吉林省生效裁判：当事人向行政机关投诉违法行为，行政机关未处罚违法行为人，属于复议前置情形，当事人应先申请行政复议

学术 2024-09-29 00:00 黑龙江

裁判要旨

《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款规定“有下列情形之一的，申请人应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以再依法向人民法院提起行政诉讼：（一）对当场作出的行政处罚决定不服；（二）对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服；（三）认为行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形；（四）申请政府信息公开，行政机关不予公开；（五）法律、行政法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议的其他情形。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款规定“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”根据上述规定，对于行政机关不履行法定职责的，公民、法人或者其他组织应当首先通过行政复议程序予以救济。不服行政复议决定的，起诉人可以提起行政诉讼。本案中，行政机关未对案涉彩钢房履行职责进行处罚，杨某、王某1应当先进行行政复议再进行诉讼。

裁判文书

吉林省长春铁路运输中级法院

行政裁定书

（2024）吉71行终259号

上诉人（一审起诉人）：杨某，男，1976年12月29日生，汉族，现住吉林省扶余市弓棚子镇。

上诉人（一审起诉人）：王某1，女，1979年2月28日生，汉族，现住吉林省扶余市弓棚子镇。

委托诉讼代理人：李宏杰，黑龙江焦点律师事务所律师。

被上诉人（一审被起诉人）：扶余市弓棚子镇人民政府，住所地吉林省扶余市弓棚子镇。

法定代表人：李某1，镇长。

委托诉讼代理人：王某2，副镇长。

委托诉讼代理人：管丽辉，吉林鑫海律师事务所律师。

被上诉人（一审被起诉人）：扶余市自然资源局，住所地：吉林省扶余市扶余大街360号。

法定代表人：王某3，该局负责人。

委托诉讼代理人：李某2，该局法规监察科科长。

委托诉讼代理人：安波，吉林东沐律师事务所律师。

上诉人杨某、王某1因诉被上诉人扶余市自然资源局、扶余市弓棚子镇人民政府行政赔偿一案，不服吉林省前郭尔罗斯蒙古族自治县人民法院（2024）吉0721行初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院审查认为：《最高人民法院<关于审理行政赔偿案件若干问题的规定>》第十六条规定：公民、法人或者其他组织提起行政诉讼一并请求行政赔偿的，适用行政诉讼法有关起诉期限的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。结合本案，扶余市消防救援大队于2022年9月28日出具扶消火认字[2022]第xxx9号《火灾事故认定书》，当日起诉人杨某签收了该认定书；二起诉人亦自述，“收到9号事故认定书之后才知道该彩钢建筑未经法定程序批准，未经相关部门认定，未经过消防验收，本身无避雷装置保护的违章建筑”。故二起诉人应自2022年9月28日起六个月内提起行政诉讼，现提起诉讼已经超过法定的起诉期限。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、第五十一条之规定，裁定对杨某、王某1的起诉，一审法院不予立案。

杨某、王某1上诉请求：1.撤销吉林省前郭尔罗斯蒙古族自治县人民法院（2024）吉0721行初13号行政裁定；2.指令吉林省前郭尔罗斯蒙古族自治县人民法院予以立案并继续审理。主要理由有：（一）依照最高人民法院行政庭《关于权利人在民事诉讼中对行政行为提出异议行政诉讼起诉期限是否应当扣除的答复》，权利人在提起民事诉讼过程中，对被诉行政行为提出异议的，可视为其主张权利，民事案件进入审理阶段，行政诉讼的起诉期限可从民事裁判文书生效之日起重新计算。上诉人于2022年9月中旬，将本案二被上诉人之一的扶余市弓棚子镇政府作为被告，作为赔偿主体向扶余市人民法院提起民事诉讼，松原市中级人民法院于2024年6月18日作出（2024）吉07民终xx4号民事判决书，上诉人不存在超过起诉期限问题。（二）一审法院对案件事实清楚、证据充分的情况下仍然不予立案，显然是对上诉人的诉讼权利的剥夺。上诉人在民事诉讼前并不知晓案涉彩钢房是违章建筑，在民事诉讼中，2024年2月28日，扶余市消防救援大队和扶余市自然资源局向法院出具了两份复函，才将本案涉彩钢建筑正式定性为违章建筑，系李志国的个人行为，认定为违法建设行为。一审裁定中自认是在2024年5月8日收到起诉状，在案件事实已经查明还专门向上诉人做过详尽《询问笔录》的情况下，在该文书中一审法院将上诉人自己基于常识推断的“知道”，硬作为有证据支撑的“知道”来对待。对于行政机关官方提供彩钢房系违章建筑的定性文件出具日期，并在上诉人从真正“知道”六个月内，直接向法院提出的诉求，却不予立案。（三）一审法院不予立案没有法律依据。新修订的行政诉讼法司法解释没有明确规定请求确认行政行为无效是否受起诉期限的限制，一审法院不予立案错误。本案中，上诉人对被上诉人扶余市弓棚子镇政府和自然资源局不履行法定职责、对违建物不予拆除的不作为行为提起的是确认违法之诉，不适用“应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内的规定”。二被上诉人至今也未作出任何行政行为，无从判断起算点。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款仅规定关于依申请的情形下不作为的起诉期的起算点，对于依职权履行法定职责的情形没有规定，对于依职权不作为的情形，也不适用本条中六个月的规定。

本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释规定的起诉条件。本案应当对杨某、王某1的起诉是否符合行政诉讼法及其司法解释规定的起诉条件进行审查。具体为：是否超过法定起诉期限、本案被告是否适格、是否属于复议前置情形。

关于起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条和四十七条规定了一般起诉期限和依申请不履行法定职责案件的起诉期限，故对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。本案中，行政机关对于违法建筑的认定、处罚、拆除应当依职权主动履行，杨某、王某1虽未提出履职的申请，行政机关履职的义务并非未经申请而消灭，故行政机关的履职义务持续存在，此种情形下无法计算履职期限届满的时间，进而无法确定六个月起诉期限的起算时点。综上，杨某、王某1的起诉未超过六个月的起诉期限，一审法院以超过起诉期限为由不予立案适用法律错误，本院予以指正。

关于本案被告。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；……”，第六十五条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”根据上述规定，乡、村庄规划区内的建筑物违反城乡规划法的，由乡、镇人民政府依法监督和管理，规划区外的建筑物违反土地管理法规定的，应当由县级城乡规划主管部门行政机关依法监督和管理。本案经初步审查，扶余市自然资源局和弓棚子镇政府均无法确认是否属于各自管理区划内，在两个行政机关均否认具有相应法定职责的情况下，杨某、王某1将二行政机关均列为被告符合法律规定。

关于是否属于复议前置。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款规定“有下列情形之一的，申请人应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以再依法向人民法院提起行政诉讼：（一）对当场作出的行政处罚决定不服；（二）对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服；（三）认为行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形；（四）申请政府信息公开，行政机关不予公开；（五）法律、行政法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议的其他情形。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款规定“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”根据上述规定，对于行政机关不履行法定职责的，公民、法人或者其他组织应当首先通过行政复议程序予以救济。不服行政复议决定的，起诉人可以提起行政诉讼。本案中，行政机关未对案涉彩钢房履行职责进行处罚，杨某、王某1应当先进行行政复议再进行诉讼。

综上，杨某、王某1的起诉不符合行政诉讼的起诉条件，杨某、王某1的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审判长　吴燕飞

审判员　许明阳

审判员　刘馨嵘

二〇二四年八月二十九日

法官助理　王浩霁

书记员　王韵瑄

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