2022/23美国联邦最高法院判例译述(47)——州政府能否起诉联邦行政部门？

文摘 2024-07-20 07:52 美国

美国诉 得克萨斯州

United States v. Texas

——移民局是否有权决定只逮捕一部分违法的外国人？

原案名：United States et al v. Texas et al.

判决日期：2023年6月23日

案号：No. 22-58

主笔：卡瓦诺大法官（首席大法官罗伯茨和索托马约尔、卡根、杰克逊大法官附议；戈萨奇大法官发表同意判决结果的协同意见，托马斯和巴雷特大法官附议；巴雷特大法官发表同意判决结果的协同意见，戈萨奇大法官附议；阿利托大法官发表异议意见）

判决主旨：移民局决定只重点逮捕违法外国人中的部分危险罪犯，导致部分非公民罪犯未被联邦政府监禁，从而给州政府带来不得不为这些人提供医疗、教育和州内监禁等经济成本。然而，州政府没有联邦宪法第三条下的诉讼资格，不能要求法院命令行政部门更改其依据执法裁量权制定的政策。

判决译述：

1.联邦移民逮捕新政遭遇挑战

2021年，拜登总统入主白宫后，新任美国国土安全部部长马约尔卡斯（Alejandro Mayorkas）颁布了全新的《民事移民法执行指南》(“Guidelines for the Enforcement of Civil Immigration Law”，以下简称《指南》)，规定执法的优先事项是逮捕或驱逐嫌疑恐怖分子、危险罪犯，或近期非法越境的非公民。这样一来，很多犯有其他罪行的非公民可能就不会被逮捕了。

德克萨斯州和路易斯安那州（以下简称为“原告两州”或“原告”）对这一政策深感不满，进而将国土安全部连同其他联邦官员和机构一并告上法庭，认为《指南》违反了既有的两项联邦法律，这些法律要求国土安全部逮捕更多等待被驱逐中的非公民罪犯。因此，他们希望联邦法院命令行政部门改变政策以允许逮捕更多人。

原告两州主张，首先，根据《美国联邦法典》第8编第1226(c)节，对于某些因为在州法院被判犯罪而应被驱逐的非公民，当他们走出州的监狱时，国土安全部“应当”（shall）将其逮捕并收押；其次，第1231(a)(2)节规定，在移民法庭作出的最终驱逐令生效后，国土安全部“应当”逮捕这些非公民并将其拘留90天。在这两州看来，由于国土安全部未能依法行事，使得州政府不得不承担额外费用，比如为那些本应（但尚未）被联邦政府逮捕的非公民提供医疗和教育等各种社会服务或将其继续监禁（incarcerate）。

面对这些指控，联邦地区法院发现两州确实因为国土安全部的《指南》而产生了额外费用，因此判定它们具有原告资格（standing）；在实体问题上，地区法院判决《指南》不合法并予以撤销（vacated）。

联邦政府提起上诉，要求第五巡回上诉法院暂缓执行地区法院的判决，遭到拒绝。联邦最高法院决定调卷复审。

2.州政府是否具备诉讼资格

美国宪法第三条将联邦法院的司法管辖权限定于审理“案件”和“争议”，并且只有当原告有诉讼资格（standing to sue）时，才能认为存在案件或争议，最高法院在处理各类重要争议时始终应适用这一宪法的根本性要求。

最高法院的众多先例充分证明，宪法第三条要求的原告资格“不仅仅是原告为了让案件的实质问题能得到审理而需要尽可能克服的一个恼人的障碍，以便审理诉讼的实质问题；重点在于，它更是1787年费城制宪会议的制宪者们发布的基本章程的组成部分”。宪法第三条的诉讼资格原则（standing doctrine）实际上建立在三权分立（separation of powers）这一基本观念之上，该原则有助于司法机关在宪政体系中保持其适当（且受适当限制）的角色。通过确保原告具备诉讼资格，联邦法院可以确保“司法程序不会被用来僭越（usurp）政治部门的权力”。

（1）本案是否属于联邦法院可以审理的诉讼类型

原告两州主张，国土安全部在《指南》中阐明的逮捕政策与第1226(c)和1231(a)(2)节规定的法定逮捕要求不符，期望联邦司法机关命令国土安全部改变其逮捕政策，对更多非公民罪犯执行逮捕。

本案中的先决问题是：根据宪法第三条，两州是否具备诉讼资格。

为确立诉讼资格，原告必须证明其受到了由被告造成的实际损害（injury in fact)，且该损害能通过法院命令得到救济（redressable）。在本案中，地区法院认定，由于联邦政府没能逮捕更多的非公民罪犯，额外费用将落到各州头上。诚然，金钱成本当然属于一种损害，但最高法院也曾强调过，所主张的损害必须为法律和司法所认可（legally and judicially cognizable），也就是说，该纠纷传统上能够通过联邦法院的司法救济程序加以解决。在坚守这一核心原则时，最高法院审查了“历史与传统”，用于确定哪些类型的案件是宪法第三条授权联邦法院予以考虑的案件。

然而，原告没能找到任何先例、历史或传统支持其“法院应命令行政部门（Executive Branch）更改其逮捕或公诉政策，从而执行更多逮捕或提起更多公诉”的主张。相反，最高法院在先例中已经裁定过原告没有资格提起此类诉讼。

此处的重要判例（leading case）是琳达案^{^[1]}。该案的原告对一项州政策表示异议，该政策拒绝检控某些拒不支付子女抚养费的违法行为。对此，最高法院判定原告没有挑战州政策的资格，因为在美国法律体系中，一方对于针对另一方提起公诉一事，并无司法上认可的利益。最高法院得出的结论是，如果一位公民既没有被检控，也未受到被检控的威胁，那么他本人就没有资格质疑检察机关的政策。

最高法院在琳达案中基于宪法第三条的核心判决意见（holding）适用于挑战行政部门在是否逮捕或提出公诉等方面的执法裁量权的案件。更关键的是，宪法第三条的诉讼资格原则至今仍是行之有效的法律，原告两州没能指出任何判例或历史实践支持与此相反的观点。因此，原告认为自己有诉讼资格这一主张缺乏相关历史先例作为支持。

简而言之，最高法院的先例和长期的历史实践都证明原告两州提起的本诉讼不属于联邦法院可予以救济的类型。

（2）为何联邦法院传统上不审理此类诉讼？

正如琳达案的判决所云，联邦法院传统上不受理此类诉讼，有如下理由：

首先，当行政部门选择不执行逮捕或不提起公诉时，它并未对个人的自由或财产行使强制性权力（coercive power），因此没有侵犯人们通常要求法院保护的利益。此外，在原告资格方面，原告并未成为强制性权力实施的对象这一点，也有很大不同：当“原告所主张的损害源于政府对他人实施的所谓非法的管制（或缺乏管制）时，确定原告的诉讼资格需要有更多的证据。”

再者，对行政部门没有充分进行逮捕或公诉所提起的诉讼，与行政部门基于宪法第二条来执行联邦法律的权限产生冲突。宪法第二条授予总统“行政权”，并规定总统“应监督一切法律的切实执行”。根据宪法第二条，行政部门有权决定“如何确定优先顺序，以及如何去积极地追究那些违法的被告”。毕竟，代表美国执行逮捕并检控犯罪的是行政部门，而非司法机关。

这种对于逮捕和公诉上的执法裁量权原则也扩展到移民背景中。最高法院曾强调，行政部门的执法裁量权不仅涉及正常的国内的执法优先考量，也涉及外交政策的目标。根据这些原则，最高法院已宣布行政部门在决定是否将非公民驱逐出境时也有自由裁量权。

对行政部门的逮捕和公诉政策进行司法审查可能在宪法第二条下引发问题；除此之外，法院通常也缺乏一个有意义的标准来评估这一领域内执法选择的适当性。毕竟，行政部门必须确定执法工作的优先顺序，因为其总是缺乏充足的资源来针对每一项法律的每一位违法者进行逮捕或公诉；同时，行政部门还必须持续应对和适应美国人民不断变化的公共安全和福利需求。

本案正说明了这一点。正如地区法院所认定的那样，行政部门缺乏必要的资源来逮捕或驱逐第1226(c)节和1231(a)(2)节所涉及的全部非公民。这一现实情况并不异常，而是常态。在上述两节规定被颁行以来的27年里，全部的五届总统政府都认定资源有限，因此在执行移民逮捕时必须确定优先顺序。

鉴于不可避免的资源限制和变化频仍的公共安全与公共福利需求，行政部门在制定逮捕和公诉政策时必须权衡众多因素。权衡过程的复杂性使得法院很难找到有意义的标准来评估这些政策。因此，无论是在基于宪法第三条还是在基于行政诉讼法的判例中，最高法院一贯承认，联邦法院通常不是解决这类诉讼请求的合适的平台（proper forum）。

所有这些考虑都有助于解释为何联邦法院传统上不审理这类诉讼。通过得出原告两州缺乏诉讼资格的结论，大法官们遵守并加强了联邦司法机关在宪法第三条下应有的角色定位。大法官们认为，倘若他们接受了原告两州提出的这种不同寻常的诉讼资格论点，就会扩大司法部门对国土安全部门的逮捕政策的干预。进一步说，若最高法院给本次诉讼开绿灯放行，那么在未来几年里，最高法院很可能就要面对更多指控行政部门对于某些类似措辞的法律执行不力的诉状——无论是涉及毒品法、枪支法、妨碍司法公正法还是其他类似的法律。因此，大法官们决定不让联邦司法机关走上这条前途未卜的道路，认为在三权分立的宪政体制中，“依据宪法第三条设立的法院的职能是有限的。”

（3）可以审理但不存乎于本案的其他情境

最高法院指出，虽然判定本案的原告两州缺乏诉讼资格，却并不意味着联邦法院永远不可能受理那些指控行政部门未能进行更多逮捕或公诉的案件。

首先，根据平等保护条款（the Equal Protection Clause），最高法院已经裁决过针对选择性公诉提出的诉讼请求。但在这些案件中，一方通常是寻求阻止对其本人的公诉，而不是要求对其他可能的被告提起额外的公诉。

第二，正如美国司法部副部长（Solicitor General）所指出的，当国会将事实上的损害（injuried de facto）提升至法律认可的、可由联邦法院提供救济的损害时，对原告诉讼资格的分析可能会有所不同。例如，国会可能会（1）明确授权因行政部门执行不力而遭受具体损害的一定范围内的原告，针对行政部门提起诉讼；也可能（2）明确授权司法机关作出适当的命令，要求行政部门进行额外的逮捕或公诉。

但在本案中，相关法律并没有明确授权。即使按照两州的解读，案涉法律也只是简单地说国土安全部门“应当（shall）”逮捕某些非公民。考虑到“根深蒂固的执法裁量权的性质”，仅凭法律中规定的逮捕职权，并不能授权任何特定的原告通过联邦法院执行该职权。要让联邦法院强制执行逮捕职权，至少需要国会作出“更强烈的指示”，以表明对执法裁量权进行司法审查是适当的——例如，国会明确授权某些被告提起诉讼，以及明确授权联邦法院命令行政部门针对更多人进行逮捕或提起公诉。这样的法律是否满足宪法第三条的诉讼资格要求，大法官们对此并不发表意见，而只是强调在本案中并不存在这样的法律。

第三，如果行政部门完全放弃其法定的逮捕或公诉职责，那么原告诉讼资格的评估方法（calculus）可能会发生变化。根据《行政诉讼法》，如果某行政机构“有意并明确地采纳了一个如此极端的政策，以致相当于放弃了其法定职责”，那么原告按理说（arguably）可以要求对行政机构的不作为进行司法审查。同样，极端的不作为按理说也可能超出了执行裁量权的范围，从而支持了原告的宪法第三条下的诉讼资格。但在本案中，各州并没有提出类似赫克勒案[2]中“放弃职责”（abdication）的论点，也没有主张行政部门完全停止执行相关法律。因此，大法官们决定不对这种假设情境的原告资格后果进行分析。

第四，对既涉及行政部门逮捕或公诉优先事项政策，又涉及行政部门提供法律利益或法律地位方面的政策的挑战，可能导致不同的诉讼资格分析。这是因为被挑战的政策可能涉及的不仅仅是行政部门的传统执法裁量权。同样，大法官们认为在本案中无需审查这种政策对宪法第三条诉讼资格原则的影响。

第五，与逮捕或公诉政策相比，关于已被逮捕的非公民的持续拘留政策按理说可能会引发另一个不同的原告诉讼资格问题。但由于本案并不涉及拘留政策，所以大法官们对此也不予置评。

3.本案的独特性和判决的有限性

大法官们认为，本案所提出的诉讼资格问题是个别问题，很少会出现，这是因为那些有意要求行政部门进行逮捕或提起公诉的联邦法律本就非常罕见；这并不令人感到意外，因为宪法第二条赋予行政部门执行联邦法律的权力，而行政执法裁量权在美国法律中有着根深蒂固的历史。实际上，原告两州就未能找到任何与案涉法条措辞类似的其他联邦法律。因此，本案既涉及联邦法律的一个极其特殊的条款，也涉及一个极其特殊的诉讼。

必须明确的是，本案判决乃基于宪法第三条，该判决无论如何不应被误读为暗示行政部门拥有某种独立或普遍的宪法授权，以至于可以忽视那些要求或禁止某行政行为的法律。此外，联邦司法机关照例会适当地判决涉及行政部门的法律要求或禁令的可诉（justiciable）案件。

然而，本案的性质绝对与众不同，因为它只涉及行政权的一个单独的方面——即行政部门传统上持有的对违反联邦法律者采取执法措施的自由裁量权。本案只提出了一个有关宪法第三条下原告诉讼资格的狭义问题，即联邦司法机关是否实际上（in effect）能命令行政部门对违反联邦法律者采取执法行动——在本案中是增加逮捕量。根据最高法院基于宪法第三条作出的先例和历史经验，答案是否定的。

必须强调的是，联邦法院是否基于宪法第三条拥有管辖权的问题与行政部门是否遵守了相关法律（即第1226(c)节和第1231(a)(2)节）是两个截然不同的问题：一个是是否可以司法审查的问题，另一个则是合法性问题。大法官们强调说，他们并未就行政部门是否遵守了其在第1226(c)节和第1231(a)(2)节下的法律义务发表意见，只是判定联邦法院并不是解决此纠纷的合适的平台。

关于这一点，尽管联邦法院在本次诉讼中缺少基于宪法第三条的管辖权，但还有其他渠道可以审查行政部门的逮捕政策。国会有多种手段，例如通过监管、拨款、立法程序，以及参议院的确认程序等来审查和影响这些政策。美国选民也可以通过选举对行政政策产生影响，并对当选官员的执行决策进行问责。所有这些都属于政治过程中的政治制衡。大法官们决定不对其适当性发表意见。

大法官们声明，最高法院就本案作出的关于原告诉讼资格的判决十分有限，仅仅是维持了长期以来的法律体系现状。最高法院的判决既没有改变国会与行政部门之间的权力平衡，也没有改变联邦司法机关在三权分立案件中的传统角色。

4.地区法院的判决被推翻

总而言之，原告两州提出了这一非同寻常的诉讼，期望联邦法院命令行政部门更改其逮捕政策，进而增加逮捕量。但传统上，联邦法院并不受理这类诉讼；实际上，两州也没有找到任何此类诉讼的先例来支持它们的立场。鉴于最高法院的先例和“历史经验”排除了两州在此时采取此种形式解决纠纷的尝试，因此它们缺乏基于宪法第三条的诉讼资格，故地区法院对本案没有司法管辖权。

基于以上分析，最高法院最终推翻了地区法院的判决。

5.协同意见与异议意见

戈萨奇大法官和巴雷特大法官另行发表了协同意见。戈萨奇大法官认为，最高法院判定原告不具有“司法上认可的利益”的三项理由均存在相反的先例，本案中原告两州不具备宪法第三条的诉讼资格的原因在于缺乏“可救济性”，因为根据《行政诉讼法》，下级法院确实无权发布此类禁令。巴雷特大法官认为，最高法院对琳达案等先例的援引及说理过程存在问题，她强调在判断是否存在“可救济性”时，原告必须证明法院提供的救济可能（likely）有效地解决其所主张的损害，仅证明存在“救济的随机可能性”（speculativeness of the relief）是不够的，因此原告两州缺乏诉讼资格。

阿利托大法官对本案的处理有不同的看法，并发表了异议意见。他认为，根据卢汉诉野生动物保护者案^{^[3]}确立的判断原告诉讼资格的三步测试法，德克萨斯州具有诉讼资格，因为该州因联邦的移民政策变化承受了具体、可追溯的损害，且这些损害可通过法院的有利判决得到救济。阿利托大法官批评多数意见大法官们无视相关先例和地区法院的事实认定，赋予行政部门过大的权力，削弱了宪法的权力分立和制衡机制。

[1] Linda R. S. v. Richard D., 410 U. S. 614 (1973).

[2] Heckler v. Chaney, 470 U. S. 821, 830–832 (1985).

[3] Lujan v. Defenders of Wildlife, 504 U. S. 555 (1992).

本篇译述作者：曹怡昕

曹怡昕，华东政法大学国际法学学士、硕士，复旦大学法学院国际法学博士生，师从高凌云教授。此前一度醉心于理论研究，偏爱严谨、形式化的说理方式。自参与《法与译》的美国联邦最高法院判例译述工作后，逐渐体味到普通法案例导向的独特魅力。大法官们对只言片语的上下求索和精彩解读，在灵活性与稳定性之间的权衡判定，展示出法律工作的精细性和法律分析的社会价值考量。期待在未来的译述过程中能更深入地了解美国法律，从中汲取养料，以形成更贴合现实的法律思维。同时，也请各位读者批评指正，以使我在正确的道路上走得更远～

英美法判例译述

法与译工作室出品

喜欢请在文末动动手指点个赞，鼓励一下作者！

「本书已经出版，欢迎到京东法律出版社旗舰店选购，第二卷预计将在2024年出版」

更多推送请见：

号外

《美国联邦最高法院判例（2016～2017年判例译述）》正式出版

《美国联邦最高法院判例》免费赠书

《中华人民共和国外商投资法》中英对照修改完善版

《外商投资法实施条例》中英对照版

《中华人民共和国外商投资法》司法解释英文版（修订版）

《中华人民共和国信托法》中英对照版