题，其司法部长不止一次反对州议会制定的法律，并拒绝在联邦诉讼中为这些法律进行全面辩护。

本案的案情就说明了一个意见不一致的州政府如何在联邦法院为其州法律辩护时可能导致的各种分歧意见。

2. 州选举法历经磨难又遭挑战

2018年11月，北卡修改了州宪法，要求选民在投票前应提供附有照片的身份证明。为实施这一规定，州议会批准了参议院法案S.B.824（以下简称为“第824号法案”）。根据该法案，选民必须（1）在投票前出示符合要求的附有照片的身份证明；（2）先投票，然后再出示有照片的身份证明；或者（3）填写表格解释不能出示前述身份证明的理由。第824号法案在州议会通过后，被州长否决；之后州议会又推翻了州长的否决，该法于2018年12月19日正式生效。

该法生效第二天，全国有色人种协进会（the National Association for the Advancement of Colored People, NAACP，以下称为“协进会）在联邦地区法院对北卡州长和州选举委员会成员（以下统称为“委员会”）提起了诉讼，同时在州法院也提起了平行诉讼。选举委员会成员均由州长任命，且在特定情况下可由州长撤职。协进会声称第824号法案违反了联邦宪法第四和第十五修正案以及《选举权法》（The Voting Rights Act）第2条，还歧视了黑人和拉丁裔选民。为委员会辩护的是州司法部长，他与州长一样，也是被独立选举出的官员，他在担任州参议员时曾投票反对过早期的选民身份识别法，并提交了支持挑战该法的声明。换言之，本案的原告反对第824号法案，本案的被告北卡州长及其代理人州司法部长也曾对该法或者该法的前身持有反对意见。

3. 两院议长申请参加诉讼

在这种情况下，州众议院议长和州参议院临时议长（以下统称为“立法领导人”）提出动议，要求以第三人身份参与诉讼。他们指出，北卡法律明确授权他们在任何挑战北卡法律或北卡宪法规定的司法程序中可以代表州议会以第三人身份参加诉讼，并表示在这种情况下州议会和州长都可被视为北卡的代表。立法领导人称，在平行的州法院诉讼中，委员会只提供了不温不火的辩护。他们表示，如果没有他们的参与，鉴于州长对第824号法案的反对立场、委员会对州长的忠诚，以及司法部长曾反对过早期的选民身份识别法，这些人无法充分代表至关重要的州利益。

然而地区法院拒绝了立法领导人的动议，因为法院推定，州长和委员会及其代理人——司法部长能够充分代表立法领导人的利益。在法院看来，如果现有各方均拒绝为第824号法案提供任何辩护，则立法领导人可能会因其有足够的利益相关而有权参加诉讼。但由于这种情况尚未发生，地区法院拒绝了上述动议。

此后，立法领导人重新提起动议。他们援引美国联邦最高法院在希尔案[1]中允许第三人参加诉讼的决定，该决定阐明了立法领导人有时可以合法地参与诉讼并代表州利益捍卫州法律的合宪性。他们还向地区法院说明，委员会承认其在州法院诉讼中行动的主要目标不是捍卫第824号法案，而是想知道在即将到来的选举中应适用哪部法律（第824号法案或以前的法律）。州法院的原告利用这一妥协，认为委员会也不认为最终己方会获胜。然而，地区法院对这些陈述无动于衷，再次拒绝了立法领导人的新动议，只在一个脚注中提到了希尔案，并称该案并不会改变本案的结果。

同时，协进会请求法院发布初步禁制令，以阻止委员会在即将到来的选举中实施第824号法案。彼时，地区法院已将州长从诉讼的被告中除去，只留下由司法部长代表的委员会成员仍为被告。为了支持禁制令救济动议，协进会提供了5份专家报告，最终等待了9个月才得到关键的紧急救济，但委员会并没有以时效为由反对该动议，也没有提供有竞争力的专家报告，相反，其提供了执行董事的宣誓证词，并再次强调需要明确适用何部法律。立法领导人再次对委员会的回应表达不满，试图提交一份法庭之友意见书、5份专家报告和7份其他声明。然而，最终地区法院拒绝考虑这些材料，将其从记录中删除，并发布了禁止实施第824号法案的初步禁制令。

联邦第四巡回上诉法院组成不同的合议庭分别审查了地区法院的初步禁制令和有关第三人参加诉讼的裁决决定。在上诉未决的情况下，委员会没有寻求临时中止地区法院的初步禁制令。显然，它选择不这样做，是因为这种救济将对选举管理产生破环性影响。因此，第824号法案在该州2020年3月的初选中没有被实施。

在有关地区法院作出的初步禁制令裁决的上诉中，立法领导人要求允许他们参加诉讼，上诉法院批准了他们的动议。同时，州长作为非当事人提供了一份法庭之友意见书，认为地区法院发布的初步禁制令还不够，称初步禁制令应该是永久性的，这项违宪的法律永远不应生效。在考虑了提交的所有材料后，上诉法院的一个合议庭全体基本同意了立法领导人的意见，并推翻了原判。该合议庭认为，地区法院在发布初步禁制令时滥用了其权力，因为记录中没有足够的证据表明第824号法案违反了联邦宪法。特别是，北卡法律比法院批准的其他州的选民身份证法更能保护投票权。之后，上诉法院拒绝全席重审，没有法官提出异议。自此，地区法院的初步禁止令被撤销。

立法领导人要求上诉法院的另一个合议庭撤销地区法院拒绝他们参与诉讼的决定。立法领导人强调，州法律明确授权他们可以在这样的案件中参与诉讼，根据《联邦民事诉讼规则》（以下简称为“《规则》”）第24(a)(2)条，他们满足了有权参与诉讼的所有要求。上诉法院再次同意了立法领导人的意见，认为地区法院拒绝允许他们参加诉讼是错误的。

然而，最终上诉法院决定全席重审此案，并改变了判决。由9名法官组成的多数派裁定，立法领导人无权参加地区法院的诉讼，因为他们不能克服委员会已经充分代表其利益的推定。而6名法官反对，反对者认为多数派的错误在于，其一，他们忽视了北卡的法律要求在挑战其正式颁布的法律合宪性案件中有两个代理人；其二，他们为参与诉讼的第三人设定了过高的标准。

立法领导人请求最高法院审查上诉法院的全席裁决，最高法院同意审理此案，以解决各巡回上诉法院在如何正确处理类似本案的动议上的分歧。

4. 第三人参加诉讼的法律分析

最高法院指出这起诉讼的核心是北卡选举法的合宪性问题，但这一争议的实体问题并不在大法官们的考虑范围之内，他们只考虑该案涉及的民事诉讼程序的一个先决问题：根据《规则》第24(a)(2)条的规定，北卡的两位立法领导人是否有权参加本诉讼?

《规则》第24(a)(2)条规定“法院必须允许任何（1）及时提出动议，（2）主张享有与作为诉讼标的的财产或交易有关的利益，且该诉讼的结果实际上可能损害或妨碍动议人保护其利益的能力的任何人参加诉讼，（3）除非该利益已由现有各方充分代表”。当事方对第一点均无异议，故最高法院需要解决的是后两个要求。

（1）是否具有利益相关性

最高法院首先关注的问题是：立法领导人是否主张对本诉讼的解决享有利益，且如果他们不参加诉讼，这种利益可能会受到实际损害或阻碍？

毫无疑问，一州拥有继续实施其法律的正当利益；毫无疑问，一州可以以各种方式组建自己的政府，毕竟政府权力的分置长期以来一直被认为是维护自由的关键，正是通过对其政府以及行使政府职权进行架构的权力才体现出州的主权。同样毫无疑问的是，当一州选择将权力分配给不同的官员各自独立负责时，会出现对州政府的管理至关重要的不同的利益和观点。

在适当尊重这些现实的情况下，联邦法院很少会质疑这一点，即当州法的合宪性在联邦法院被审查，而该州的合法授权代表被排除在联邦诉讼之外时，州的利益将会受到实质性的损害或阻碍。如果不这样认为，不仅会显示出联邦对州享有的在不同部门、官员之间分配主权权利的不尊重，不仅使联邦对一州认为对理解其全部利益至关重要的声音不闻不问，还会鼓励原告作出战略选择以掌控他们在联邦法庭上将面对哪些州代理人。它将诱使诉讼当事人选择他们认为最同情他们或最倾向于有利和快速解决争议的官员作为他们的被告。所有这些结果都有可能导致诉讼受阻，而无法在充分和公平的情况下审查州的利益与观点。

受到影响的利益也不仅仅是一州的利益，尊重各州对政府权力的分置计划也具有重要的国家利益，它能更好地让各州充当联邦授权的平衡器，还能允许各州根据当地的条件和情况进行政府管理。

最高法院近年来在这些方面的经验很多。在本审季的卡梅伦案[2]中，大法官们指出，一州可以自由授权多个官员在联邦法院维护其主权利益。在希尔案[3]中，大法官们注意到无论是一般的还是在一组确定的案件中，一州必须有权指定代理人在联邦法院代表它，并可以授权其立法机构代表州进行诉讼。在佩里案[4]中，最高法院强调：“州法律可以指定其他官员如司法部长在联邦法院代表州发言”。而在卡彻案[5]中，最高法院认为，两位州立法领导人是根据州法律授权，代表州利益的人，有权在联邦法院为州法律辩护。

这些原则和先例对本案而言具有决定性的意义。北卡已明确授权立法领导人在此类诉讼中有权维护州的实际利益。北卡州法律规定，众议院议长和参议院临时主席作为州代理人，通过他们选定的律师，应共同拥有代表州议会的资格，在任何质疑北卡宪法或法律的司法程序中作为一方参加诉讼。此外，北卡州也已经明确表示其认为州议会的领导人是此类诉讼的必要当事方。

值得一提的是，委员会似乎同意，如果北卡法律授权立法领导人代表州参与诉讼，联邦法院应当会认定《规则》第24(a)(2)条的利益要求得到了满足。委员会只提出，北卡的法律并没有赋予立法领导人这种权力。大法官们表示虽然他们很难成为北卡法律的最终仲裁者，但委员会的论点似乎与上述法律中明确的语言大相径庭。北卡法律中的一个条款的标题是：“州议会在特定诉讼中代表北卡行事”，规定立法领导人可以作为州代理人捍卫州法律。

委员会退而求其次，认为授权立法领导人参与诉讼的法律违反了州宪法，篡夺了行政部门的权力。但委员会的逻辑难以得到论证，因为他们也承认立法领导人可以根据《规则》第24(b)条申请参加诉讼，并且，如果司法部长不再代表委员会，那么他们很有可能有权根据《规则》第24(b)条参加诉讼。委员会也没有提出任何理由来佐证其观点，即根据宪法，只有州行政部门才有权在法院代表北卡的实际利益。相反，州宪法中有一条，规定了州议会可以决定司法部长的权力范围。虽然州议会赋予了司法部长相当大的权力，但它也为自己保留了部分代表州捍卫州法律的权力。事实上，州议会有时甚至会委托私人来捍卫州利益。

协进会提供了一个不同的答复，指出《规则》第24(a)(2)条只允许新当事方参与，而立法领导人已经成为诉讼的现有当事方。但其所依据的前提在形式和功能上都是错误的。从形式上看，根据主权豁免原则，协进会并未针对州政府起诉，因此只有州官员是或者可能成为本案的当事方，且迄今为止立法领导人不在其中。从功能上看，这起诉讼牵涉到北卡的主权利益，而不论具名当事方是谁。然而，与协进会论点所隐含的前提相反，原告如果选择了某个官员作为具名被告，并不一定总能维护所有相关的州利益。相反，当一州选择将其主权权力授权给不同的官员，并授权其参与挑战州法律的诉讼时，对州实际利益的充分考虑可能会需要不同的声音和不同的观点的参与。否则，就有可能允许一名私人原告挑选对自己有利的被告，并有可能迫使那些州政府认为对公平理解其利益至关重要的人保持沉默。

（2）州利益是否被充分代表

最高法院要考虑的另一个问题是州利益是否已被充分代表。

下级法院在解释《规则》第24(a)(2)条时，采用了各种测试方法来评估现有被告是否已经充分代表了拟议参与诉讼的第三人所要维护的相同利益。在本案中，地区法院和全体上诉法院法官都采用了一个推定——委员会充分代表了立法领导人的利益，并判定立法领导人无法推翻这一推定。

最高法院的大法官们并不同意该观点。首先，《规则》第24(a)(2)条承诺，那些其利益可能受到实际损害或阻碍的人可以参加诉讼，除非现有各方充分代表了他们的利益。在一些案件中，最高法院将该规则的标准描述为对拟议参与诉讼者的质疑只是名义上的。

在特波维奇案[6]中，最高法院支持了一个私人当事方参加诉讼的请求，该当事方提出其对现有政府当事方的利益具有相关的利益。此案中，一位工会成员提出行政申诉，继而引发劳工部部长起诉，要求撤销一个工会选举。该工会成员根据《规则》第24(a)条要求作为第三人参加诉讼。在高度抽象的层面上，工会成员的利益和部长的利益似乎紧密相关。部长认为，除非法院发现部长没有履行其法定职责，其应被推定为工会成员利益的充分代表。最高法院承认部长和工会成员的利益是相关的，但认为这些利益不完全相同——工会成员寻求制止工会行为的救济，仅此而已；部长则还必须考虑到更广泛的公共政策影响。最高法院并未采纳充分性推定，而是认为在这种情况下，对动议人施加的负担应降为最小。

一些下级法院指出，在某些类别的案件中，推定利益已被充分代表仍然是适当的，但这些推定都不适用于本案。例如，在某公众成员请求参加诉讼以与政府一起捍卫某法律时，第四巡回上诉法院支持了充分代表的推定，认为法院可以推定经过法律授权的政府代理人将能充分代表公众对该法律的利益。而在本案中，北卡预先授权立法领导人参加诉讼以保护该州在其正式颁布的法律中的利益。

同样，一些下级法院在提出动议参加诉讼者的利益与现有当事方的利益完全相同时，也采纳了充分代表推定。但本案中的委员会也承认，这种推定只适用于双方利益完全重叠时，如果两者利益相似但不完全相同，则通常不足以作出充分代表的推定。同样，前述推定在本案中也不成立。北卡授权不同的代理人来维护其实际利益，正因为其政府的结构设计就是每个人都可能被期望代表州捍卫不同的观点。如果联邦法院推定他们的利益完全重叠，而州法律的推定却几乎相反，那就没有什么意义，而且会对美国的合作型联邦制造成很大的伤害。在与本案类似的案件中，州代理人被判定可以追求“相关的”州利益，但他们无法被公平地推定为具有“完全相同的”利益。

最后，为了解决本案，大法官们认为不需要判断当私主体寻求与政府一起维护一项法律时或在任何其他情况下，充分代表权的推定是否适当。只需要承认，当经正式授权的州代理人寻求参加诉讼以捍卫一项州法律时，充分代表权的推定是不合适的。上诉法院在其全席裁决中推断：拟议的诉讼参加人的政府地位使得提高充分性推定的门槛更加合适，而不是更加不合适。最高法院认为恰恰相反，任何反对第三人参加诉讼的推定，如果被用来取代州自主选择捍卫其法律和保护其利益的代理人的特权，将非常不合适。通常情况下，州选择的代表在联邦法院应受到尊重，而不是获得不利的推定。

最高法院认为，这场诉讼很好地说明了州政府在联邦法院中为多个州官员参加诉讼提供保障的方式是如何多种多样。本案中，在面临初步禁制令的动议时，委员会拒绝提供支持S.B.824法案的专家证明，尽管对方当事人提供了许多，立法领导人也试图提供自己的证明作为补充。在地区法院发布禁制令（后来又被撤销）后，委员会拒绝寻求暂停指令。这一战术选择的动机是委员会对稳定性和确定性的首要关注，这意味着州不能在州选举期间实施其新法律。自始至终，委员会成员都是由否决了第824号法案的州长任命的，且州长有权罢免这些成员，而州长在本诉讼中提供了自己的辩护词，称该法律违宪并认为它不应该生效。自始至终，委员会都由司法部长代表，虽然他无疑是州利益的积极倡导者，但他同时也是一位当选的官员，他可能会忠于投票的选民，或与委员会的行政关注点相同。

立法领导人试图为不同的观点发声，他们的主要目标不是阐明应当适用哪条法律。立法领导人表示，如果允许他们参加诉讼，他们将专注于捍卫法律的实体内容，而不考虑交叉的行政问题。他们补充道，本案中，他们的利益与委员会的利益之间的差异表明了州法律授权他们参与有关州立法有效性诉讼的原因——不同的政府部门可能会维护不同的、有价值的州利益。也许正是认识到这一点，第四巡回上诉法院允许了立法领导人参与对地区法院初步禁制令裁决的上诉。最高法院的大法官们认为这也是他们的结论。

协进会——但非委员会——回应道，允许立法领导人参加诉讼可能会使审判管理无法被掌控。大法官们表示他们并不是对这类担忧不敏感，在其他一些案件中，要求参加诉讼的动议的激增的确可能值得谨慎考虑。在某些时候，现有各方的利益也的确可能会与任何仍然拟议参与诉讼者的利益完全重叠。

但本案并非如此。在本案中，立法领导人明显代表了的独特的州利益。也没有人认为会有一连串的动议等在后边。协进会最初将州长列为被告，如果后来他没有被从被告中排除的话，州长很可能会雇佣自己的外部律师，而司法部长则继续代理委员会。在州长离开后，允许立法领导人和他们的律师加入可能并不是整齐的一比一互换，但这种规模的诉讼与委员会和协进会最初预期的情况相比几乎没有差别。