业主委员会之困

前言

近年来，国家有关部门积极倡导住宅小区成立业主委员会，但成效一般，反而原有的业主委员会组织作用淡化，业主委员会有名无实，逐渐退出小区公共事务的管理和为业主服务，业主委员会的作用不得不由居民委员会承担。出现这种情况，原因是多方面的，不但与业主的自身认知、素质、能力、健康等因素有关系，而且与立法的制度设计也有较大的关系。

经过40年的不断探索，物业法规从无到有，从住宅区管理办法到物业管理条例，再到《物权法》。2021年初《民法典》的实行对以上的法律法规进行了完善和补充，但都离不开“业主大会、业主委员会、物业服务企业”模式，或“开发建设单位、居民委员会、业主大会、业主委员会、物业服务企业”模式。

2003年，国务院颁布了我国第一部专门规范物业管理服务的行政法规《物业管理条例》，从其规定看，立法者将物业管理的基本模式或常态化模式确定为由全体业主组成业主大会，由业主大会选举业主委员会、更换业主委员会成员，选聘物业服务企业，由业主委员会代表全体业主与选聘的物业服务企业签订物业服务合同，并监督物业服务合同的执行。

2007年《物权法》颁布后，则从民事基本法的层面重申了《物业管理条例》所确定的模式，并强化了地方人民政府有关部门，包括街道和乡镇人民政府对住宅小区成立业主大会、选举业主委员会的指导和协助职能。2021年实施的《民法典》主要是对物业服务合同进行了定位，即物业服务合同是有名合同。

从辽宁省营口市某区的统计数据来看，该区共有117个住宅小区，除了11个小区没有实施物业管理外，106个小区中，成立业主大会的小区23个、前期物业管理的69个，由社区代管的14个。设立业主大会的小区只占19.7%，有近80%的小区没有设立业主大会，大多数小区仍属于前期物业管理方式；由社区代管的物业小区是因为成立业主大会后，多方面原因导致业主委员会有名无实，起不了作用，最后不得不由社区代管。是什么原因导致小区成立业主大会难呢？成立后的业主组织为什么会慢慢失去作用呢？

业主自治意识不强，对公共事务不关心

居住在小区的业主从工作状态可分为两大类。第一类是在职，这部分业主在政府机关或企、事业单位上班，忙于工作，无更多时间从事小区的公共事务；第二类是退休，这部分业主中又有一部分人需要打点零工补贴家用，无更多时间关注小区的公共事务，还有一部分要负担照顾老人、孙辈，也无闲暇时间和精力关注小区的公共事务。即使有一部分有时间精力，也不愿投入到小区的公共事务中来。有的业主认为，小区有物管，事情由他们做就可以了。

在小区事务中，从利益出发，表达利益诉求，往往成为成立业主大会的重要因素。在不涉及自身利益或利益不相关的时候，大多数业主都对公共事务不关心。只有自身利益受到侵害，尤其是开发公司侵害了较多业主利益时，受侵害的业主们才会凝聚起来维护自身的利益，或亲自参与或积极支持成立业主大会、推选或自荐业主委员会成员，有的会捐款、捐物，呈现出高度统合态势。在维权背景下，小区很快就会成立业主大会，产生业主委员会，与开发公司展开博弈。而一旦业主大会成立或业主委员会组建以后，尤其是当维权活动结束后，业主的自治观念或能力就会悄然发生变化，无人管事，都忙于自己的事务。当然这里也有因业主委员会成员内部意见不合产生的矛盾或因利益分配产生的矛盾。

由此可见，业主的自治意识不强，参与小区公共事务的积极性不高，成为小区成立业主大会难的根本原因。由于同样的原因，即使成立了业主大会，但因目的或者动机在某种程度上不同，与立法者制定《物业管理条例》时所追求的自治理念、自治行为等理想的自治模式存在一定的距离。

业主奉献意识不足，无利益驱动

自《物业管理条例》颁布以来，业主委员会成员的工作报酬如何支付，参照什么样的标准，都没有明确的规定。从字面上理解，业主委员会成员为业主服务，监督物业企业按照约定履行物业服务合同，这些工作都是无偿的，也可以理解为公益事业、做好事。但在现今时代，愿意为小区做奉献的业主已经不多。

除了无报酬外，有的业主不理解业主委员会成员为大家服务，对其态度不友好，甚至还出现辱骂情况；再者业委会工作会发生一些费用，但业主委员会没有经费，就会导致业主委员会成员为公事垫付费用。

开发建设单位或物业企业阻碍

根据业主大会章程规定，业主筹备成立业主大会的，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处（乡镇人民政府）的指导下，由业主代表、建设单位组成业主大会筹备组，负责业主大会筹备工作。但在实际工作中，由业主主动提出成立业主大会的，物业的建设单位、物业服务企业在对待成立业主大会时往往是抱消极态度的，会找各种理由进行阻碍。他们认为，业主大会在利益上是和建设单位、物业服务企业相对立的，它的成立必然会给自己增加一个对立面，容易使业主联合起来形成强大的对抗力量，从而使自己的利益受到损失。尤其是开发遗留问题多或物业企业管理存在不足引起业主不满意的情形下，建设单位或物业服务企业常常不参加业主大会筹备组、拒绝提供业主详细资料、买通个别业主制造混乱、对积极成立业主大会的骨干采取恐吓威胁收买等手段。

但有一种情况除外，那就是开发建设单位或物业企业想要得到业主委员会的帮助或想利用业主委员会为自己代言时，就会积极主动参与、提供各种资料、保障经费和物资。

政府有关部门不支持

根据我国《物业管理条例》的相关规定，街道办事处或乡镇人民政府负有指导成立业主大会的职责。但在实践中，这些部门对住宅小区成立业主大会是有抵触情绪的。一是不想介入开发建设单位与业主之间的利益之争；二是成立的业主大会不但起不到监督物业管理或提升物业服务质量的作用，反而会因业主委员会的乱作为导致小区混乱，物业管理公司弃管。

进入业委会门槛低

《物业管理条例》第十六条规定，进入业主委员会的资格是：业主委员会委员应当由热心公益事业，责任心强，具有一定组织能力的业主担任。从此文中可以看出，法律对业主委员会成员的要求过于简单，门槛太低，进入业主委员会后工作时间不长，遇到困难就退却，导致业主委员会有名无实。

物业管理工作是一项综合性的管理工作，需要掌握一定的专业知识和政策法规。现在大多数业主尚不具备这方面的知识，在处理业主投诉或反映情况时，不知怎么办，时间一长就感到力不从心。

有的业主委员会成员自私自利，利用自己手中的权力，侵占公共收益，对物业管理公司“吃拿卡要”；更有个别欠费业主被选入业主委员会，这样如何服众？

另外一个极端就是业主委员会唯业主命令是从， 一旦业主方面有什么风吹草动，立即与物业管理公司剑拔弩张。现实中还有业主委员会不顾物业管理公司提供服务的优劣，千方百计和业主一起策划如何降低物业费，激化了业主与物业管理公司之间的矛盾。

立法者制定成立业主大会、选举业主委员会这一规定的初衷，是希望其代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益。但在实践中业主委员会不作为、乱作为的情况令人担忧。

一是业主大会组建的“先天不足”影响到日后的正常工作。

住宅小区成立业主大会的原因主要有两个：一个是业主为了维权，另一个是法律法规的要求。无论是哪个原因，都存在业主自治能力和理性程度低的问题。为了维权成立的业主大会具有一定临时性或阶段性。一旦新的物业管理公司进驻，自己的问题得到解决，面对如何提升小区物业服务质量，如何提高物业管理水平，如何建立解决物业服务纠纷的长效机制，如何实现小区和谐稳定等，这些带有长远性、根本性、全局性的问题时，常常缺乏考虑。面对小区纷繁复杂的事务，业主委员会成员普遍感觉思想上准备不足、能力上力不从心、精力和时间上得不到保障、处理问题上没有足够的知识储备。时间一长，成立之初的激情无存，业主的反映、物业管理公司的要求就无人搭理，会不开，事不办，业主委员会形同虚设。这种被动或感性从起初就为业委会的不长远埋下了隐患。

二是业主委员会的权力缺乏有效的监督，权力滥用现象不同程度存在。

合法成立后的业主大会须在行政部门备案后才能开展工作。实践中业主委员会在大多数情况下负责小区日常性工作和一些重大事项。较为敏感的事务，像更换物业管理公司、补交维修资金等需要召开业主大会会议，但这样的事项在一个小区里也不多见。因此业主委员会的权力也是不小的。

《物业管理条例》对业委会的权力监督有明确规定，可分为内部监督和外部监督。内部监督主要指业主大会对业主委员会的监督，这种监督实质上是一种形式上的监督。外部监督主要是指物业所在地区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府以及社区居民委员会的监督：一是对物业小区成立业主大会，选举业主委员会的指导、监督；二是业主大会、业主委员会做出的决定违反法律、法规的，由其所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府行政主管部门责令其限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。但是，《条例》对上述监督主体以及社区居民委员会如何履行日常或者一般性监督职责，包括监督事项、监督范围、监督权限、程序步骤、方式方法都缺乏具体规定。

实践中，上述监督主体对监督业主自治内部事务，存在理念及认识上的偏差，手段方法尚有不足。立法及执法环节存在的问题，使得业主委员会的外部监督软化。通常情况下，外部监督只有在成立业主大会、选举业主委员会成员的环节上发挥作用。从内部监督机制来看，业主委员会作为业主大会的执行机构或常设机构，对业主大会负责，并接受其监督，这种监督机制从理论上来看是可行的。但是在实践中，召开一次业主大会会议特别困难。在此情况下，业主委员会常常主动或被动地代行了业主大会的权利，从而使内部监督机制形同虚设，不可避免地出现腐败。这时业主委员会就从业主利益的维护者变成了业主利益的损害者。

三是业主委员会法律地位不明确，影响其作用的正常发挥。

民法中的其他组织，如独资前企业、合伙企业、银行分支机构，都有自己的财产，具有一定的承担法律责任的能力。但业主委员会并不拥有自己的独立财产，不能独立承担民事责任，其责任只能由全体业主来承担。法律实践中，业主委员会作为原告，法院一般会受理，允许其诉讼。但作为被告，尤其是涉及到经济纠纷案件时，因业主委员会没有财产，法院一般不会受理。

《物业管理条例》第十二条第五款：业主大会或业主委员会作出的决定侵害业主合法权益的，受侵害的业主可以申请人民法院予以撤销。从此规定来看，现行法律确实赋予了特定条件下业主委员会的主体诉讼资格，即在业主受侵害而行使的撤销权诉讼中，业主委员会可以成为被告，并承担法律责任撤销其所作的侵害业主合法权益的决定。

法治社会强调行为与责任的统一，重视多元化的权益救济。而业主委员会的主体资格模糊不清、诉讼主体资格含混不明，一方面使业主委员会的“权责”难以统一，违背了“有权必有责”的基本法理，不利于业主大会、业主委员会正常功能的发挥和业主自治能力的发挥；另一方面，业主委员会成员无薪资待遇，当前阶段还没有达到做公益全凭奉献这种水平，势必影响到业主委员会成员的工作积极性和长期性。

四十年的实践说明，《物业管理条例》并没有制定或设计出适合我国国情的物业管理模式。对业主大会的自治能力估计过高，成本与风险估计不足，所设计的机制很难正常运行。“业主大会-物业服务企业”这种模式理想化色彩太重。