最高法案例：行政复议调解书具有与行政复议决定同等的法律效力，对当事人权利义务产生实际影响，属于行政诉讼受案范围

学术 2024-09-28 00:00 黑龙江

裁判要旨

《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十条第二款规定：“当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书。调解书应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果，并加盖行政复议机关印章。行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。”行政复议调解书与行政复议决定书同为行政复议机关制作的法律文书，是行政复议机关复议权运行的法律结果，具有与行政复议决定同等的法律效力。行政复议机关通过协商方式促成当事人达成调解并出具行政复议调解书，是行政机关改变原行政行为的一种方式，系新的行政行为，对当事人权利义务产生实际影响。行政相对人不服行政复议调解书提起诉讼，依法属于行政诉讼受案范围，人民法院应予立案受理。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行政裁定书

（2023）最高法行再29号

再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：孝感某某制盐有限公司。住所地：湖北省应城市。

法定代表人：陈某德。

委托诉讼代理人：张弓长，湖北瀛楚（孝感）律师事务所律师。

委托诉讼代理人：褚中喜，北京市万博律师事务所律师。

再审申请人孝感某某制盐有限公司（以下简称某某公司）因诉江西省上饶市人民政府（以下简称上饶市人民政府）、江西省上饶市市场监督管理局（以下简称上饶市市监局）行政复议调解一案，不服江西省高级人民法院（2022）赣行终213号行政裁定，向本院申请再审。本院于2023年11月16日作出（2023）最高法行申224号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。

某某公司再审请求撤销原审裁定，指令一审法院受理本案。事实和理由：一、上饶市人民政府在行政复议期间作出的饶府复字〔2020〕45号《行政复议调解书》，实质上是对上饶市市监局作出的饶市监稽六（盐）罚决〔2020〕2号《行政处罚决定书》的变更，是上饶市市监局依自由裁量权作出的新的处罚决定，属于明确具体的行政处罚行为。二、在行政复议时，某某公司受到巨额罚款威胁，被迫接受调解。该调解协议是基于《行政处罚决定书》作出，而《行政处罚决定书》本身不合法。《行政复议调解书》基于的行政处罚决定错误，调解书自然错误。三、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》（以下简称行政诉讼法司法解释）第一条第二款第二项规定的“调解行为”，应指行政机关对民事纠纷的调解行为，该类调解行为不属行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政复议法》第八条第二款规定：“不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。”该条规定虽是关于民事纠纷调解不属行政复议范围的规定，但关于该类调解行为可以提起民事诉讼或申请仲裁的规定，可以印证前述司法解释规定的调解行为，并不包括行政调解的情形。故《行政复议调解书》不能剥夺当事人诉讼权利。原审裁定适用法律错误，依法应予撤销。

某某公司以上饶市市监局和上饶市人民政府为被告起诉称，2020年5月以前，其在某县租赁仓库做食盐物流中转仓，上饶市市监局认定其在某县租赁的仓库是食品经营场所，并以此为由作出《行政处罚决定书》。其提出行政复议，上饶市人民政府组织调解。调解过程中，其迫于压力签订调解协议。上饶市市监局和上饶市人民政府并未告知其诉讼权利。其后得知《仓储加盟合同》是伪造的，处罚决定未尊重客观事实，适用法律错误。一、上饶市市监局和上饶市人民政府超越职权作出行政处罚，应予撤销。2020年7月31日前，食盐经营主管部门是盐务管理局，被起诉人无权对食盐生产和销售企业进行行政处罚。二、某某公司未在某县设立经营场所，上饶市市监局和上饶市人民政府认定事实错误。上饶市市监局所作出《行政处罚决定书》认定其在某县的仓库是做仓储使用。经营食盐这种大宗商品，为节约运输成本而成立物流中转点是常态，与设立经营场所有本质区别。三、某某公司行为未违反《中华人民共和国食品安全法》的相关规定，上饶市市监局和上饶市人民政府依据该法规定作出处罚，适用法律错误。请求判令：撤销《行政复议调解书》及《行政处罚决定书》；上饶市市监局和上饶市人民政府退回某某公司营收所得287960元，罚款783610元，共计1071570元；上饶市市监局和上饶市人民政府返还没收的“益盐堂”牌系列食盐2967件（63.19416吨，价值人民币103845元）。

江西省上饶市中级人民法院一审认为，案涉《行政处罚决定书》已被《行政复议调解书》取代，不具有可诉性。《行政复议调解书》系行政机关的调解行为，依据行政诉讼法司法解释第一条第二款第二项规定，行政机关的调解行为不属于行政诉讼受案范围。遂裁定对某某公司的起诉，不予立案。

某某公司不服提出上诉称：一、案涉《行政复议调解书》实质上是对原行政处罚行为的变更，是上饶市市监局依自由裁量权作出的一个新的处罚决定，是一个明确具体的行政处罚行为。其对没收违法所得、罚款等行政处罚行为不服提起诉讼，法院应当依法受理。二、一审法院对行政诉讼法司法解释第一条第二款第二项的规定理解有误。司法解释所列“调解行为”应指行政机关对民事纠纷的调解行为。行政复议法第八条第二款明确指出对民事纠纷的调解行为不在行政诉讼受案范围内，也可以提起民事诉讼解决纠纷。本案是行政机关作出的行政处罚行为，如果复议机关错误调解不在行政诉讼的受案范围，当事人就丧失了司法救济的途径。《行政复议调解书》不能剥夺其诉讼权利。综上，请求撤销一审裁定，指令一审法院回避并指定其他中级人民法院立案审理。

江西省高级人民法院二审认为，行政诉讼法司法解释第一条第二款第二项规定中的调解行为，并未明确将行政复议调解行为排除在外，即行政复议调解行为作为一种调解行为适用该规定，该类调解行为依法不属人民法院行政诉讼受案范围。上饶市人民政府作出的《行政复议调解书》是复议申请人与被申请人之间真实意思表示，行政复议调解行为本身不会对当事人权利义务产生实际影响，不会侵犯当事人合法权益。当事人对行政复议调解行为不服起诉，不属行政诉讼受案范围。遂裁定驳回上诉，维持原裁定。

本院再审认为，本案争议的焦点为某某公司不服案涉《行政复议调解书》提起诉讼，是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。

需要指出的是，行政诉讼法司法解释第一条第二款第二项规定的调解行为，是指由行政机关主持调解解决民事纠纷的行为。行政机关调解民事纠纷并根据调解达成协议制作的调解书，不具强制执行效力。当事人不服该调解书提出起诉，不属人民法院行政诉讼的受案范围。

经原审法院查明，2020年9月10日，上饶市市监局作出《行政处罚决定书》认定某某公司在某县无证无照经营食盐行为违法，决定给予其没收违法经营的食盐及违法所得，并处违法经营食盐货值金额16倍的罚款。某某公司不服该行政处罚决定，提起行政复议。上饶市人民政府在行政复议期间组织某某公司与上饶市市监局进行调解达成协议，于2021年3月5日作出《行政复议调解书》。该调解书载明某某公司与上饶市市监局达成如下协议：某某公司自愿整改不合法合规的经营行为，同意上饶市市监局没收违法经营的食盐，自愿上缴违法所得；自愿接受按违法经营食盐货值金额2倍的罚款；如未按期缴纳罚没款，某某公司应履行《行政处罚决定书》。该《行政复议调解书》所载内容表明，调解协议是对原行政处罚行为的变更，实质属于新的处罚决定。某某公司对《行政复议调解书》不服，以上饶市市监局和上饶市人民政府为被告提起本案行政诉讼，请求判决撤销《行政复议调解书》和《行政处罚决定书》，并判令退回、返还罚没财物，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审法院以行政诉讼法司法解释并未明确将行政复议调解行为排除在外为由，认定某某公司的起诉不属人民法院行政诉讼受案范围并裁定不予立案，适用法律存在错误，依法应予纠正。至于某某公司申请再审所述《行政处罚决定书》《行政复议调解书》存在错误的问题，应当通过实体审理认定裁判。

综上，原审裁定适用法律存在错误，依法予以纠正。某某公司再审请求符合法律规定，依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第二项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百一十九条、第一百二十三条第二项规定，裁定如下：

一、撤销江西省上饶市中级人民法院（2022）赣11行初23号行政裁定和江西省高级人民法院（2022）赣行终213行政裁定；

二、指令江西省上饶市中级人民法院受理本案。

审判长　曹　刚

审判员　宁　晟

审判员　厉文华

二〇二四年四月七日

书记员　杜蓉蓉

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