最高法案例：政府与其职能部门是两个主体，地方一级人民政府不宜代替职能部门对该部门职权范围内事项作出行政决定

学术 2024-10-02 00:11 黑龙江

裁判要旨

法定职责是指行政机关依据法律、法规或者规章等规定，具有针对相对人的申请直接进行处理的职责，不应包括上级行政机关对下级行政机关、本级人民政府对所属工作部门的层级监督、内部管理职责。扬州市政府作为地方一级人民政府，虽有依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》及相关法律规定监督所属工作部门的职责，但此种职责必须依法行使；作为地方一级人民政府一般也不宜直接逾越职权界限，代替相应工作部门对该工作部门职权范围内事项直接作出对外发生法律效力的行政决定，而此种监督职责也不直接设定当事人新的权利义务。如果申请人认为扬州市政府所属工作部门未依法履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，应以相应工作部门为被告直接提起诉讼，以维护合法权益，并及时化解纠纷，减轻各方当事人的诉讼成本，其以扬州市政府为被告要求履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，无法律依据。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行政裁定书

（2019）最高法行申3619号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张某兰，女，1965年1月18日出生，汉族，住江苏省扬州市江都区。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：江苏省扬州市人民政府。住所地：江苏省扬州市文昌西路8号。

法定代表人：夏心旻，该市人民政府市长。

再审申请人张某兰诉被申请人江苏省扬州市人民政府（以下简称扬州市政府）不履行法定职责一案，江苏省扬州市中级人民法院于2017年4月10日作出（2017）苏10行初8号行政裁定：驳回张某兰的起诉。张某兰不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2018年5月23日作出(2017)苏行终970号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。张某兰仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

张某兰向本院申请再审，请求：一、撤销一、二审裁定；二、提审或者指令下级人民法院再审；三、判决确认扬州市政府行政不作为的行政行为违法；四、判决扬州市政府依法保护残疾人的合法权益，依法依规通过法定程序确保其依法按照国家法律规定享受工伤社会保险待遇和职业病待遇；五、撤销不合法的《仲裁调解书》，或确认该《仲裁调解书》无效。主要事实和理由为：其于2016年9月26日向扬州市政府寄交《申请书》、举报信及相关材料，而扬州市政府收到《申请书》后，在法定期限内未按照法律法规的规定作出处理，未履行保护其各项合法权益的职责，且不予答复。一审裁定认定事实错误，适用法律法规错误。1.其起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项、第二款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释[2018]1号）第一条第一款的规定，属于人民法院行政诉讼的受案范围，其申请不属于信访事项。2.二审裁定认为其可以通过直接起诉扬州市地方人力资源和社会保障行政主管部门、地方税务行政主管部门、地方社会保险经办机构的违法行为来维护合法权益，但其已针对扬州市江都地方税务局等单位提起诉讼，均未予以支持。3.一、二审裁定将（2009）扬行终字第0054号行政判决、（2012）扬行初字第003号行政判决、（2012）扬行终字第0002号行政判决等存在错误的裁判加以认定是错误的。4.扬州市相关行政机关玩忽职守，纵容金自豪公司的多项违法行为，从2003年起至今未按法律规定对金自豪公司作出行政处罚。按照《江苏省社保费征缴条例》第七条的规定，扬州市政府、扬州市人力资源和社会保障局、扬州市地税局、扬州市江都区人力资源和社会保障局、原江都市人民政府等部门未能在2005年3月10日作出《职工工伤认定书》后7日内要求金自豪公司从2003年起依法参加工伤社会保险，并按规定为其补办申报手续，导致金自豪公司未在2005年3月足额补缴应缴数额的工伤社会保险费，损害了其合法权益。

本院认为：从再审申请人张某兰提交的落款日期为2016年9月26日的《申请书》内容看，张某兰要求扬州市政府履行的职责包括三个方面，一是对江苏省扬州市地方人力资源和社会保障行政主管部门、地方税务行政主管部门、地方社会保险经办机构等存在的违法行为予以纠正；二是对江苏省扬州市江都区仲裁委员会（以下简称江都区仲裁委）的违法行为予以纠正；三是确保张某兰依法享有工伤保险待遇和职业病医疗保障待遇。

关于张某兰要求扬州市政府履行的第一项职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复，公民、法人或者其他组织因此提起诉讼的，人民法院应当受理。此处的法定职责是指行政机关依据法律、法规或者规章等规定，具有针对相对人的申请直接进行处理的职责，不应包括上级行政机关对下级行政机关、本级人民政府对所属工作部门的层级监督、内部管理职责。扬州市政府作为地方一级人民政府，虽有依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》及相关法律规定监督所属工作部门的职责，但此种职责必须依法行使；作为地方一级人民政府一般也不宜直接逾越职权界限，代替相应工作部门对该工作部门职权范围内事项直接作出对外发生法律效力的行政决定，而此种监督职责也不直接设定当事人新的权利义务。如果张某兰认为扬州市政府所属工作部门未依法履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，应以相应工作部门为被告直接提起诉讼，以维护合法权益，并及时化解纠纷，减轻各方当事人的诉讼成本，其以扬州市政府为被告要求履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，无法律依据。

关于张某兰要求扬州市政府履行的第二项职责。根据《中华人民共和国仲裁法》第十四条的规定，仲裁委员会独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系。故被上诉人扬州市政府并不具有对张某兰诉称江都区仲裁委存在的违法行为予以纠正的法定职责。

关于张某兰要求扬州市政府履行的第三项职责。《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定，县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。故扬州市政府并不具有对张某兰应当享有的工伤保险待遇和职业病待遇进行管理的法定职责，亦不具备直接支付其社会保险待遇的法定职责，张某兰要求扬州市政府确保其依法享有工伤保险待遇和职业病待遇没有法律依据。另外，张某兰已多次就其主张的工伤保险待遇和职业病待遇问题向人民法院提起诉讼，人民法院已经作出生效裁判。

综上，一、二审法院认为张某兰的起诉不符合法律规定，裁定驳回张某兰的起诉与上诉，并无不当。张某兰请求撤销《仲裁调解书》或确认该《仲裁调解书》无效，并不属于本案审理范围，张某兰就该问题多次提起诉讼，人民法院已作出（2010）扬民终字第0381号民事判决、（2013）扬民终字第0099号民事裁定等生效裁判。

综上，张某兰的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人张某兰的再审申请。

审判长　　蔚强

审判员　　何君

审判员　　王岩

二〇一九年五月三十一日

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