贵州省生效裁判：复议前置案件行政机关错误告知救济途径，不影响法院审查起诉条件，法院不会因行政机关错误告知而受理案件

学术 2024-09-29 00:00 黑龙江

裁判要旨

在本案争议属于土地权属争议的前提下，根据《中华人民共和国行政复议法（2023年修订）》第二十三条第一款“有下列情形之一的，申请人应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以再依法向人民法院提起行政诉讼：……（二）对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服；……”之规定，上诉人饶某华不服被上诉人都拉乡政府作出的4号土地争议回复应当先行申请行政复议，对复议决定不服才可向人民法院提起行政诉讼。被上诉人都拉乡政府在该回复中告知上诉人不服该回复可自收到回复之日起六十日内向贵阳市白云区人民政府申请行政复议或者在六个月内直接向人民法院提起行政诉讼有误。上诉人饶某华收到被上诉人都拉乡政府的回复后未先行申请行政复议，直接向一审法院提起行政诉讼，其起诉不符合《中华人民共和国行政复议法》的前述规定，依法应当予以驳回。

裁判文书

贵州省贵阳市中级人民法院

行政裁定书

（2023）黔01行终542号

上诉人（一审原告）饶某华，男，1985年11月17日出生，布依族，住贵州省贵阳市。

委托代理人郭某敏，北京恒圣（温州）律师事务所律师，执业证号：**。

委托代理人李某，北京市恒圣律师事务所律师，执业证号：**。

被上诉人（一审被告）贵阳市白云区都拉布依族乡人民政府，住所地贵州省贵阳市白云区。

法定代表人兰某大。

委托代理人谷某，贵州心典律师事务所律师，执业证号：**。

上诉人饶应华某土地权属确权一案，不服贵阳市云岩区人民法院（2023）黔0103行初43号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。

一审原告饶某华向一审法院提起行政诉讼，请求：一、依法撤销《贵阳市白云区都拉布依族乡人民政府关于饶某华申请土地争议处理事项的回复》（都府复〔2023〕4号，以下简称4号土地争议回复）；二、本案的诉讼费由被告承担。

一审认为，本案的争议焦点为：1.案涉争议是否属于土地权属争议。2.原告对4号土地争议回复提起诉讼是否应适用复议前置。

关于焦点1，《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款、第二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第十四条第四项规定，农村土地承包经营权争议案件不作为争议案件受理。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。据此，农村土地承包经营权纠纷与土地权属纠纷都会涉及土地使用权的归属问题，两者区别的核心要点系权利的来源。如果是因集体土地承包而取得集体土地使用权，并在此基础上与其他集体土地承包人发生土地使用权纠纷的，属于土地承包经营权纠纷，不属于土地管理法第十四条规定的土地权属纠纷范畴。本案中，虽然原告饶某华请求确认案涉土地为其承包地，但根据在案证据，原告饶某华并未依法取得承包权，实际上系原告饶应华某案涉土地的使用权与案外人杨某忠及村委会发生纠纷，属于土地权属争议的范畴。

关于焦点2，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用<行政复议法>第三十条第一款有关问题的批复》规定，根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第六条第一款规定，土地权利人认为乡级以上人民政府作出的土地确权决定侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或者使用权，经复议后向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。据此，行政主体对土地等自然资源权属作出确权处理决定的行政裁决案件，属于上述法律规定的需要复议前置的案件。本案中，根据上文的分析，案涉争议系土地权属争议，4号土地争议回复则为被告都拉乡政府作出的确权处理决定，原告饶某华未向有权机关申请行政复议，径直向法院提起诉讼，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第五项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的”之规定，原告饶某华的起诉不符合法定起诉条件，依法应当驳回其起诉。

综上，依照《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第六条第一款以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第五项规定，裁定：驳回原告饶某华的起诉。

宣判后，饶某华不服，向本院提起上诉称：一、本案中上诉人自1985年起一直种植ＡＫ-14、ＡＹＥ-31地块，至今已将近40年，因历史遗留原因，地方政府未能及时给上诉人办理书面的土地权属凭证，客观上上诉人未能依法取得自然资源的所有权或者是使用权,本案不属于复议前置程序；二、依据《中华人民共和国土地管理法》第十四条之规定，当事人对有关人民政府的处理决定不服的,可以自接到处理决定通知之日起三十日内,向人民法院起诉。同时,根据《中华人民共和国立法法》第九十二条之规定,上诉人在未申请复议的前提下提起行政诉讼，并没有违背复议前置的规定；三、都府复（2023）4号载明:如不服本决定，可在收到本决定之日起六十日内向贵阳市白云区人民政府申请行政复议或六个月内直接向人民法院提起行政诉讼。即都拉乡政府明确告知上诉人具有两种救济途径。上诉人按照被上诉人指引提起诉讼,但一审法院以未经行政复议为由驳回上诉人的起诉，导致上诉人无法通过行政诉讼在实体上维护自身权益,也因超过6Ｏ日的期限而无法申请行政复议,故一审适用法律错误,事实认定不清。请求：一、撤销（2023）黔0103行初43号行政裁定书，指令一审法院继续审理；二、本案的诉讼费由被上诉人承担。

本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为,本案中，根据上诉人饶某华向被上诉人都拉乡政府提交的《土地争议处理申请书》载明的内容，上诉人将贵阳市白云区都拉乡小河村村民委员会列为被申请人，认为其为小河村村民，一直耕种ＡＹＥ-31号地块。小河村村民委员会出具《小河村关于综保二期土地征收涉及饶某华等户土地征收遗留问题的情况说明》，将该地块权属认定为村集体所有，侵犯其对该地块的合法承包经营权。双方就该争议经多次协商，未能达成一致，故上诉人申请被上诉人解决。根据前述内容，一审法院将案涉争议认定为土地权属争议并无不当。在本案争议属于土地权属争议的前提下，根据《中华人民共和国行政复议法（2023年修订）》第二十三条第一款“有下列情形之一的，申请人应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以再依法向人民法院提起行政诉讼：……（二）对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服；……”之规定，上诉人饶某华不服被上诉人都拉乡政府作出的4号土地争议回复应当先行申请行政复议，对复议决定不服才可向人民法院提起行政诉讼。被上诉人都拉乡政府在该回复中告知上诉人不服该回复可自收到回复之日起六十日内向贵阳市白云区人民政府申请行政复议或者在六个月内直接向人民法院提起行政诉讼有误。上诉人饶某华收到被上诉人都拉乡政府的回复后未先行申请行政复议，直接向一审法院提起行政诉讼，其起诉不符合《中华人民共和国行政复议法》的前述规定，依法应当予以驳回。一审法院以此为由裁定驳回上诉人的起诉并无不当，本院依法予以维持。上诉人饶某华的上诉理由没有法律依据，故本院对其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本案不收取案件受理费。

本裁定为终审裁定。

审判长　　刘　静

审判员　　鲜友谊

审判员　　胡应萍

二〇二四年二月二十日

法官助理　　杨　舟

书记员　　田　洋

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