数智社会税收治理现代化赋能新质生产力发展研究
文摘
财经
2025-01-17 11:24
北京
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张小芳（重庆工商大学派斯学院）
周志波（重庆市税务学会）
党的二十届三中全会要求“健全因地制宜发展新质生产力体制机制”，并作出全面部署，而深化财税体制改革、推进国家治理现代化既是其中一项重要部署，也是发展新质生产力的重要体制机制保障。事实上，推进国家治理现代化与发展新质生产力，是党中央一脉相承的重大理论创新和伟大实践，二者之间有着深刻的内在逻辑关联。2013年，习近平总书记在党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”；2023年，习近平总书记在四川、黑龙江、浙江、广西等地考察调研时又提出“加快形成新质生产力”。马克思主义唯物论认为，生产力决定生产关系，生产关系反作用于生产力；经济基础决定上层建筑，上层建筑服务于特定生产关系。新质生产力的形成和发展，将极大地提高社会物质生产能力与水平，也会给既有国家治理秩序带来较大冲击，并驱动国家治理体系和治理能力现代化进程，而税收治理现代化就是这一进程中的重要内容。税收在国家治理中具有基础性、支柱性、保障性作用，税收治理既涉及作为生产关系的税收分配制度、征纳关系等，又涉及作为上层建筑的税收治理理念、税收法律法规、税务行政组织等，是新质生产力发展的重要外部环境。在数智社会中，大数据与智能技术的应用为税收治理提供了新的工具和方法。进一步地，如何在数智社会中以新质生产力发展驱动税收治理现代化，又以税收治理现代化赋能新质生产力发展，成为中国式现代化进程中的前沿问题，也是本文的研究主题。
国家治理现代化与新质生产力两大议题一经提出，无一例外地引发了学术界的热烈讨论，表现出强大的理论张力。有关新质生产力的研究呈现“由内而外”的趋势，学术界在研究新质生产力内涵的基础上，逐步将研究范畴拓展至新质生产力如何影响生产关系乃至上层建筑，以及生产关系和上层建筑如何服务新质生产力发展等问题。新质生产力的显著特点是创新，既包括技术和业态模式层面的创新，也包括管理和制度层面的创新。越来越多的研究开始在国家治理体系和治理能力现代化的背景下，探讨培育和发展新质生产力的理论机制和实践路径。而税收治理现代化作为国家治理现代化的重要内容，也受到学术界和实务界的高度关注；税收治理现代化如何助力新质生产力发展，同样已成为数智社会中值得探讨的一个议题。从相关文献上看，有关税收治理现代化赋能新质生产力发展的研究，主要沿着四条学术脉络演进。第一，关于两个概念的实践源流与背景场域。从实践源流看，国家治理现代化和新质生产力都是马克思主义中国化、时代化的最新理论成果。2013年11月，习近平总书记在党的十八届三中全会上明确提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理现代化成为国家政治生活的重要内容（高奇琦，2020），而税收治理现代化则是国家治理现代化的重要组成（周志波等，2023）。2023年7月，习近平总书记在四川考察时首次提出“新质生产力”概念，其后多次强调发展新质生产力，推动高质量发展，为中国式现代化提供基础和保障。“新质生产力”概念的提出是马克思主义“生产力—生产关系”理论的重大创新（黄群慧等，2024）。从背景场域看，数智技术革命是驱动国家治理现代化和新质生产力的重要力量。新质生产力与国家治理现代化，都是唯物史观领域的概念，分属生产力和生产关系范畴（任保平，2024a），但有着共同的社会条件与背景场域，即交汇于数智革命（黄其松，2022）。数智革命引发的生产力系统结构升级变化（翟云等，2024），为新质生产力发展奠定下基础，给承载生产关系和上层建筑功能的税收治理现代化形成“压力”（张长东，2022）。第二，关于税收治理现代化的理论逻辑与实践路径。在理论逻辑方面，当前的研究主要有三种理论：一是结构要素架构，该架构基于税收治理的结构性要素建构税收治理现代化的理论逻辑（周志波等，2021）；二是状态平衡架构，该架构强调税收治理体系和治理能力的协调配合（高奇琦，2020）；三是技术驱动架构，该架构关注动力机制，通常以数字化与智能技术为基础，构建税收治理现代化的理论逻辑（吕童，2021）。在实践路径方面，相关研究强调提升税收治理能力和治理效能。数智社会中，经济数字化给税收征管秩序带来的风险与挑战倒逼税收治理现代化（王雍君等，2022），而税收治理服从于效能逻辑，税收治理现代化的关键在于国家税收治理能力提高和治理效能提升（胡江峰等，2024）。数智技术通过“嵌入”机制，驱动治理实践沿着价值理性重塑、治理组织重组、制度规则重构、技术理性驱动的方向，加快现代化进程（周志波等，2023）。第三，关于新质生产力的理论内涵与发展路径。在理论内涵方面，当前研究主要有两种观点：一是“要素—结构—功能”论，该理论强调生产力系统的开放性、演化性、互动性（周文等，2023），以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵，并把科学技术、劳动的社会过程作为系统要素（韩喜平等，2024）；二是“技术—要素—产业”论，该理论基于中国式现代化的现实需求阐释新质生产力的内涵特征，强调创新对新质生产力的主导作用（黄群慧等，2024），以及新质生产力促进产业深度转型升级的功能作用（蒋永穆等，2024）。在发展路径方面，有关研究注重以产业为发展新质生产力的载体。相关研究主要从与传统生产力的比较中把握新质生产力的特征要求（高帆，2023），强调通过技术革命性突破、生产要素创新性配置与产业深度转型升级三大路径催生新质生产力（米加宁等，2024；方敏等，2024）。从具体方案看，相关研究一般主张通过强化自主创新、培育战略性新兴产业、布局未来产业、构建现代经济体系，以加快形成新质生产力（刘伟，2024；任保平，2024b）。第四，关于税收治理现代化赋能新质生产力发展，以及新质生产力促进税收治理现代化的互动机制。这是一个双向机制，涵盖两个层面。一是新质生产力推进税收治理现代化的机制。一方面，数智社会对既有税收治理秩序带来冲击，导致税收规则和税收征管面临新的挑战（刘建徽等，2020；杨志勇，2023），因而有必要对作为新质生产力驱动力的数智革命作出回应（刘明慧等，2024）；另一方面，作为新质生产力关键要素的科技创新，通过与国家治理的“互嵌”实现问题数据化和数据算法化（米加宁等，2024），进而提升税收治理能力和治理效能，推进税收治理现代化（王伟域，2022）。二是税收治理现代化赋能新质生产力发展的机制。在价值层面，税收治理秉持“以人民为中心”的发展理念，坚持公平和非歧视原则，为新质生产力的发展提供意识形态支持（曾军平，2023）；在制度层面，税收政策引导资源向新质生产力集聚，促进科技成果转化与商业化应用，同时鼓励社会资本投资于与新质生产力相关的产业（谢芬等，2024）。既有研究为本文提供了较好的理论支撑和研究视角，但也存在不足。一是对新质生产力的演化逻辑研究不够深入，更多强调要素间的矛盾运动，而对生产力系统与外部环境和条件的矛盾运动关注不足。二是基础理论研究不足，为数不多的文献强调税收治理对新质生产力的反馈作用，忽视后者对前者的影响；注重税收制度的促进作用，忽略其他因素的影响。三是税收治理现代化助力新质生产力发展的理论逻辑与实践路径间缺乏有效衔接，理论与实践不能紧密关联。当前研究的不足之处，即构成相关研究深化的方向，这也是本文的研究重点。本文基于马克思主义政治经济学分析框架，着眼于相关基础理论，建构税收治理现代化赋能新质生产力发展的理论逻辑，分析当前税收治理现代化赋能新质生产力发展面临的困境与根源，并结合实际提出相应的实践方案和政策建议。
二、新质生产力与国家治理现代化、税收治理现代化的概念系统如上所述，本文的研究对象是税收治理现代化赋能新质生产力发展的理论逻辑与实践路径。建构相应的理论逻辑，探寻税收治理现代化助力新质生产力发展的作用机制，实际上需要回答三个问题。第一，什么是新质生产力？什么是国家治理现代化与税收治理现代化？即这些概念系统包含哪些要素、呈现什么结构、具备什么功能？第二，新质生产力驱动税收治理现代化的理论机制是什么？第三，税收治理现代化反作用于新质生产力的理论机制是什么？我们首先回答第一个问题，为后续的理论建构奠定基础。新质生产力与国家治理现代化，都是数智社会的重大前沿问题，二者既是理论命题，又是实践课题。但是，当前学术界与实务界对二者的解读稍显分野：学术界通常坚持抽象原则，以一种较为概念性的思辨去尝试解读两大命题，其宗旨在于将两大命题由实在的问题提炼为理论的架构；实务界通常坚持问题导向，以一种十分务实的态度面对两大命题，其宗旨是在政策操作层面将两大命题由理论转化为现实。学术界和实务界对待这两大命题的不同态度，在某种程度上反映了当前理论与实务联系不紧密的问题。换言之，学术界的阐释通常过于笼统，实务界的解读又过于务实，二者之间缺乏一个很好的平衡与衔接。因此，需要一种合适的方法论对两大命题作“抽丝剥茧式”的分析，以期在理论与实践之间寻求有效的契合点，而系统理论为解决该问题提供了一个较好的视角。按照“一般系统论”的观点，系统具有以下四个基本属性。第一，系统是由一系列组成部分即“要素”构成的。要素的性质决定了系统的本质。第二，系统的各要素并不是孤立存在的，而是通过相互作用、相互影响、相互制约形成有机整体。这种关系或联系在静态上体现为系统的“结构”或“序”。第三，系统各要素间形成的联系赋予系统的独特规定性，即“系统功能”或“系统质”。这种“系统功能”或“系统质”超越系统各部分功能简单相加的总和。第四，系统不是孤立存在的，而是不断地与外部“环境”和“条件”进行着动态的能量与信息交换。将“一般系统论”应用于本文的研究，可以较好地把握新质生产力与国家治理现代化的构成“要素”、内部关系和“结构”、“系统质”以及外部“环境”和“条件”。事实上，从系统结构功能视角看，新质生产力与国家治理现代化作为概念系统，都是“要素—结构—功能”的有机统一体，它们在不断的演化中相互依存。在这个系统中，各要素之间的关系形塑系统的结构，要素结构决定系统的功能。换言之，要素决定结构，结构决定功能。而税收治理现代化作为国家治理现代化命题的重要部分，是国家治理现代化在税收领域的拓展和延伸。只要把握了国家治理现代化的要素、结构与功能，综合考量税收治理的特殊性，也就把握了税收治理现代化的系统要素、结构与功能。作为生产力的一种新型质态，新质生产力在学术界和实务界都受到高度关注，但两者对其理解和解释存在差异。学术界通常强调新质生产力是生产力的一种新型质态，属于马克思主义唯物史观的范畴，是一个马克思主义生产力理论的概念，并且注重科学技术创新对于生产力的促进作用（任保平，2024a）。实务界注重新质生产力的基本特征和要求，强调其作为创新主导的生产力，能够突破传统的经济增长方式与生产力发展路径。新质生产力具有高科技、高效能、高质量的特点，是符合新发展理念的先进生产力（黄群慧等，2024）。更为具体地讲，新质生产力由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生，以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵，以全要素生产率大幅提升为核心标志，特点是创新，关键在质优，本质是先进生产力。根据一般系统论的观点，新质生产力是一个“要素—结构—功能”三位一体的概念系统。在要素层面，新质生产力系统包含以下要素：劳动者、劳动资料、劳动对象、科技创新、生产的社会过程等。劳动者、劳动资料、劳动对象是马克思提出的生产力三要素，科技创新与生产的社会过程是近年来部分研究认为对生产力水平影响较大的因素（韩喜平等，2024）。在数智社会，科技创新对生产力的影响已经远超工业化时代社会，甚至在很多领域成为生产力进步的核心驱动力。而生产的社会过程也随着人类进入数智社会得到极大的优化，对生产力进步有着至关重要的影响，甚至成为催生新质生产力的关键力量。因此，科技创新与生产的社会过程作为新质生产力系统的构成要素，有助于我们更好地考察分析新质生产力的演化机制。在结构层面，新质生产力系统的各要素之间的相互关系形塑了这一系统的结构，任何要素的变化发展都会带来结构的调整变化。在这个意义上讲，只有新质生产力的系统结构发生了变化，新质生产力才会出现发展与进步。在功能层面，新质生产力系统的要素变化对结构产生影响，而相对静态的结构决定了系统的基本功能，这个功能就是决定生产关系，并与生产关系一起决定上层建筑。新质生产力系统是动态演化的，其演化发展有三种表现：要素由简单变得复杂，结构由单一向多元、稳定向不稳定再向稳定演化，功能由不完善向完善演化。新质生产力系统演化的动力来源于三个方面：人的需求被不断满足与新需求的产生，是新质生产力系统演化的原始动力；要素间的相互作用和矛盾运动，是新质生产力系统演化的内在动力；新质生产力系统与其外部环境和条件（即生产关系和上层建筑）的相互作用，是新质生产力系统演化的外在动力。（三）国家治理现代化与税收治理现代化体系的要素、结构、功能与演化机制从实践层面上看，税收治理现代化是对党的十八届三中全会关于“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一重大问题在税收领域的回应。从理论层面上看，税收治理是国家治理体系的重要组成部分，包含税收治理理念、制度规则、治理组织、治理技术等诸多要素。现代化则是由技术革命带来的人类社会在生产力、生产关系和上层建筑层面发生深刻变化的一个过程，包括经济、政治、文化、社会、生态文明等各领域的转变。税收治理现代化则是国家税收治理理念、规则、组织、技术等一系列因素为税收治理实践带来转变、形成新的税收文明形态的一个动态过程。从要素层面看，税收治理现代化体系包含各子系统（要素），包括价值-共识系统、规则-秩序系统、赋权-服务系统、动力-创新系统。价值-共识系统的核心是价值理性，即为税收治理现代化提供治理理念指引和意识形态遵循的社会共同理想。规则-秩序系统的核心是税收制度，即为税收治理现代化提供秩序保障的一整套规则系统。赋权-服务系统的核心是为社会公众赋权、为税务人员赋能的税务行政组织。动力-创新系统的核心是技术创新，即为税收治理提供可以嵌入治理场景的各类征管技术。从结构层面看，税收治理现代化体系的各要素构成一个有机统一体，要素间的相互作用、相互制约、相互促进共同塑造了整个体系的结构。从功能层面看：价值-共识系统属于上层建筑范畴，为税收治理现代化提供适配的税收治理理念；规则-秩序系统既涉及生产关系范畴，也涉及上层建筑范畴，为税收治理现代化的有序推进提供基本的秩序保障；赋权-服务系统属于生产关系范畴，为税收治理现代化提供基本的载体，这种载体既包含组织机构，也涵盖运行组织机构的人；动力-创新系统更多属于生产力范畴，为税收治理提供工具手段和思维方式，是推动税收治理现代化的核心动力。在数智社会，数智技术创新作为外生变量，已经成为加快推动税收治理现代化的新动力。当然，税收治理服从于效能逻辑，税收治理现代化的实现有赖于税收治理能力的提升。税收治理现代化体系的演化机制就在于：价值理性是税收治理现代化的治理理念与价值追求，作为价值-共识子系统的基础，为税收治理实践设定价值取向；制度规则为税收治理实践设置基本的规则与程序，搭建了规制-秩序子系统的基本框架，为形成税收治理公共秩序奠定基础；组织体系是税收治理实践赖以依存的载体平台，是赋权-服务系统的核心构件，形成税收治理现代化的硬件基础；而技术理性则是税收治理现代化的动力因素，不仅为税收治理实践提供工具手段，还为价值理念实现、制度演化和组织完善提供思维方式，构成动力-创新子系统的基石（胡江峰等，2024）。如果将税收治理现代化体系比作一辆列车，价值理性就是这辆列车的“方向盘”，制度规则是其运行的“程序控件”，组织体系是其“车身”，数智技术则是其“发动机”。在价值理性的引领下，制度规则、组织体系和数智技术相互作用，不断提升整个治理体系的治理能力与治理水平，进而推动其不断演化，并为生产力—生产关系、经济基础—上层建筑的适配奠定基础。
三、数智社会税收治理现代化与新质生产力相互作用的理论逻辑本文第二部分提出的三个问题，其实是一个相互联系的有机体，都统一于“生产力—生产关系”的基本理论框架，其大逻辑在于：生产力决定生产关系，生产关系反作用于生产力；经济基础决定上层建筑，上层建筑服务于经济基础。这是就生产力发展与治理现代化之间的一般关系而论的。数智社会背景下，新质生产力发展与税收治理现代化之间的相互作用又存在特殊性——数字智能技术革命同时“嵌入”生产力和生产关系的结构当中，为二者之间的相互作用注入新的动力。一方面，数字智能革命通过技术创新改进生产力系统的要素结构，提升社会的物质生产能力，让人类社会在极短的时间内生产出前所未有的海量产品与服务，并最终改变人们的生产生活方式；另一方面，数字智能革命通过嵌入国家治理的要素结构，增进国家的社会治理能力，这种国家能力的提升表现在税收领域，就是税收治理效能的提升，并加快税收治理现代化进程。概而言之，这种特殊性表现为，数字智能技术既作为一个强大的动力源泉为税收治理和新质生产力两大系统注入强劲的动力，同时也作为一种有效的“催化剂”加速新质生产力与税收治理现代化之间的互动作用。（一）数智社会对国家治理现代化和新质生产力两大系统的影响以大数据、区块链、人工智能等现代信息技术的发展为标志的数智革命将人类带入数智社会，给人类社会生产和生活活动带来前所未有的影响。以数智技术发展的阶段为标准，数智社会可以被划分为弱数智社会、强数智社会和超数智社会。在弱数智社会阶段，互联网、物联网、大数据等技术的广泛应用标志着社会治理进入数字治理模式。在强数智社会阶段，云计算、区块链等技术的应用加上初级人工智能技术的支持，标志着社会治理进入智能治理模式。在超数智社会阶段，成熟人工智能技术的深度应用标志着人类社会的治理形态逐步进入智慧治理模式，这是智能治理发展到一定程度的结果。总体看，数智革命让人类迈入了数智社会，这一进程对国家治理现代化和新质生产力两大系统都产生了深远影响。图1展示了数智社会发展趋势及其对国家治理现代化和新质生产力系统的影响。如图1所示，在社会治理端，数智革命推动了数字经济的快速发展，与此同时，一些新的治理问题也随之产生，给既有的社会治理秩序提出新的挑战。此外，数智技术也通过“嵌入”社会治理，广泛应用于各类社会管理和服务场景，为国家治理现代化进程添智赋能，成为驱动国家治理现代化的核心技术动力。在生产力端，数智革命带来的技术创新成为生产力系统的重要要素，社会生产力在短期内实现了质的提升，进而驱动生产力系统的质态出现跃升，孕育出新质生产力。这种质态的跃升，不是传统意义上的生产力进步，仅对既有生产力系统的边际改进，而是对原有系统的“技术性改造”，对生产能力的提升作用呈现几何级数式特征。当前，我们正处于强数智社会发展阶段，强数智技术的发展与应用同时与国家治理现代化和新质生产力两大系统发生联系、相互作用，这已经是不争的事实。但还应当注意到，新质生产力与国家治理现代化两大系统之间也通过数智革命、数智技术建立了联系：一方面，新质生产力的发展对国家治理现代化产生了驱动作用，特别是作为新质生产力核心要义的科技创新，给治理实践提供了先进的技术手段和创新的思维方式；另一方面，国家治理现代化进程也对新质生产力的发展产生了促进作用，例如在税收领域，先进的税收制度与政策、税收征管与服务都更加适应新质生产力的发展要求，成为促进其进一步发展的重要保障。关于税收治理现代化与新质生产力两大系统的相互作用机制，下文将作进一步论述。
前文述及，新质生产力驱动税收治理现代化，其基本的理论逻辑在于：生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑。新质生产力属于生产力范畴，税收治理现代化作为国家治理现代化体系的一个重要组成部分，既涉及生产关系范畴，也涉及上层建筑领域。在传统的工业化社会，科技创新和生产的社会过程会对生产力水平，进而对生产社会产品的社会必要劳动时间产生影响。在数智社会，科技创新和生产的社会过程对生产力发展发挥着十分重要乃至决定性的作用，因而，科技创新和生产的社会过程已经成为生产力系统的基本要素，并且是新质生产力的标志性要素。具体而言，科技创新作为生产力的重要要素，一方面可以通过提升要素自身的生产能力，另一方面可以通过调整优化生产力要素结构来提升整个系统的生产能力。这两方面的力量经过“量变到质变”的积累，驱动生产力的质态发生跃升，形成一种新型生产力质态，即新质生产力。生产的社会过程作为生产力的重要要素，一方面可以在具体的社会劳动过程中，通过优化具体劳动的流程、步骤和程序而节约劳动时间、提升劳动效率；另一方面可以在总体的社会劳动过程中，通过优化生产力要素的组合、社会资源的整合等方式，减少生产社会总产品的社会必要劳动时间，从而提升社会整体的生产力水平，其结果就是最终促成新质生产力的形成与发展。那么，新质生产力通过何种机制驱动税收治理现代化呢？概括地讲，就是两大作用机制。第一个作用机制是技术嵌入机制。在数智社会，科技创新有助于形成新质生产力，而新质生产力发展又会进一步促进科技创新，进而让科技创新呈现几何级数式增长，为社会治理的数智化奠定坚实基础。新质生产力对于税收治理现代化的驱动作用，集中体现在通过将数智技术深度嵌入税收治理，提高国家税收治理的治理理念引领能力、征管秩序能力、服务赋权能力和创新驱动能力，为税收治理效能的提升创造条件，并推进税收治理效能实现量变到质变的积累，从而达成税收治理现代化的目标。第二个作用机制是过程优化机制。新质生产力之所以新，其重要特征之一，就是劳动的社会过程新。如果说新质生产力系统中的科技创新是新质生产力形成和发展的实体性因素，那么劳动的社会过程优化则是新质生产力形成和发展的程序性因素。当科技创新发展到一定阶段后，程序性要素，即对于生产的社会过程管控，成为决定新质生产力水平的关键要素。当然，新质生产力发展带来的生产的社会过程的优化，不仅仅作用于生产力领域本身，还会向生产关系领域甚至上层建筑领域扩散、渗透。具体到税收治理领域，新质生产力发展带来生产的社会过程优化，可以被广泛应用于各类税收治理场景，特别是在面对数智社会中的复杂税收治理问题时，它表现得游刃有余。这对于提升税收治理效能具有重要作用，进而可以为税收治理现代化奠定坚实的基础。作为生产力范畴的新质生产力对于税收治理现代化具有驱动作用；同样，作为生产关系和上层建筑范畴的税收治理现代化对于新质生产力的发展也具有促进作用。税收治理现代化赋能新质生产力发展，总体上反映生产关系反作用于生产力、上层建筑适应于经济基础的理论逻辑，并遵循“观念—行动—结果”的实践逻辑。在理论逻辑层面，相对于新质生产力系统而言，税收治理现代化体系是其外部环境与条件，并作为一个有机整体与新质生产力系统发生交互作用，影响新质生产力发展的方向、趋势与水平。按照马克思主义历史唯物论的观点，驱动事物发展的因素大致分为两类——内因与外因，内因对事物的发展起决定性作用，外因通过内因发挥作用。新质生产力的演化不仅受到自身系统内部变化的影响，还受到系统外部环境与条件变化的冲击。在新质生产力发展的同时，生产关系会作出相应的调整，而生产关系的调整将进一步影响上层建筑的架构，这种动态演化最终会趋向于“生产关系适应生产力、上层建筑服务经济基础”的新均衡状态。税收治理现代化包含价值理性、制度规则、税务组织、技术理性等要素，涉及生产力、生产关系、上层建筑三大范畴。价值理性与税务组织都属于上层建筑的一部分，前者为税收治理提供意识形态领域的指引和遵循，后者作为国家政权组织的一部分代表国家具体实施税收治理行为。制度规则主要是税收制度、税收法律、税收分配等税收治理的一整套规则体系，涉及生产关系和上层建筑两大范畴。技术理性包括应用于税收治理场景的技术手段、技术思维，以及技术化了的税务行政组织中的人与人之间的关系、技术化了的征纳主体间的关系等，涉及生产力与生产关系两大范畴。税收治理现代化体系的这些要素，作为一个整体的外部系统，与新质生产力系统之间发生交互作用，可以为新质生产力的发展营造良好的外部环境。在实践逻辑层面，税收治理现代化为新质生产力的发展提供“观念—行动—结果”三位一体的基本路径。在观念层，社会观念引导形成税收治理理念，为新质生产力发展提供意识形态支撑。在行动层，国家在税收价值理性的指引下，制定适应新质生产力发展的税收法律法规等规则体系，形成税收治理的基本秩序，为新质生产力的发展提供公开、透明、确定、稳定的环境；建构适应数智社会税收治理要求的税务行政组织体系，将组织机构与税务人员统一于服务新质生产力发展的税收实践中；采用适应数智社会税源特征和效能要求的税收治理技术，为以科技创新为关键特征的新质生产力的应用发展提供更多更广更深的治理场景。在结果层，上述三大行动的有效有序运行，将带来新质生产力进一步发展的结果。
厘清税收治理现代化赋能新质生产力发展，以及新质生产力促进税收治理现代化实现的相关概念系统、理论逻辑之后，需要进一步回答的一个问题就是：在国家治理实践中，如何通过税收治理现代化赋能新质生产力发展？基于税收治理现代化赋能新质生产力发展的理论逻辑，本文提出四大实践路径，如图2所示。![]()
从价值路径看，必须坚持以人民为中心的发展理念，秉持以人为本、服务人民的税收治理理念，为依法治税、税收管理和纳税服务提供价值遵循，形塑新质生产力发展的价值方向，其目标是实现经济基础—上层建筑“互洽”。一方面，坚持以人民为中心的发展理念，引导形成税收治理服务新质生产力发展的社会共识。马克思主义唯物史观认为，物质决定意识，意识反作用于物质，有什么样的社会意识就有什么样的社会存在，有什么样的社会观念就会有什么样的社会实践。因此，必须重视社会意识对社会存在的改造作用、社会观念对社会实践的指导功能。要实现以税收治理现代化赋能新质生产力发展，首先必须在全社会范围内形成一种广泛的共识：要发挥税收治理服务生产力发展的作用，在推进税收治理现代化的进程中培育和发展新质生产力。有了这样的社会共识，才能引发相应的社会行动，并产生预期的社会结果，使新质生产力在税收治理现代化的加持下快速发展，并为人的全面发展提供坚实的生产力基础。另一方面，坚持上层建筑服务于经济基础，引导形成税收治理服务新质生产力发展的治理理念。经济基础决定上层建筑，上层建筑服务于经济基础，这是马克思主义唯物史观的基本观点。治理理念属于意识形态，作为上层建筑的范畴，对生产力的实践范畴具有重要的指导与服务作用。因此，在推进税收治理现代化赋能新质生产力发展的进程中，必须完善适应数智社会发展的税收治理理念，强化税收治理理念对于税收治理实践的指导和服务功能，确保税收治理现代化沿着正确的路径演化，促进新质生产力朝着正确的方向发展。在这样一种税收治理理念的指引下，税收制度的改革、税务行政组织的调整、治理技术的应用等都会更好地彰显中国特色社会主义的底色，并在底层逻辑上形塑新质生产力的发展方向。从制度路径看，必须深化税制改革，建立现代税收制度体系，完善税收立法程序，更好发挥税收优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的保障作用，为战略性新兴产业和未来产业提供更加有力的政策支持，营造有利于新质生产力发展的外部环境与条件。为达成以上目标，需要努力实现生产力—生产关系“互构”。现代税收制度实际上涉及两个层面的问题；一是税收制度设计本身，二是税收立法体系。以税收制度来推动新质生产力发展，核心作用在于优化资源配置、维护市场统一、提供政策激励；税收法治之于新质生产力发展，核心功能在于提供法律保障，维护税收制度运行形成的基本治理秩序。以税收治理现代化服务新质生产力发展，需要从两个层面推进改革，完善现代税收制度体系。一方面，健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税制结构。当前，中国的税制体系存在多重结构失衡问题——直接税与间接税结构失衡、企业税与居民税结构失衡、简单再生产与扩大再生产环节税收结构失衡以及税收制度与税收法治的结构失衡（高培勇，2023）。因此，必须着眼于解决多重结构失衡问题，持续深化税制改革，构建适应现代化治理要求的现代税收制度体系，以推动新质生产力发展。具体而言，本文提出如下建议。在税收制度上，本文提出三点建议。第一，深入推进间接税改革，推动间接税内部结构实现协调均衡。深化消费税改革，推进消费税征收环节后移；深化附加税费改革，规范政府收入形式（周志波等，2024a）。第二，深入推进直接税改革，提高自然人对税收收入的贡献度。兼顾效率与公平价值导向，健全直接税体系，完善综合和分类相结合的个人所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税，同时，适时推进个人所得税以家庭为征税对象的改革，进一步扩大专项附加扣除范围、提高扣除标准，建立更加符合公平正义价值的个人所得税制度体系；兼顾公平与国家安全价值导向，完善房地产税收制度，尽快修订完善土地增值税制度；兼顾效率与国家安全价值导向，推动社会保险费改税，建立现代社会保险税制度（周志波等，2024a）。第三，深入推进税收征管体制及其配套机制改革，提升税收征管能力。加强对数据资源的管理与运用，提高数据治理效能，建设数字化、一体化自然人税收征管体制；可以考虑修订《中华人民共和国中国人民银行法》等相关法律法规，全面推广数字人民币和其他数字化支付方式，在有效打击税收违法犯罪活动的同时，提升个人所得税等直接税的征管效能（周志波等，2024a）。另一方面，全面落实税收法定原则，规范税收优惠政策，完善对重点领域和关键环节的支持机制。要落实税收法定原则，加快税收立法程序，推动税收法治由治理愿景向治理现实转变。截至目前，我国已有14个税种由全国人民代表大会及其常务委员会制定了税收法律，尚有4个税种尚未完成立法。未来，应当在形式和实质两个层面，落实税收法定原则，加快税收立法进程，以税收法治推动税收治理现代化，以税收治理现代化助力新质生产力发展。在形式上，税法规则应坚持法律保留和法律优先原则，确保税收基本制度通过法律确立，同时应保证行政法规、规章和规范性文件与税法的本意和立法宗旨相一致；在实质上，税法应体现对纳税人权利的保护和对公平正义的追求，并将规范政府征税权作为税收立法的核心价值之一（张婉苏，2023）。从组织路径看，必须更好协调组织战略、组织资源与组织激励的关系，提升税务组织的延展能力（周志波等，2021），优化生产的社会过程，提供新质生产力发展的能动因素，以实现国家—社会“互嵌”的目标。第一，明确税收治理战略目标，增强税务组织机构延展能力，促进国家税务行政组织与社会市场主体的“互嵌”，提高税务组织对新质生产力发展需要的响应效率。瞄准现代化的税收治理战略目标，在前期党和国家机构改革的基础上，以既有税务组织系统为基础，更好发挥税务机关垂直管理体制优势，进一步完善税务组织的延展机制，更加深入地向基层一线和市场主体延伸（周志波等，2021），与市场经济进行更加深入的“互嵌”和“互渗”，形成网络化税收治理组织结构，进一步提升税务组织对市场经济、市场主体、市场行为的响应能力、速度与效率，为培育和发展新质生产力贡献税收力量。第二，整合税收治理相关资源，优化税务组织管理服务过程，促进税收管理与纳税服务的“互嵌”，提升税务组织营造有利于新质生产力发展环境的能力。管理与服务是相对而言的，没有绝对的界限。尤其是在税收治理实践中，很多看似是税收管理的措施和手段，实际上也在无形中扮演着纳税服务措施的角色；一些看似是纳税服务的举措和办法，事实上也在执行着税收管理的职能。因此，有必要整合既有的税收管理和纳税服务资源，进一步优化税收管理流程和纳税服务举措，推动税收管理与纳税服务“互嵌”，寓管理于服务、寓服务于管理，实现整个税收治理流程的优化，并在治理实践中推动生产的社会过程优化，为新质生产力系统的演化发展营造良好的外部环境与条件。第三，完善税收治理激励机制，提升税务人员治理能力，促进“人”的因素与“物”的因素“互嵌”，提升税务组织为新质生产力发展提供能动因素的水平。税收治理现代化与新质生产力发展，都需要有一个主体来推动，而“人”就是推动这两大系统不断演化嬗变最为能动的力量。具体而言，税务组织包含组织机构和税务人员两大基本要素，组织机构为税收治理实践提供载体，而税务人员则将税收理念、税收制度贯穿于税收治理实践全过程，并在推动税收治理现代化的进程中，与社会公众尤其是广大纳税人发生广泛而深入的互动。税务人员的主观意愿、行为方式等都会对市场主体生产的社会过程产生较大的影响，而市场主体又是推动新质生产力发展最直接的力量。特别是在税收政策的宣传、税收执法尺度的把握、纳税服务方式的提供等方面，税务人员的行为意愿、行为模式都会对市场主体决策产生直接的影响。因此，必须完善税收治理的激励机制，提升税务人员的税收治理能力，以服务人民、服务发展的愿望为基本出发点，为新质生产力的发展注入能动因素。从技术路径看，必须更好发挥数智技术“嵌入”税收治理、增强税收治理能力、提升税收治理效能的动力作用，拓展新质生产力发展的应用场景，以实现要素—结构—功能“互动”的目标。中国历代赋税制度演化史表明，税收制度体系必须有税收治理技术配套，否则可能会带来严重的秩序失范问题（周志波等，2024b）。因此，在推进税收治理现代化的进程中，应当高度重视税收征管技术的作用，特别是在数智社会的背景下，要强化科技创新对税收治理的赋能作用，通过技术嵌入机制更有效地服务于新质生产力的发展。第一，强化数智技术在税收征管中的嵌入，拓展数智技术的税收征管应用场景，以更好地满足新质生产力发展对效率、公平和安全价值的需求。总体思路是，拓展数智技术的应用广度和深度，实现技术与征管的深度嵌入，构建功能全面、稳定安全的数字化税收征管体系，以适应税收制度和税收法治体系的改革与完善，保障效率、公平和安全等社会价值的实现，从而推动新质生产力沿着正确的方向和既定的轨道持续健康发展。第二，深化数智技术与纳税服务的融合，扩大数智技术的纳税服务应用范围，以更好适应新质生产力发展对高效、便利和低成本的需求。推进数智技术在纳税服务场景中的深度应用，构建更加高效、便利的数智化纳税服务体系，进一步降低税收治理成本，努力实现在既定治理规模下的治理成本最小化（周志波等，2024b）。同时，在为社会大众和广大纳税人提供无感嵌入、无缝衔接的公共服务基础上，为各类市场主体培育和发展新质生产力营造良好的营商环境。第三，强化技术与税收治理和生产力系统的互动，优化两大系统内部结构，更好发挥技术对税收治理现代化和新质生产力两大系统的联结作用。数智技术在税收治理现代化助力新质生产力发展的进程中发挥着纽带作用，一方面作为系统要素服务新质生产力自身的发展，另一方面作为外部力量嵌入税收治理系统加快其现代化进程。在税收治理现代化服务新质生产力发展的作用机制中，数智技术发挥了催化剂作用，并可以产生杠杆效应。因此，必须通过税收制度与税收政策鼓励市场主体加快科技创新，一方面为新质生产力系统自身的结构调整、功能提升和质态跃升奠定基础，另一方面也为加快税收治理现代化进程，从而为新质生产力的进一步发展突破创造一个具有正向压力的外部系统与环境。 （本文为节选，原文刊发于《国际税收》2025年第1期） （为繁荣国际税收学术研究，扩大刊物宣传覆盖面，本刊诚挚邀请各位编委及作者转发“国际税收”微信公众号推送文章）
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张小芳，周志波.数智社会税收治理现代化赋能新质生产力发展研究[J].国际税收，2024（1）：36-47.![]()
