“从有向好”即是物业体系内在价值的回归

住房和城乡建设部部长倪虹在一篇学习贯彻党的二十大精神的文章中，分析了新时代住房和城乡建设事业的新形势，作出了“住房发展已经从总量短缺转为结构性供给不足，进入结构优化和品质提升的发展时期；城市发展由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，进入城市更新的重要时期”、“人民群众对住房和城乡建设的要求从‘有没有’转向‘好不好’，期盼拥有更舒适安全的居住条件、更便捷高效的市政公共服务设施和更优美宜人的城乡环境，住房和城乡建设事业发展站到了新的历史起点上”等重要论断。同时，提出了住房和城乡建设事业的总体发展目标，即“以让人民群众住上更好的房子为目标，从好房子到好小区，从好小区到好社区，从好社区到好城区，进而把城市规划好、建设好、管理好，打造宜居、韧性、智慧城市，建设宜居宜业和美乡村”的“修齐治平”总体进路。进而提出了“提高住房建设标准，提升物业服务水平，打造“好房子”样板，研究建立房屋体检、养老、保险三项制度，为房屋提供全生命周期安全保障”的好房子的建设和可持续维护管理的基本思路，以及“以质量安全为核心，研究建立建设工程许可制度，构建从设计到施工、到验收、到运维的闭环管理制度；以城市体检为基础，查找群众身边的急难愁盼问题和影响城市竞争力、承载力和可持续发展的短板弱项；以城市更新为抓手，将城市体检出的问题作为城市更新的重点，加快推进老旧小区和危旧房改造、城市生命线安全工程建设、历史建筑和历史街区保护利用、城市数字化基础设施建设等重点工作；以精细治理为保障，加强城市管理统筹协调，充分运用数字化智能化手段，着力建立现代化城市治理新模式”的城市治理的基本思路。^[1]

“从有向好”是一个很困难的甚至是很痛苦的转变过程，“好”既意味着房屋从规划建设到运作使用全过程的多主体间趋向于一致性的高评价，更意味着从供求的结构性失衡转向高质量的有效供给与层次提升的有效需求之间的动态平衡。何谓“好”？如何判断“好”？如何实现“好”？对上述“从有到好”的住房和城乡建设的基本思路，非常有必要进行具体、深入的讨论。

■ 城市的规划、建设、治理链条之间的衔接是一个再循环过程。

从“有没有”到“好不好”，指向的是房地产发展模式的基本标准的转换。“有”意味着供给的量、规模得以扩张，“好”意味着消费者或投资者对供给质量的高效用评价。

供给主导的房地产发展模式带来的是“有”。在这种模式下，土地开发驱动的城市化，影响和塑造着从小区运作到城市规划建设的基本格局。

“好”指向的则是以消费者或投资者可负担的、更加追求生活质量的有效需求为导向的房地产发展模式。在这种模式下，从房屋之好到城市之好意味着业主、居民、市民的效用评价和负担承受之间在每一个层面达到平衡，城市化的发展不是依托于大拆大建、推倒重来的途径，而是依托于人们有效需求导向的小区更新、社区更新和城市更新，物业体系的内在经济价值维护与社区生活及其价值维护互为促进。

长期以来，土地出让金收入及房地产交易税收在地方财政收入中的高比重、房地产业对GDP的高贡献率及其产业拉动作用所引发的地方政府土地财政依赖症，强化着土地扩张型房地产发展模式，房地产规划、开发建设和物业体系中的几个突出问题都与之相关。

第一，土地财政依赖症促进高地价和高房价互为增强的联动机制，并且，在房屋预售制度且预售资金顺畅直达开发商账户的配套支持下，高地价、高房价、高杠杆、高负债驱动的房地产业扩张所带来的风险损失（如烂尾楼、按揭资产变为负值等）最终则由购房者承担。

第二，房价上涨更多反映的是土地投机和城市化扩张的外溢效应，而非物业体系内在品质的维护和改进。高房价带来的重负严重削弱了购房者或小业主加强物业体系管理维护和更新改造的意愿和负担能力，也强化了小业主视情况通过“用脚投票”以新换旧以转嫁物业体系可持续运作负担的倾向。

第三，地方政府在提供地方公共产品和公共服务上的财力限制强化了其减少或转移公共服务职责的倾向，推高了小区治理成本。此倾向在城市郊区大范围住宅区开发的区划和配套设施的配置中尤为突出。大范围的开发建设区划导致物业管理区域过大，既会导致业主自治治理难以实现，也会影响物业管理服务质量的维持。大型住宅区或小区区划内的教育、交通运输、医疗保健等配套设施和服务越是齐全，政府提供公共配套设施和服务的职责也越能得以减轻和转移，政府对各小区之间的公共服务和协调职责越能得到卸载。这在一定程度上也可以解释为什么开放街区制在新增物业体系的规划建设中难以落实，在郊区比在城区更难落实。

第四，政府对土地财政收益最大化的追求导致当公共监管职责难以超脱于土地财政收益索取和政绩追求时，政府对房地产开发建设的监管职能往往被削弱，由此诱发政府在物权界定、物权配置、物权保护上的角色失位和对开发商不当权益的维护。例如在一些小区地下停车位的物权配置案例中，政府部门默许开发商将停车位和房屋实行变相强制性的捆绑销售或对停车位只售不租的扭曲“优先满足业主需要”内涵和违背公平交易的行为。又如，一些政府部门并不依法处置规定时间内未进行开发的宗地剩余部分，任由开发商囤积，以致同一块宗地内开发时间间隔长的不同区域因开发标准、设施配置标准和房价、物业费的差异而出现物业管理区域归属的严重分歧和业主之间的激烈冲突。

克制土地财政依赖症是推进房地产发展模式“从有向好”转换的一个关键，这就需要对财税制度、国有土地产权制度、土地管理体制、城市治理体制进行改革，使地方政府的事权与财力相对称，人民通过立法机构对政府机构在土地开发、国有土地使用权出让中应履行的职责义务的监督问责机制得以健全，政府作为国有物权的代表者身份与公共执法监管者的地位有效分立，促进土地供应和房屋供给方式和渠道的多样化。

高质量层级递进式的建构并非各环节的简单叠加

 “从好的房子到好的小区，从好的小区到好的社区，从好的社区到好的城区乃至好的城市”，其逻辑是城市规划、建设、治理从城市小范围到大范围的高质量层级递进式的建构逻辑，它意在从城乡建设的维度构建各种房地产体系和基础设施的规划、建设、治理的高质量循环机制。依据这种逻辑，好的房子是好的小区的基础；好的小区是好的房子和好的小区治理的结合体；好的社区是好的小区和好的社区治理的结合体；好的城区是好的社区和好的公共基础设施及管理服务、好的公共和市政管理服务、好的社会治理的结合体；好的城市是好的城区和好的郊区、乡镇规划建设治理统筹协同发展的结合体。实现这样的建构逻辑，则需要土地产权制度、市场、规划、建设、小区治理、社区治理或街区治理、物业管理服务、基础设施管理服务、城市治理等各类体系之间围绕社会不同群体的可负担的需求而展开的系统、复杂而精微的创新和有机衔接。

这样一种发展逻辑的实现远非易事。首先，每一个层面的递进意味着实现高质量的复杂性、困难性在递进，下一个层面之好并非上一个层面之好的简单放大。其次，规划、建设、治理链条之间的衔接是一个再循环过程，这个过程的各环节之间及其各自内部的构成存在不平衡性，一些环节或方面面临从“有没有”向“好不好”的转换要求，而另一些环节或方面则仍然处在“有没有”的瓶颈状态。因此，只有疏通了从好房子到好小区、从好小区到好社区、从好社区到好城区乃至好城市的堵点，矫治了这其中的痛点，才能提升再循环的水平。再次，房屋、小区、社区乃至城市规划建设治理的优质化绝非等同于一个个场域空间优质化的机械加总，各环节发展的不平衡性决定了存在带动再循环过程提升的突破性环节或方面，然而这些突破性的环节或方面的带动效应的深化和持续则依托于房地产发展模式转换和宏观政策的支撑。

建设好的房子需解决的瓶颈问题

好的房子和好的小区是好的社区/街区的基础，以下重点讨论一下好房子建设需解决的瓶颈问题。

如果把好房子比作城市规划建设体系的修身之本，那么房子之“好”应指的是供给者提供的优质品质和购买者/消费者的高效用评价的总和。依据上文所引倪虹部长的概括，好房子包括以下为房屋提供全生命周期安全保障的基本质量和质量维护标准：高质量的建设标准、优质的物业服务、有机衔接的房屋体检养老保险制度。此标准侧重于供给侧层面，既涉及房屋在规划和建设阶段的质量标准，也涉及支撑物业体系的使用和运作的可持续性的标准。这些标准不仅关涉建筑区位、材料和技术的选择，更关涉包括从制造转向管理和服务阶段的法律规范和社会治理体系在内的制度安排。但如果这些标准的适用止于“样板房”、“样板式管理和服务”，那就是徒有愿景而无社会化、可操作性的意义。

首先，房屋建设的高标准，意味着开发商以质价相符的房屋及配套设施的有效供给来满足购房者或使用者对安全的、结构布局合理的房屋及便利的配套设施、宜居的环境的需求，意味着物业的内在价值与市场价格机制之间的统一，也意味着支撑健全的小区物业体系的基础性塑造。目前房地产业之所以成为利益纠纷最为突出的领域之一，在于开发商许诺的愿景与现实的反差如此之大，其首要原因即在于政府对房地产规划和建设过程的公共监管与物权界定上的失位，致使物业体系的质量和结构、物权界定和配置存在种种缺陷，从而导致小业主与开发商之间乃至小业主之间长期持续的权益纠纷和冲突。因此，土地使用权出让合同和规划中对物权的初始界定与建设过程中的有效落实机制，是保证建设高标准的制度前提。

房屋建设的高标准和销售的充分信息披露也构成降低物业体系治理成本和健全物业管理体系的基础，它应是构建规划、建设、物业管理和社会治理价值共生体的基础性体系。在这个体系中，规划、建设、物业管理、小区治理之间并不只是继起性的阶段和环节顺延，规划和建设更应对日常性的物业管理、储备性物业管理（物业体系更新改造）和战略性物业管理（物业体系的改扩建）的瓶颈和低水平循环的反馈提供应对机制。

■ 北京世纪博雅物业在疫情期间对小区公共部位进行消杀。物业管理事实上承担了部分公共服务的供给。

其次，优质的物业服务，在契约治理机制上意味着物业服务的供求关系在提升物业服务质量与提升业主的物业服务需求层次的相互作用下，趋向于质价相符的状态。这里所说的物业服务是物业体系日常性的管理服务，即管理人通过对物业体系的日常管理和维护（包括对物业共用部位、共用设施设备、共同环境的利用行为的规范）来满足业主或物业使用人对物业体系日常运行的安全、便捷、舒适、和谐的需要。物业服务拓展服务链和价值链的基础在于本职性物业服务质量的提升。

就供给面而言，物业服务的高质量意味着物业服务企业履行契约约定和法律规定的职责义务的水平充分符合现有的行业标准，或者高于或创新了现有标准。物业服务质量的维系依赖于物权得到合理界定、管理规约规定合理且约束力得到有效发挥、物业服务合同的约定合理且执行有效。物业服务质量的提升依赖于两条基本途径：（1）通过管理水平的提高、专业服务技能的提升、服务环节分工链条的发展和新技术（如物联网、大数据、人工智能）的运用而提高劳动生产率，进而创造新的行业标准和需求；（2）在劳动生产率的上升存在客观条件和状况的制约下，通过提高人力、物力、财力资源的投入量以及改进细节而维持或提高质量。

■ 定期进行结构和系统安全状况检查对延长物业寿命有重要作用

物业服务要实现质量的维护和提升，需要解决以下突出问题：

第一，在缺乏有效而充分的业主决策控制机制的情况下，物业管理服务人。为追求自身利益的最大化而背离物业保值增值目标和损害业主物权权益的“代理人问题”导致业主和物业管理服务人之间锁定在纠纷冲突和低水平合作的循环格局中，从而抑制了物业服务质量的维持，这在区分所有权形态下尤其如此。例如，在物业管理区域过大或者业主不能充分达成选聘或解聘物业服务企业共识的情况下，在长期维持既存物业费水平且物业服务企业缺乏被取代的压力的格局（如前期物业管理格局）下，物业服务企业不仅缺乏提高物业服务质量的积极性，而且随着日常维护管理水平日益滞后于应对物业体系老化状况的需要，加之物业服务企业选聘的不正当竞争和公共收益不正当分配等因素的影响，物业服务企业与业主之间难以有效解决纠纷，会使物业服务质量锁定于低水平循环格局。

第二，管理规约的低约束力会导致物业体系运作的安全性和构建物业管理秩序的人际合作纽带脆弱，进而损害现有物业服务质量的维持。管理规约是一项基本治理规则，其内嵌于土地使用权交易、规划利用和房屋建设过程，规范土地使用权人和房产业权人在物业体系的运作中行使权利和履行义务。在订立和执行机制中的以下突出缺陷抑制了其普遍的约束力：

（1）由于管理规约首先是开发商在房地产交易时向任何业主设定的前提性物权治理规则，在政府监管部门只是履行形式备案程序而并不对规约条款的公平性进行实质审查的情况下，开发商在物权权益分配中的一权独大和小业主的弱势博弈地位就难以改变，由此将削弱规则的公平性和对规则的普适性遵守。

（2）管理规约的约束力在法律上的模糊性制约了其效能的发挥。目前对于物业管理中有关当事人违反管理规约的行为的处理方式，除了由物业服务企业或业委会（视情况）进行劝告和提起诉讼（例如业主/住户拖欠物业费诉讼）之外，缺乏法律上明确支持的有利于防控重大过失或防微杜渐的处罚措施。要避免若干起住户改变房屋承重结构的行为及其引发的重大安全事故，就必须硬化管理规约的约束力，确定按司法程序请求终止有此种过失行为的业主赎回房贷抵押物的权利或请求强制将其迁出的惩戒措施，对业主/住户擅自改建或加建、占用他人专有/专用停车位等行为进行处罚也是非常必要的，这些举措需要明确的法律规定给予支持。对常见的住户于楼道堆积杂物、不当管理宠物、变相的“住改商”、“群租”、业主/住户在共有共用场所环境的行为失当等状况，固然跟法治教育、公德教育以及纠纷调解机制构建的滞后相关，但管理规约的软约束力及其赋予规约的监督执行机构的权能模糊助长了各种自我主义机会主义式的损人利己习惯的潜移默化。

第三，物业服务业劳动生产率的提升存在的限制，制约着物业服务质量的维护。物业服务业总体上属劳动密集型行业，对人工成本的上升非常敏感，人工成本的控制对企业经营管理具有关键意义。物业服务企业通过运用自动化、人工智能等新技术固然在一定程度上能降低经营管理成本，但物业服务行为总体上的在场性、供求空间上的不可分割性、难以大批量标准化、各服务事项的异质性等操作属性限制了物业服务整体上提高劳动生产率，并且，物业服务中新技术的运用还受到法律和伦理的限制。例如，运用人脸识别技术尽管有利于安全通行和高效通行，但如运用不当则会侵犯人格权。设置高处监控摄像头尽管有利于甄别高空抛物者，但设置不当也会侵犯人格权。在物业费价格水平不变的情况下，当物业服务企业无法控制经营管理成本的上升时，除非能通过获得开发商的资金补助，或者依约获得一定比例的小区公共收益，偷工减料、增加服务项目外包等行为就难以避免。

此外，区分所有权物权形态下物业服务消费所包含的个体异质性需求与集体均质化需求的矛盾，以及个体效用评价与和平均化效用评价之间的矛盾，也制约着物业服务质量的提升空间。物业服务消费是由业主或物业使用人日常使用不可分割的集体性或共用共享性资源而产生的维修维护性支出（包括闲置资源的维护性支出），由于物业服务无法被分割为适应不同个人的消费需求的供给，只能按照统一的标准和价格水平提供，由此带来的平均化效用评价和个体效用评价之间的差异也会制约物业服务的供求协调。

再次，房屋的体检、养老、保险制度实际上构建了物业体系长期安全和可持续运作的三个关键方位的保障机制。物业体系的体检、养老、保险制度分别指称的是物业体系安全检查制度、更新改造专用储备资源管理制度、风险管理和风险损失补偿制度，构建并健全这三项制度既是为一个个微观的物业体系治理补齐短板，也是为内涵品质型房地产发展模式构建微观基础。随着土地储备的日益减少，依托土地开发的城镇化模式难以为继，依托大拆大建的城市升级途径带来的法律负担、债务负担、社会负担日益高昂。基于小区业主的有效需求、社区居民的有效需求、城市市民的有效需求而进行小区层面、社区层面和城市层面的物业体系和公共设施的更新、改进和维护，既有利于提升物业体系和公共设施的内在经济价值，也有利于满足业主、居民、市民对社会生活的安全性、便捷性、公平性的社会价值需求。

第一，住宅小区或其他类型物业体系的管理机构对投入使用后的物业体系定期进行结构和系统安全状况检查，对物业主体结构和配套设施设备的运行状况进行系统的评估，有利于为物业管理的当事人发现存在的缺陷，采取相应的整改措施和安全防护措施提供依据。近年来国内外使用年代较久远的城市建筑物发生的重大安全事故揭明，在法律上规定定期对建筑物体系安全状况强制进行定期检查评估的制度，有利于防患于未然。国内目前的物业管理法规尚未对此作出相关硬性规定，这是立法机构修订法律法规时应优先考虑的一个事宜。只有作出相关规定，才能为强化安全管理主体的职责、促进专业化规范化的安全检查和评估机构的发展提供制度支持。

第二，构建维修储备考察制度是改进维修储备管理制度、促进各类小区自主维护和提升物业体系价值的长期性支持机制。维修储备考察是物业保修期结束后物业管理人委托专业机构提供的以达到供给充分度为目标的维修储备资金较长期积累规划，旨在为维修储备资金的年度筹集、积累和预算提供合理依据。该规划基于预算年度维修储备资金积累的充足率（期初维修储备资金余额/年度维修储备资金充分供给额）来衡量储备资金积累的充分度，主要评估和考量以下要素：1、维修储备资金的存量；2、物业体系各共有或共用构件预计的使用年限和重置费用；3、物业体系各共有或共用构件的已使用年限和实际运行状况、维修储备资金年度预计支出。维修储备资金制度运作的突出问题在于存量难用、增量难筹。维修资金被政府统得过死、动用需要达到的法律门槛较高、启用需要达到的额度标准有待明确、利用率很低等情况是亟待优先解决的事实，并且在一般情形下，业主多半不愿为了未来预期的需要而承担重负。这些问题需要更为可行的法律修订和政策创新来加以解决。小区在优先解决现实可用性的基础上，可以在储备资金充足度规划和确保资金供给最低目标之间寻求一个可行的资金积累方案。

第三，物业类保险制度需要加强风险管理和适应多样化物权形态保险需求、承保范围广、具综合性的保险供给之间的有机结合。目前的物业类保险主要包括房屋保险、电梯财产险、电梯第三者责任险、电梯维修责任险、物业管理责任险等险种。物业类保险中没有法定的强制性保险。城中村自建房尤其是租赁型自建房近年来发生的若干火灾伤亡事故促使一些地方的房管部门和保险公司合作试验由保险公司主导风险管理的政策性房屋保险。一些地方政府部门推动的电梯保险政策创新无论实质和程序都不符合法律规定，而基于地理区域性、物权形态多样性、险种组合综合性的保险制度的构建仍任重道远。

据上所述，房屋“从有向好”远不能凭技术上的高标准实现，它还需要依托物业体系的法律规范、政府公共职责的合理定位、房屋全生命周期管理的主体职责落实和资金支持、小区自治治理机制健全等重要条件。以下提出几点建议。

第一，政府在物业体系规划、建设和治理中的支持性配套性的公共监管和公共服务职责应该得到有效落实，从而有效防控物业体系的运作风险。政府部门应通过强化预售资金托管制度、增加现售房比重等措施来防止烂尾楼和建设质量缺陷。在国有土地出让和房地产开发规划方案中明确政府对公共道路建设、交通运输配置、教育资源分配应履行的职责和落实机制。住建房管部门应在物业交付使用前公示和明确物业管理区域，避免宗地项目分期开发或接续开发带来的纠纷；应设立物业交易快速应诉机制，及时处理物业交易开始时交易事项中存在不公平或临时管理规约中存在不公平约定的争议。由住建部门明确界定的同一物业管理区域如发生规划变更，必须依据《民法典》相关规定，按程序征得业主同意。

第二，立法机构应制定国有土地使用权到期后土地使用权续期以及封闭式小区和开放式小区可相互转换的具体规定，切实稳定业主预期，为小区更新和社区更新提供保障机制。

第三，住建房管部门应促进对较大型物业管理区域的再划分，促进业主按物权共有范围分层决策的能力。

第四，强固物业体系安全可持续运作的法治基础。在地方物业管理法规中增加定期物业体系安全检查和维修储备资金法定积累水平的规定，促进物业安全评估制度和维修储备资金规划与管理制度的有效衔接。系统修订维修资金管理规定，使之适应于包括经济适用房、公租房、城中村改建重建后的回迁房、共有产权住房在内的各物业类型的维护管理需要。制定附则规范物业体系安全检查，由具备资质的专业机构提供评估和应对建议，在前期物业管理阶段发生的物业体系定期安全检查费用由开发商承担。规定各物业管理区域建立维修储备资金年度预算制度。规定物业保修期后维修资金账户发生首次支出后维修储备资金法定的年度最低积累水平，该水平能够确保物业维修资金积累总额足以抵消维修资金年度预算支出。规定纳入维修资金支出的维修费用标准，允许公共收益中按法定比例以上标准提取的维修资金补充额不转入维修资金账户，用于小额度维修资金支出、维修资金应急支出、维修资金考察费用支出，允许管理规约和业主大会议事规则授予业主委员会或管理委员会视情况的裁量权。

第五，促进业主团体的法团化，加强行政机构、司法机构和小区治理机构的合作，支持小区治理机构依法加强管理规约效能的举措。

注释：

[1] 倪虹：“谱写住房和城乡建设事业高质量发展新篇章”，《学习时报》2023年6月28日。