智慧税务稽查建设的国际经验借鉴与思考

文摘财经 2024-11-01 09:10 北京

作者信息

邓嵩松（国家税务总局天津市税务局）

杨海涛（国家税务总局天津市税务局）

闫纪路（国家税务总局天津市税务局）

文章内容

在经济全球化和数字化快速发展背景下，涉税违法犯罪行为往往与其他违法犯罪活动交织，并且通过新兴技术、跨境业务、数字工具等现代化手段逃避监管，在一定程度上扰乱了全球税收秩序，破坏了经济可持续发展。为应对上述趋势，各国纷纷将打击涉税违法犯罪行为作为税收治理重点，在持续加大打击力度的同时，以税收征管数字化转型为核心，充分利用数字化工具，加快智慧税务稽查体系建设。

一、智慧税务稽查的内涵与特征

智慧税务稽查是指利用物联网、云计算、人工智能、数据挖掘、知识管理等技术工具，实现精准识别分析税收风险和违法行为，精确配置执法资源，以达到税收善治的目标要求。智慧税务稽查建设可以提高税务稽查行政办公、监管执法、业务决策、违法打击等方面的智慧化水平，形成高效、敏捷、有力的现代化稽查业务模式。智慧税务稽查的内在意蕴不仅强调新兴信息技术的广泛应用和对电子信息设备的智能化改造，更注重以机制创新、思维革新、技术驱动、数字赋能为核心的全方位价值追求，强调人文属性和技术工具的协调发展、深度融合、配置优化。

笔者认为，智慧税务稽查的基本特征主要体现在以下几个方面。

其一，管控体系实现从数字运行到智慧设计。随着税收征管体制改革不断深化，我国已经基本建立了全要素、全环节、全领域的数字化税收征管体系，并迈入以智慧税务为标志的税收征管现代化发展阶段。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》明确指出，要“充分发挥税收大数据作用”“充分依托国家‘互联网+监控’系统多元数据汇聚功能”。智慧税务稽查作为税收征管数字化升级和智慧化改造的重要组成部分，本质上就是在严格落实各项税收执法要求的框架下，以数字技术作为内生驱动力，积极运用数字要素工具，充分发挥数据赋能作用，以实现快速识别、实时感知、精准打击涉税费违法行为。

其二，执法模式实现从粗放管理到精细治理。数字经济下的税收执法，使智慧税务稽查在过程层面上更强调税收数据风险导向。智慧税务稽查建设要求不断运用数字化、智能化手段，在完善数据挖掘、收集、整合、分析能力的基础上，依托大数据技术，打造泛在可及、智慧便捷的税收案例数字化资源库，服务税收风险监管决策，有效破解违法行为难发现、手法模式难监控、重点监管难覆盖、执法过程难到位的治理短板难题。依靠智能化完成对税收风险的精准把控，通过实现从粗放型经验执法向科学精确执法转变，为税收风险分析和决策提供数据基础及有效支撑，为税收精细治理、敏捷治理、科学治理提供有效抓手。

其三，协同生态实现从封闭运作到开放集成。智慧税务稽查强调实现从数据化的散点链接到数字化的整体重构，通过优化整合协同场景、技术工具和组织个人等要素，大范围凝聚部门智力、社会力量、个体创意，进一步发挥多元治理主体主观能动性，打造开放集成的税收大数据平台，推动内外部数据深度融合，提升以税收风险为导向的决策与执行合力，形成生态共建的数字动态运行场景，进而实现税收整体性治理。

二、国际经验借鉴

围绕智慧税务稽查建设与发展，一些国家立足本国执法环境、组织架构与技术发展的实际情况，积累了较为丰富的实践经验，在智慧税务稽查领域整体上围绕数字要素能力、信息共享能力、技术嵌入能力三个方向开展。

（一）构筑数字要素能力，推动税收精准监管

税收征管数字化作为智慧税务建设与发展的前提，成为各国推进税收征管体制改革过程中的重点。鉴于此，一些国家持续启动一系列数字化改革举措，围绕“互联网+税务”的核心构建思想，支撑税收征管全过程数字化智慧化项目升级改造。这些国家的税收征管数字化转型，既包括税务部门内部流程、技术、结构的数字化，也包括针对纳税人采取的数字化转型措施。诸多举措为税务部门有效实施税收风险监管和大数据集成提供依据，更有助于实时了解纳税人生产经营情况，以便开展精准税务稽查。例如，英国的2015—2020年数字化税收（Making Tax Digital，MTD）项目，其核心目标是要求纳税人采用数字化申报系统来提高税收征管质效。此项改革使英国税务部门能够与纳税人之间建立广泛的“数字链接”，满足风险控制和审计需求。又如，俄罗斯税务部门于2015年开始开展针对大企业的实时监管试点工作，通过直接访问纳税人财务系统，自动获取涉税交易数据并形成风险识别报告，实现涉税风险识别自动化管理。再如，新加坡税务部门在本国纳税服务系统中设置网络分析模型，能够根据动态过程监控，实现税收风险分级分类处理。

（二）强化信息共享能力，实现税收精诚共治

公共部门协同合作是税收执法的永久性命题，而数字化为部门合作、司法协作、社会协同、公众参与提供了新的实现机制。各国在大力倡导、深思并实践智慧税务稽查的过程中，聚焦搭建数字化协同场景，切实提升税务部门税收信息获取能力。例如：芬兰税务部门与国家执法行政办公室和警察部门创建了全面和安全的自动化数据传输系统（主要是账户持有人和账户交易数据），并将海关、金融机构等部门纳为系统用户；瑞典成立了国家和地区数据情报中心，通过数据分析与情报协调，有效应对包括涉税犯罪在内的多种经济犯罪问题；澳大利亚实施的一体化政府战略模式，通过利用数字化技术实现公共部门合作的无缝对接，大幅提升税务部门获取其他执法机关信息的能力，增强税收风险监控水平。

（三）提升技术驱动能力，确保风险决策质效

智慧税务稽查建设是数字技术驱动的业务变革。世界各国税务部门均努力将数字技术嵌入稽查业务体系中，通过积极运用数字技术工具，充分发挥数据价值效用，及时且准确发现税收风险，为税务部门提供有效决策服务。例如：英国税务部门开发了税收数据匹配和风险工具系统——Connect，该系统能够快速处理包括银行、保险公司、财产登记和消费记录等在内的各类数据，并将其与税收数据进行比对从而及时发现风险问题；澳大利亚税务部门尝试将人工智能技术嵌入税收系统以有效检测税收违法违规行为，该技术可以利用梯度学习模型识别涉税欺诈行为并快速应对；美国税务部门开始依靠人工智能和自然语言处理技术获取实时情报，创建预测模型以提高预警能力，在发现涉税犯罪和欺诈行为时可以迅速反应。

三、启示与借鉴

梳理有关国家的智慧税务稽查建设思路，总结相关经验，对我国开展智慧税务稽查建设、进而服务高质量推进中国式现代化税务实践具有启示和借鉴意义。

（一）科学统筹：推进整体体系建设

智慧税务稽查是智慧税务的重要组成部分，也是税收征管数字化转型建设的重要内容之一。当前，我国税收征管数字化转型已取得瞩目成就，智慧税务建设正向纵深阶段推进。相较而言，智慧税务稽查建设仍处于试点起步和初步探索阶段，在总体战略构想、基础框架建设、适配机制支撑等方面亟须进一步探讨和论证。为此，税务稽查部门应主动作为，紧密围绕智慧税务总体建设目标，遵循“以数治税”核心征管理念，严格落实各项要求部署，以提升打击涉税违法犯罪履职能力为目标，构建具有稽查特色的数字化税收发展建设体系，实现整体建设工作高质量发展。在此，应注意几个方面。

1.充分发挥智慧税务建设主线引领作用

智慧税务建设作为智慧税务稽查的基础性和先导性工程，已为智慧税务稽查在软件建设和硬件支持上奠定良好基础和一定优势。应依靠两者在体系构建、实现路径、场景应用、技术手段、目标愿景等方面所具备的同质性，充分发挥智慧税务建设在战略布局中的核心引领作用，以智慧税务稽查建设助推智慧税务发展，持续推动智慧税务稽查与税收征管数字化转型各项工作融合发展，实现各方工作共谋划、齐推动、同发展。

2.持续完善数字技术治理模式框架

当前，我国税收征管数字化转型尚处于建设发展阶段，数字化和智慧化水平有待强化和提升。税务稽查部门必须顺应数字时代下税收治理的趋势变革，积极融入智慧税务整体建设，以数字技术作为创新改革的核心驱动要素，推动稽查领域数字化转型和智能化改造，最终实现业务自动化、数字化、智能化运行的目标要求。在硬件支撑层面，优先考虑补齐地域和部门间信息水平和技术手段的短板差异，侧重强化稽查部门底层征管数据抓取能力并加强信息标准化建设；在软件支撑层面，持续深化数字技术手段在稽查领域的多层级、多维度应用，进一步鼓励和拓展人工智能、大数据等新兴技术的实践运用，实现精细化税收治理。

3.加快推进智慧税务稽查建设工作

从最新国际实践看，发达国家的智慧税务稽查建设相继进入“1.0”版本，并在税收风险防控和打击涉税违法犯罪行为等方面取得显著成效。我国应尽快启动并实施智慧税务稽查全面建设工作，并考虑将此列为当前推进税收征管数字化建设发展重点。实施过程中，应注重对建设体系的科学谋划、系统设计、协同推进，积极借鉴国际先进经验，对标发达国家发展水平，从国家层面制定出台相关政策部署和配套指引，为改革提供基础制度保障。同时，充分结合存量试点在实施模式、管理政策、信息建设等方面总结形成的示范经验，早日实现试点扩围或全面铺开，使我国智慧税务稽查建设尽快迈入建成阶段。

（二）数字赋能：构建智慧税务稽查数字生态

1.构建高效贯通的税收数据运行体系

智慧化体系更加注重治理主体、业务环节、应用要素的高效联动、深度融合、相互反应。当前实践中，税务稽查部门主要依靠征管信息系统抓取数据，通过传统的人工数据筛选和风险阈值设置进行税收风险识别，全面数字化运行能力不足，难以为智慧化提供有效支撑。为此，笔者提出几个实践性建构路径。一是以集约化建设提升承载力。围绕完善“智慧税务稽查+”机制体系建设，以金税四期信息系统建设为契机，先期建设可以控制新建系统，避免碎片开发，支持必要改造为原则，在依托整合现有各类税收征管信息系统基础上，构建适应稽查业务的场景运用和目标需求的应用模块。二是以平台化集成提升支撑力。依托“数字中国”建设，进一步拓展涉税数据采集边界，加强底层涉税数据供给能力和水平，提升税务稽查部门抓取、分析和处理数据能力，支撑税务稽查业务与其他公共数据共享平台对接和集成，实现信息交换共享和业务协同，促进税收风险平台一体化集成。三是以数字化串联提升响应力。在完善税务稽查指挥一体化平台和“四室一包”体系建设基础上，继续推进单兵智能终端、主体决策终端和监管网络终端“三位一体”硬件终端建设，构建“资源信息化、流程标准化、沟通网络化”的行政运行模式，为智慧化运行提供基本环境条件。

2.构建反应敏捷的税收风险管控体系

智慧化映射过程是从“数字归集”到“数据应用”再到“智慧运行”，更加强调智慧化解决方案。应以税收风险防控为核心，围绕“违法行为发现、疑点线索分析、手法感知预警、业务数据跟踪、违法态势研判”五个方面系统建设，通过“一户式”和“一人式”数据归集，“一局式”和“一员式”应用平台，形成覆盖全流程、全业务、全层级、全方位的实时管控闭环，实现税收管控“一张网”。在技术建设层面，利用物联网、云计算、大数据、人工智能等新兴技术，通过统计分析、机器学习和语言算法等数字手段，构建针对高危行为、主要税种及重点行业的风险识别与评估模型，根据数据库的分类分级情况实施标签化管理，实现智慧化的感知、互联、处理与协调，达到自动预测和识别潜在税收风险的目标。在架构模式层面，应围绕“总局指挥部署—省局协调推动—市县局执行反馈”的决策联通模式，在保障信息流通安全性基础上，依托数字即时性和可视化特点，发挥数据贯穿运行分析优势，有效协调各节点决策联动。

3.构建集成共享的税收协同联办体系

协同性是数字化和智慧化的基本价值取向。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》将“持续深化拓展税收共治格局”作为税收征管改革的基本原则，并提出“涉税费信息共享”和“税收大数据云平台”等重要内容；OECD发布的《税收犯罪调查成熟度模型》也将税务机关与其他公共部门间开展信息交换等列为基本评估指标。为此，应以整体性治理为导向依据，以“数字政府”和“智慧政务”为建设标杆，聚焦数字化协同联办情景，以大数据为驱动力推进税收精诚共治体系，实现共建共治共享的协同格局。一是推动“个体互动”转向“多元共建”。应践行“多元治理”数字化发展理念，充分发挥税务稽查在维护营商环境、区域经济分析、联合惩戒执行等方面职能作用，着力拓宽社会和市场参与打击税收违法犯罪的渠道、方式，构筑涵盖政府、市场、社会、纳税人和缴费人在内的全方位税收治理网络。二是推动“条块治理”转向“协同共治”。应坚持“党政领导、税务主责、部门合作、司法保障、社会协同、公众参与”的协同划分原则和谋划主线，整合稽查、征管、数据风险管理三级资源配置，加强税务稽查与公安、银行、海关等部门的数据共享与转换，实现智慧目标下“部门数据共享、信息交互引用、风险及时推送、情报实时交换、证据互信可用”模块化处理方式，有效汇集打击税收违法行为的力量。三是推动“封闭自有”转向“开放共享”。依托电子税务局建设，搭建与纳税人、缴费人之间的“数字桥梁”。加速推进一体化纳税申报、税费种联动征管、经营信息开放共享。逐步建立完善的申报数据逻辑规则，推进经营数据“一张表”向风险防控“一张图”转变，确保税收风险可视化处理。可以考虑依法授权税务稽查部门直接访问税收高风险或大型企业的财务数据，并实时提取相关数据，再通过成熟的算法模型评估，以提升动态跟踪和敏捷响应能力。

（三）提质增效：完善智慧税务稽查制度配套供给

从既往实践看，发达国家智慧税务稽查并非只是简单的信息化工程，而是税收治理与数字化的深度融合，也是一场基于数字技术的治理革命。由此可见，智慧税务稽查作为错综复杂的系统性工程，需要适配的工作机制、法治体系、评估体系、人才资源予以支撑。

1.优化工作机制

应结合我国税务稽查工作运行实际，积极探索和创新适配智慧税务稽查建设和改革的工作机制。在组织架构上，考虑在省级税务部门成立智慧税务稽查建设领导小组，以便集中管理和协调相关活动，以及加快智慧税务稽查战略规划的实施和问题解决。同时，在税务稽查部门设立以信息技术和数字技能为核心职能的部门或岗位，为改革实施提供组织保障。在组织运行上，可打破部门模式限制，引入现代组织管理的项目制和扁平化管理理念，运用囊括业务骨干和多条线人才检查团队工作模式，确保在释放人力资源的基础上，增强项目执行的灵活性和适应性。

2.完善法治体系

从传统人工稽查到智慧税务稽查模式下人机互动式、融入式执法，在运用丰富技术工具箱适应执法需求的同时，也要注意传统执法方式和涉税法律架构面对数字技术时所需思考和回应的问题。例如，涉税数据收集和处理的合法性及隐私保护、人工智能决策模式下的行政法律责任。这些都需要立法者和执法者以前所未有的广度、深度和高度，正确处理好“技术”“法律”和“税收”三者之间的关系，提前谋划、提前布局，及时修订数字税收相关法律法规，不断健全数字化和智慧化模式下信息和数据处理规则，加速解决数字技术应用带来的法律问题，实现执法公平性和公正性。

3.建立评估体系

开展常态化考核评估是可持续发展的必然要求，通过建立和完善科学规范的考核评估体系，对智慧税务稽查各项工作能力进行评估，可以达到以评促建、以评促改、以评提质的目的。在具体操作中，可选择围绕基础保障度、数据支撑度、治理成熟度、纳税人满意度等多维度/梯度指标进行系统性评价，重点分析和考核统筹管理、项目建设、数据共享、安全保障、应用成效等方面情况，从而促进智慧税务稽查建设持续健康发展。

4.加强人才资源培育

考虑到税收数字化领域专业性、复合型人才资源紧缺的现状，应针对不同层级和专业背景的税务干部，依托联合学习培训和对话平台，积极组织涉及数据分析、人工智能等业务的相关课程培训，培养数字化认知能力，提升对新兴技术的掌握能力和应用水平，加大数字素养考核力度。此外，还要注重构建深层次、多渠道的智慧税务稽查人才立体引进机制，建立招揽、培养、使用密切衔接的数字人才应用体系，实现适配智慧税务稽查建设人才的可持续发展。

END

（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2024年第10期）

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邓嵩松，杨海涛，闫纪路.智慧税务稽查建设的国际经验借鉴与思考[J].国际税收，2024（10）：75-80.

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