2022/23美国联邦最高法院判例译述(21)——州国民自卫队是不是联邦政府机关？

文摘 2024-10-14 15:12 上海

俄亥俄州军事副官署 诉 联邦劳动关系局

Ohio Adjutant General’s Dept v. FLRA

——州国民自卫队是不是联邦政府机关？

原案名：Ohio Adjutant General’s Department et al. v. Federal Labor Relations Authority et al.

判决日期：2023年5月18日

案号：No. 21-1454

主笔：托马斯大法官（首席大法官罗伯茨和索托马约尔、卡根、卡瓦诺、巴雷特、杰克逊大法官附议；阿利托大法官发表异议意见，戈萨奇大法官附议）

判决主旨：州国民警卫队雇佣的双重身份技术人员同时属于联邦陆军部或空军部的雇员，因此，州国民警卫队此时应被认定为联邦行政机关，其与双重身份技术人员签订集体谈判协议后毁约的行为应受联邦劳动关系局的管辖。

判决译述：

1.双重身份技术人员引起管辖纠纷

美国各州的国民警卫队（National Guard）的技术人员同时具有文职和军事人员的双重身份。他们从事着协助各州国民警卫队日常工作的组织、管理、指示、培训或物资修理等工作，还必须保留国民警卫队成员的身份，在工作时穿制服。除了时而参与国民警卫队的演习、训练和现役部署之外，他们以文职身份全职工作，并领取联邦雇员的薪资。1968年《技术人员法》（Technicians Act）将双重技术人员认定为陆军部或空军部的雇员和美国联邦雇员。各州军事副官（adjutants general）负责雇佣、管理这些双重身份技术人员，但他们只能根据陆军和空军部长的明确授权才能这样做。

1978年《联邦服务劳工管理关系法》（The Federal Service Labor-Management Relations Statute，以下简称“《劳动管理法》”）确立了联邦机关劳动管理的综合框架，保证每个雇员都有权自由组成、加入或协助任何劳动组织，或不参加任何上述活动，而无需担心受到惩罚或报复。为了保护雇员能行使该权利，该法规定联邦机关与其雇员工会之间需进行集体谈判，禁止任何一方实行“不当劳动行为”（unfair labor practice），并为此设立了联邦劳工关系局（Federal Labor Relations Authority，以下简称“劳工关系局”）对相关纠纷进行调查和裁决。具体而言，该法规定，劳工关系局的总法律顾问应当对针对任何机关（agency）或劳动组织（labor organization）提起的投诉进行调查，若调查属实，则可提出指控，请求劳工关系局举行听证。后者应负责举行听证会并解决所指控的问题。若劳工关系局认定某机关或工会从事了不当劳动行为，则可以要求该机关或工会停止违法行为，并要求后者采取劳工关系局认为合适的救济措施。

从中可以看出，劳工关系局只对劳动组织和联邦“机关（agencies）”有管辖权。

2.州国民警卫队是否属于劳工关系局有权管辖的“机关”

本案中，美国政府雇员联合会（the American Federation of Government Employees，以下称为“工会”）是俄亥俄州国民警卫队雇佣的双重身份技术人员的独家代表，与俄亥俄州国民警卫队自1971年起签订了多份集体谈判协议（collective-bargaining agreement）。在最后一份集体谈判协议于2014年到期前，双方再次进行集体谈判，并于2016年3月达成谅解备忘录，其中包含俄亥俄州军事副官同意遵守已过期协议中约定的某些承诺。然而，同年晚些时候，俄亥俄州军事副官署背弃了这些承诺，主张不受过期协议的约束，同时声称其在雇佣双重身份技术人员时不受《劳动管理法》的约束。同时，国民警卫队还向工会成员中的双重身份技术人员发信，要求他们必须提交表格同意从其收入中扣除工会管理费，否则国民警卫队将代表他们取消工会费的抵扣。最终国民警卫队终止了89位双重身份技术人员的会费预扣。

针对上述行为，工会向联邦劳工关系局提起“不当劳动行为”的指控。经调查，劳工关系局总法律顾问针对美国国防部和俄亥俄州国民警卫队（“被告”）向行政法官提起合并诉讼（consolidated complaint），指控被告拒绝善意谈判并侵犯了《劳动管理法》项下的雇员权利。俄亥俄州军事副官署及其副官作为第三人加入了被告一方参与诉讼。

在行政法官面前，被告国民警卫队表示，其并非《劳动管理法》下的“机关”（agency），本案所涉双重身份技术人员也非该法下的“雇员”（employee）。

然而，行政法官在其建议性决定中认定，联邦劳工关系局对国民警卫队有管辖权，双重身份技术人员根据《劳动管理法》享有集体谈判权，国民警卫队撤销集体谈判协议的行为违反了该法的规定。因此，行政法官命令被告国民警卫队遵守2011年所订立的集体谈判协议，并继续善意谈判，重新实行工会会费的预扣预缴。

劳工关系局成员的意见并不一致，然而最终还是采纳了行政法官对事实的认定、结论以及救济令。

国民警卫队向联邦第六巡回上诉法院提起上诉，其主张被上诉法院驳回。上诉法院认为，国民警卫队在作为双重身份技术人员的雇主身份时，属于《劳动管理法》中的“机关”，因此受该法约束。同时，双重身份技术人员是联邦文职雇员，依据该法有集体谈判权。鉴于劳工关系局有权实施集体谈判权，因此对本案纠纷拥有管辖权。

国民警卫队随之请求联邦最高法院调卷复审，要求最高法院确定劳工关系局根据《劳动管理法》是否对此案有管辖权。

3.州国民警卫队是“行政机关”吗？

本案需要解决的问题是：根据《劳动管理法》的规定，联邦劳动关系局是否有权管辖俄亥俄州的国民警卫队与其雇佣的双重身份技术人员之间的劳动关系。

由于《劳动管理法》明确规定，在任何雇员依该法行使权利时，采取干预、限制或强迫从而构成不当劳动行为的主体是“机关”，这一问题可以被进一步转化为判断管理双重身份技术人员的俄亥俄州国民警卫队是否属于法律规定的“机关”。

最高法院的大法官们从法律文本开始分析。

首先，《劳动管理法》将“机关”（agency）定义为“行政机关”（executive agency），而“行政机关”包括行政部门（an executive department）、政府公司（a Government corporation）与独立机构（an independent establishment）。由于国民警卫队明显不属于后两个类别，大法官们将判断进一步缩小为：俄亥俄州国民警卫队能否被认定为行政部门。

《美国联邦法典》第5编第101节规定，“行政部门”是指15个内阁级别的部门，其中包括国防部（Department of Defense）。俄亥俄州国民警卫队认为自己不是行政部门，因为它们并未被列入15个内阁级别的部门，因此不符合《劳动管理法》中的“机关”的定义。工会则提出反对意见，认为机关的组成部分、代表和代理人也可以被要求遵守上述法律。他们尤其强调，国民自卫队在雇佣双重身份技术人员时行使的是联邦授权，因此必须遵守相关联邦法律。

最高法院认为工会提出的观点更有力。大法官们认为，国民自卫队在雇佣双重身份技术人员时的功能正是《劳动管理法》中所界定的“机关”，由于每个双重身份技术人员都是“陆军部或空军部的雇员”，而陆军部和空军部又是国防部的组成部分，因此，雇佣并监督双重身份技术人员的州国民警卫队行使的是国防部的职权，应受该法的约束。

4.联邦法律的演变与类案支持

最高法院认为，联邦行政机关与雇员关系法以及该法的保留条款（saving clause）进一步支持了劳动关系局对州国民警卫队的管辖权。

在《劳动管理法》出台前，联邦领域的劳动管理关系由一系列行政令（Executive Orders）所确定，据此联邦雇员拥有有限的权利参与劳资集体谈判（collective bargaining）。该法出台前，其前身是第11491号行政令，该行政令设立了今天的劳工关系局的前身，并列举了联邦管理机关和工会都不得从事的不当劳动行为。当国会后来通过《劳动管理法》取代该行政令时，明文沿袭了很多之前的行政令中的规定。因此，今天仍然可以从第11491号行政令中寻找有关劳动关系局的管辖权的重要依据。

大法官们发现1971年有关密西西比州国民自卫队的汤普森案[1]与本案高度相关且非常类似。当时承担着类似联邦劳动关系局职能的劳工部助理部长（Assistant Secretary of Labor）指出，密西西比州副官署在雇佣和管理双重身份技术人员时，被指定为陆军和空军部的代理人，因此需要遵守第11491号行政令。他们任命的双重身份技术人员本质上属于根据行政令任命的联邦政府雇员，双方构成了受上述行政令约束的政府机关与雇员的关系。

最高法院认为，本案中俄亥俄州双重身份技术人员的性质问题与汤普森案中的问题具有高度相似性，其中对于“雇员”和“机关”的定义也与《劳动管理法》中的定义相同。最高法院通常假定《劳动管理法》与其前身的适用范围相同，在此案中，大法官们不认为有任何理由推翻该假定。相反，国会明确表达出除非特别修改，否则保留原来架构的意愿。由于总统并未撤销汤普森案，《劳动管理法》及其相关法规也没有推翻该案，因此，该案仍然有拘束力。

5.最高法院的判决

最终，最高法院判定，当州国民警卫队雇佣并监督双重身份技术人员时，国民警卫队属于联邦“机关”，因此需接受劳工关系局的管辖。每个双重身份技术人员都是陆军部或空军部的雇员，而陆军部和空军部都是国防部的组成部分，而国防部是《劳动管理法》所涵盖的机关。另外，陆军部的指定（designation）是国民警卫队有权雇佣双重身份技术人员的唯一根据。因此，国民警卫队依据联邦授权，雇佣联邦双重身份技术人员的行为应遵守联邦文职服务的要求。由于《劳动管理法》明确将包括汤姆森案在内的先前的实践纳入其中，更加支持了最高法院的结论。

综上，最高法院支持了第六巡回上诉法院的判决，即劳工关系局对此案有管辖权。

6.列举式法条的解读方法

本案中最具争议的一点是在法条同时对“机关”进行了概括性的概念定义和列举的情况下，能否规避法条的明文列举而选择通过概念解释的方式来囊括列举范围之外的内容。阿利托大法官发表的异议意见即提出，最高法院的这一判决以俄亥俄州副官署“类似”某内阁级别机关的组成部门的逻辑来说明俄亥俄州警卫队双重技术人员需要受联邦劳动关系局管辖，这本身缺乏说服力。在不存在国防部向州副官署明示授权的前提下，推定存在“授权”行为并以此为依据主张副官署所行使的是联邦政府权力，实际上是最高法院为了避免“救济不能”而强行进行的解释。异议意见认为，不能从特定渠道获得救济本身是自然且常见的现象，无需为此突破法律解释框架。

[1] Asst. Sec. Labor/Management Reports (A/SLMR) No. 20 (Thompson Field).

本篇译述作者：吴丽莎/高凌云‍‍‍‍‍

吴丽莎，对外经济贸易大学人力资源管理及法学双学位本科毕业，复旦大学法学院法律硕士，现就职于上海市太平洋律师事务所从事劳动法方向业务。作为法律领域的新人，出于对法律英语和法学理论的兴趣参与译述工作，若有思考不周之处，烦请读者多多指点。

英美法判例译述

法与译工作室出品

喜欢请在文末动动手指点个赞，鼓励一下作者！

「本书已经出版，欢迎到京东法律出版社旗舰店选购，第二卷预计将在2024年底前出版」

更多推送请见：

号外

《中国信托法重述》后记

《美国联邦最高法院判例（2016～2017年判例译述）》正式出版

《美国联邦最高法院判例》免费赠书