10月12日国新办举行的新闻发布会上，财政部表示“拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务，加大力度支持地方化解债务风险”，并强调这是“近年来出台的支持化债力度最大的一项措施”。
11月4日至8日召开的十四届全国人大常委会第十二次会议，表决通过了国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案，明确了本轮隐债置换的规模及节奏。这意味着化解地方政府债务风险重大任务正在加速推进，“隐债十年化解”计划预计将在2028年如期完成。
一、政策推出的背景
近年来，受疫情冲击和经济下行压力加大影响，地方隐性债务压力上扬，结构性、区域性风险隐患不容忽视。对此，去年7月政治局会议提出，要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。
之后，相关具体政策措施密集出台，我国开始加力化解地方债务风险。一方面，加快落实一揽子化债方案，推进隐性债务“控增化存”。化债方案将财政手段、金融手段、债务管控相结合。财政方面，重启发行特殊再融资债券置换隐性债务；金融方面，央行推动应急流动性金融工具（SPV），并鼓励、协调金融机构对存量债务进行重组、置换；债务管控方面，压实地方责任，从融资的需求端和供给端双向发力、联动监管，强化金融机构监管和窗口指导，阻断新增隐性债务路径。另一方面，坚持标本兼治，健全化债长效机制。建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，完善全口径地方债务监测监管体系，分类推进地方融资平台转型，消除地方债问题的根源。
整体来看，一揽子化债方案取得初步成效，地方债务风险有所缓释。集中表现在地方政府法定债务本息兑付有效保障，隐性债务规模逐步下降；政府拖欠企业账款清偿工作取得积极进展，地方融资平台数量有所减少。
二、政策推出的目的
此次启动新一轮大规模隐性债务置换，旨在巩固前期化债成果的同时，实现在发展中化债。
一方面，地方隐性债务规模经过多年累积形成，化解绝非一夕之功，必须坚持不懈。目前我国地方隐性债务分布不均匀，部分地区隐性债务规模仍然偏高，叠加今年是城投债到期高峰，还本付息压力较大。据企业预警通，2024年城投债有息债务到期规模合计4.55万亿元，同比大幅增长0.71万亿元，再创历史新高。这就需要继续通过“借新还旧”的方式优化债务结构、拉长债务期限、压降债务成本，助力地方政府在更长期限内平滑偿债负担，从而更好达到“以时间换空间”的目的。
另一方面，目前决策层化债的思路已经发生重要变化，从“在化债中发展”转向“在发展中化债”。中央明确提出，“要以化债为契机倒逼发展方式转型，在改革创新上迈出更大步伐，在化解债务风险中找到新的发展路径”。这主要是因为，化债政策约束下，地方加杠杆的能力和意愿不足，债务规模收缩的同时也会限制经济修复弹性，进而推升杠杆率，产生了一定程度的收缩效应，因此决不能走停下发展来化债的路子，解决债务问题的关键还是要推动经济增长、做大分母。
近年来，结构性减税降费政策叠加房地产市场调整，给地方财政收入带来较大影响，但用于经济发展、“三保”、付息等财政刚性支出不断增加，地方财政收支平衡压力较大，严重影响地方发展经济的积极性，导致地方发展活力不足。通过新一轮大规模债务置换，可以减轻地方历史债务包袱、释放财力空间，从而腾出更多精力来促发展、保民生。
三、规模及节奏如何
从置换规模看，根据议案，本轮地方隐性债务置换规模高达12万亿元，与2015年至2018年第一轮隐性债务置换的12.2万亿元基本相当，力度超出市场预期，为地方债务风险化解、城投转型争取了更多时间。
其中，6万亿元为新增专项债务限额，一次报批；4万亿元从每年的新增地方政府专项债券中安排，2024年开始连续五年，每年安排8000亿元；2万亿元用于2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务，仍按原合同偿还。
财政部表示，12万亿元置换完成后，2028年之前地方需消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅降至2.3万亿元，平均每年消化额从2.86万亿元减为4600亿元，不到原来的六分之一，化债压力大大减轻。
从置换节奏看，考虑到2024年至2026年是城投债的到期高峰，年均到期量高达3.84万亿元，地方政府偿债压力较大，为避免出现债务违约的情况，6万亿元的新增债务限额将均匀分布在这三年里，每年2万亿元。按此安排，2024年末地方政府专项债务限额将由29.52万亿元增加到35.52万亿元。
从责任主体看，议案明确通过增加地方政府债务限额来置换地方存量隐性债务，这与此前隐性债务置换方式一致，既坚持“谁家孩子谁抱”的基本原则，化债责任主体仍是地方政府，而非中央通过增发国债或特别国债直接下场兜底，旨在避免地方政府抱有中央政府救助的侥幸心理引发道德风险，导致地方政府将其债务风险向中央政府转移。
四、对市场影响如何
其一，有利于缓解地方政府资金压力，提升金融机构资产安全性。大规模置换地方政府存量隐性债务，对经济修复具有积极作用，这一方面体现在为地方政府腾挪出资金空间和降低债务利息负担，另一方面则体现在增加了金融机构持有资产的安全性，提升金融机构的稳定性和风险偏好。
地方政府在隐性债务还本付息的压力下，资金腾挪空间紧张，基础设施建设、税费优惠、商品房收储等均受到制约。通过大规模债务置换，将极大缓解地方政府短期资金压力，有助于将更多精力投入到经济建设、企业发展、民生改善等方面，为经济修复提供动力，疏通经济大循环。同时，也为地方专项债资金用于收储闲置土地和存量商品房拓展空间，有利于增强地方政府对土地供给的调控力度，并促进房地产市场止跌回稳。
由于地方政府隐性债务大部分债权人为金融机构，化解隐性债务的地方政府债券也由金融机构承接，因此本质上是将金融机构持有的隐性债务置换为地方政府债券，虽然金融机构的债权规模未因此发生变化，但债权的安全性得到了大幅提升。美国2008年为应对金融危机曾开展问题资产救助计划（TRAP），即美国财政部通过购买金融机构的问题资产或股权，显著提升了金融机构的稳定性，帮助美国由衰退转向复苏。TRAP本质上是通过购买问题资产或股权的方式为金融机构提供安全资产，提升了大型银行的风险承担意愿和小型银行的稳定性。与此类比，虽然我国化债与TRAP并不完全相同，但从本质上看，均是大幅提升了金融机构持有安全资产的水平。通过增加专项债限额化债后，我国金融机构的稳定性和风险偏好有望明显提升，利于扩大对实体企业的支持范围，推动基本面加速回暖。
其二，对流动性有一定冲击，但在央行呵护下影响中性。年内增发的2万亿元专项债，一定程度上增加了11-12月的资金面的压力，但整体流动性无虞。按照11-12月每月各增发1万亿元专项债计算，11月和12月的政府债净融资额分别为1.84万亿元和1.22万亿元，总体上略高于8-9月。考虑到近来央行相继推出了国债买卖、买断式逆回购等流动性管理新工具，再加上央行多次提到的年内视情况降准0.25-0.5个百分点，预计足以保持流动性整体合理充裕，出现资金面明显偏紧的可能性不大。
其三，对股票市场具有长期利多效应，对债市利率影响偏中性。股市方面，本次三箭齐发，化债组合拳达12万亿，力度较大，有望推动经济基本面回暖，为股市长期稳定向好打下基础。随着各项政策协同发力，助力经济持续好转，未来“慢牛”可期。债市方面，前期对化债力度已有一定定价，受到影响总体偏中性，年内以震荡行情为主。从中长期来看，债市利率长期下行的趋势不会改变，但下行幅度会收窄。一是经济的趋势性逆转难以一蹴而就，仍需低利率的货币环境支持，未来降息降准可能性较大；二是信贷需求回暖仍有难度，银行负债端相对稳定，债券配置的需求难改；三是LPR和存量房贷利率的下调，将增加债券相对于贷款的配置性价比；四是隐性债务置换本身也会拉低存量债务利率水平。
