谷成（东北财经大学财政税务学院）
秦亦兵（东北财经大学财政税务学院）
王巍（东北财经大学财政税务学院）
（一）税收政策的制定与实施滞后于新质生产力的发展
在汲取社会资源提供公共产品的过程中，政府可以通过对生产要素征税或者减税，发挥税收的约束或激励作用，从而改变资源配置方向，寻求实现资源配置的最优状态（李建军等，2018）。基于此，似乎可以认为，利用税收的资源配置职能促进新质生产力的形成与发展，其本质就是通过税收引导资源投入特定领域，使生产要素向新质生产力汇集。但是，新质生产力的产生很难预先判断。从税收发展史看，不论是税制设计还是税收政策的制定，都滞后于生产力的产生与发展。如果通过主观预期的方式武断地将有限资源分配到不可预知领域中，大概率会导致社会资源的浪费与损失。也就是说，税收在调节经济运行中的作用是有限的。因此，在无法预判新质生产力的产生与发展时，税收应尽可能保持中性，避免扭曲资源配置，以充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。
（二）税收作用的发挥基于对新质生产力形成领域的识别
新质生产力是以科技创新作为核心要素的先进生产力质态（尹西明等，2024）。创新所具有的正外部性使经济活动主体不能获得创新带来的全部收益。尤其是对于处在创新链上游的基础研究而言，因其具有超前性和研究成果难以直接商业化等特点，企业普遍缺乏开展基础研究的动力（尹志峰等，2024）。因此，需要政府以税收优惠或者补贴的方式予以激励，才能提高经济活动主体的创新积极性。新质生产力形成的不确定性会制约税收在这一过程中作用的发挥，原因有二。其一，创新主体和新质生产力的培育都有很大的不可预知性，且创新的结果以及新质生产力的形成和发展往往面临高风险和高投入，如果通过税收优惠的方式予以广泛资助，不仅会导致税收优惠的规模超过税收收入本身的规模（马国强，2003），而且会大大增加税收管理的复杂性。其二，从我国的实践看，税收优惠政策通常立法层级过低，多以政府财税部门的规章或政策性文件为主，而非由立法机关通过法律制定，这既偏离了国家治理现代化强调的税收法定原则，也徒增了经济活动主体的税收遵从成本（许多奇，2018）。
（三）税收制度的稳定性与税收政策的适应性难以权衡
从维护税法稳定性和纳税人权利角度看，税收制度在一定时期内应该具有相对的稳定性，税收政策不宜频繁变动和调整。新质生产力的形成与发展是一个长期的过程，在无法预知其形成和发展时，需要构建良好的税收环境，保持税制的稳定性。与之相反，税收政策的制定应该随着经济形势的变化而进行适度调整，因此利用税收政策进行宏观调控应强调适应性与灵活性。在明确新质生产力的发展领域时，政府应视情况予以相应的政策支持。但税收政策也不宜频繁变动，原因有二。其一，过于频繁调整税收政策会加大纳税人对政策的理解和掌握难度，不仅会增加税收遵从成本，也会影响税收政策的执行效果。其二，随时可能发生变化的税收政策还会使经济活动主体难以形成相对稳定的预期，从而干扰经营决策，妨碍新质生产力的培育和发展。因此，在为新质生产力的形成和发展提供税收政策支持时，需要科学研判政策效果，保持税收制度的适应性和相对稳定性。
（一）深化税制改革，提高税收优惠政策精准性
1.进一步深化增值税改革，强化税收中性
党的十八大以来，我国在增值税制度改革方面取得了一定成效。例如：全面推行营业税改征增值税、扩大增值税进项税额抵扣范围等，进一步打通了增值税抵扣链条；将增值税税率档次由四档简并为三档，简化了税制；连续下调增值税税率，减轻了市场主体的税收负担；通过《中华人民共和国增值税法》，落实税收法定原则取得重大进展。上述系列改革措施的实施使我国增值税制度日益符合现代国家治理的要求，但与经济合作与发展组织（OECD）成员国的同口径平均值相比，我国的间接税比重仍然偏高（中国税务学会课题组，2022）。同时，增值税制度中仍然有部分税制要素设置不符合税收中性原则的要求（范子英等，2022）。因此，为了更好地构建与促进新质生产力形成与发展相适应的税制环境，应从两方面进一步深化增值税改革：一是进一步简并增值税税率结构，降低增值税税负；二是进一步完善增值税制度中尚未打通抵扣链条的制度要素，保持税收中性原则。
2.完善税收激励体系，精准实施税收优惠政策
近年来，为了应对经济下行压力，激发市场活力，我国连续多年实施大规模减税降费政策措施。根据国家统计局公布的数据测算，2023年我国宏观税负为14.37%，处于较低水平。税收作为财政收入的主要来源，其最基础的职能就是筹集财政收入。考虑到地方政府支出和债务规模有所扩大的现状，有必要在促进新质生产力的形成与发展上采取以下措施：一方面，应增强税收优惠政策精准性和有效性，重点关注新材料、人工智能、数字技术等能够催生新质生产力的新兴产业和未来产业领域，加大相关税收优惠政策的支持力度；另一方面，相比于应用型科技创新，基础型科技创新更具公共产品属性，其外溢性更大，更应相应加大对基础型科技创新的税收政策激励。此外，还应完善成果转化阶段的税收优惠政策，进一步畅通科技成果转化应用桥梁，促进新质生产力加快形成。
（二）落实税收法定原则，建立税收激励评估机制
1.落实税收法定原则
我国现行税收优惠政策“政出多门”，在激励科技创新上略显乏力（许多奇，2018）。为了更好地发挥税收优惠政策在促进新质生产力形成与发展过程中的积极作用，可以从以下三方面强化税收优惠政策的法定原则。一是提高立法层级。税收优惠政策应由全国人民代表大会及其常务委员会进行立法，或授权国务院制定行政法规并严格限定授权范围，以维护税法权威，提高税收优惠政策的稳定性。二是简并和规范税收优惠政策。目前税收优惠政策的制定主体众多，导致税收优惠政策庞杂。清理不必要的税收优惠政策，可以降低制度管理成本和税收遵从成本。三是建立税收激励的预算制度。目前我国税收优惠政策支出尚未列入政府预算，即税收优惠政策支出仍属于预算外支出。建议将税收优惠政策支出纳入《中华人民共和国预算法》规范范畴，综合考虑对税收优惠政策支出的分配、审批和绩效评价。这样不仅能够修正政策偏误，也有利于提升财政资金使用效率（谷成等，2021）。
2.建立税收激励评估机制
为避免财政收入损失和对经济活动主体行为产生扭曲，提高税收优惠政策在促进新质生产力形成与发展过程中的适应性和有效性，有必要建立税收激励评估机制。一方面，需要对已经存在的税收优惠政策进行成本收益分析，对落后于发展需要的税收优惠政策设计退出机制，以提升政府有限资源的运用效率。另一方面，对即将设置的税收激励计划，为保证其预期取得的经济效果，应预先测算其潜在的成本收益，同时，还应定期追踪评估受益主体以及政府实施税收优惠政策的机会成本，制定“落日条款”。这就需要提高财政透明度，便于各部门对既有税收政策和制度的评估与研判，为税收激励计划提供更科学、更有价值的决策参考。
（三）持续优化税收营商环境，不断降低制度性交易成本
税收营商环境反映现代税收管理水平，新质生产力的形成与发展需要良好的税收营商环境。为适应服务经济社会高质量发展新要求，近年来我国实施了一系列简政放权、放管结合、优化服务的改革措施。世界银行《2020年营商环境报告》显示，中国营商环境便利度跃升至全球第31位，被世界银行评选为全球营商环境改善幅度最显著的10个经济体之一。但与税收营商环境一流水平的国家相比，我国的税收营商环境仍有优化空间，总体上需要从以下三方面进行进一步优化。
1.提高对纳税人需求的回应性
税收管理水平现代化一定程度上反映征纳关系的平等化。为促进新质生产力的形成与发展，营造良好的税收营商环境，应进一步强化税收征管从“管理需求”向“服务需求”转变，依法压缩自由裁量空间，允许纳税人更大程度地参与公共决策，形成“税企共治”的新局面，从而促进对纳税人回应性的提高。
2.细化纳税服务，强化风险管理
税收服务新质生产力的过程中，必然会产生制度性交易成本。因此，需要税务部门简政放权，即最大限度地减少政府对市场配置资源的直接干预，但同时应强调细化纳税服务和强化风险管理。近年来，简政放权改革减少了大量税务行政审理和前置性审核事项，但与此同时，还应重点关注事中和事后的有效管理。比如，部分涉税事项由审批制向备案制的转变方便了纳税人，但相比较而言，纳税人也需承担更多的风险责任。由此，应通过精细服务降低政策风险，确保税收政策的落实和作用的发挥。
3.利用现代数字技术提升税收管理水平
人工智能、大数据等数字技术的发展，衍生了新产业和新动能。随着新质生产力和生产关系的涌现，数字技术逐渐成为提高现代税收管理水平的有力支撑。因此，应及时改进税收征管技术，优化数字服务方式，打通束缚新质生产力发展的税收征管技术堵点和服务卡点，发挥税收数字平台优势，整合数字资源，破除数字政务桎梏，加强数智分析和共享融合，提高税收管理效率，以现代税收管理理念为引领，构建促进新质生产力形成和发展的新时代税收征管体系。
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