数智化时代全球社会保障筹资来源变化及税制改革方向

面对数智化挑战，世界各国的社会保障制度结构必然要作出主动或被动的调整，寻求新的筹资方式和财政可持续路径。下文对世界各国已经推出的创新改革进行分析，并对未来社会保障制度转型的发展方向进行展望。

（一）路径一：加大社会保障筹资的税收支持

在过去30多年里，全球范围内社会保障支出对税收收入的依赖性不断攀升，未来的数智化时代这一趋势会进一步加强。伴随社会保障制度体系的结构性调整，税收支持社会保障筹资的渠道可能出现以下几个方面的显著变化。

第一，税收筹资的非缴费型社会保障制度将普及发展。各国实践证明，仅靠缴费型社会保险很难实现社会保障全覆盖的目标。尤其是在发展中国家，依赖税收收入筹资的非缴费型制度是弥补社会保障覆盖缺口的有效措施。以拉美国家为例，在经历20世纪80年代的私有化社会保障制度改革后，大部分国家缴费型养老金制度覆盖面都在60%以下。为此，自21世纪初以来，已有十余个拉美国家引入非缴费型社会团结养老金，将低收入者和非正规就业等弱势群体纳入保障范围，这些举措对于扩大社会保障覆盖面起到了显著作用。在人工智能时代，非正规就业以及机器人替代效应引致的失业者会大规模增加，为解决这部分人群的社会保障问题，引入非缴费型社会救助制度将成为一种流行趋势。

第二，弥补缴费型社会保障制度的基金缺口，转移支付力度将加大。在缴费型社会保险项目上，转移支付应在多大程度上介入是一个争议性话题。从设计原理上讲，社会保险制度首先要遵循收支精算平衡原则。各国现收现付型社会保障制度在建立之初，基本不存在财务压力问题。当制度进入成熟期后，伴随人口老龄化形势加剧，各国社会保障制度长期运行后都不同程度地出现了收支赤字问题。在这种情况下，国家财政被迫介入并进行补助，但各国的做法并不一致。有些国家财政承担全部基金缺口，例如英国、挪威、罗马尼亚、土耳其、波兰、斯洛文尼亚、巴西等国家，单项或多项社会保险项目的筹资缺口都由财政承担。有些国家对基金提供既定水平的补贴，如日本政府对国民年金、国民医疗保险和长期护理保险承担50%的基金费用支付责任，希腊政府对各项社会保险基金每年提供一笔保障性补贴。有的国家通过开征专项税弥补基金缺口，例如，法国主要通过专项社会分摊税（ITAF）对社会保险基金缺口提供补充资金来源，葡萄牙通过增值税筹资补贴养老保险基金的部分缺口。可以预见，在未来各国社会保险基金支付压力不断上升的情况下，政府通过一般税收收入筹资进而进行转移支付的力度会进一步加大。

第三，开展发放全民基本收入试验。全民基本收入（Universal Basic Income，UBI）是给特定类型或全部人群一个均等数量的收入，而不附加任何条件。近年来，在机器人快速替代劳工的情况下，UBI倡议不断被提起。目前，已有少数国家进行了UBI试点。例如，芬兰在2017年至2018年期间，针对一部分失业者进行了UBI发放实验。实施UBI面临的一个问题是如何融资，部分国家拥有持续性的自然资源收入，可通过建立主权财富基金为发放UBI提供资金支持。但大多数国家需要提高现行税种税负或开征新的税种才能支撑UBI的发放。类似于UBI式的全民普享福利项目的建议还有：最低收入保障（Guaranteed Minimum Income，GMI）、负所得税式的收入补贴、国民年金制度等。还有学者建议，给所有家庭的儿童发放津贴，以缓解儿童贫困以及早期成长阶段资源匮乏的问题。针对成年工作人口，则可以引入“参与式收入”（participation income）项目，即有公民资格的成年人都可以获得一份基本工作收入。

（二）路径二：开辟新的税收渠道，扩大社会保障筹资来源

传统社会保障制度的财务收支建立在精算平衡的原理之上。人工智能时代下就业形势的新变化可能会打破这一平衡原则，维持社会保障制度的运转就需要寻找新的税源。目前，学术界已提出的主要税收筹资建议有如下几种。

第一，增加个人所得税征收的累进性。有学者建议，在个人所得税税制设计上采用累进性更高的税率结构，提高边际税率。如托马斯·皮凯蒂等人建议，对最高收入者征收更高税率的所得税，边际税率可上升至57%~83%区间。加强个人所得税征收不仅可以增加财政收入，为福利项目提供资金，还可以缓解高收入者和低收入者之间的收入差距问题。

第二，对高科技公司征收附加税。技术变革一方面带来了生产率的提高，另一方面也带来了社会收入和财富的不平等问题。尤其是在数字经济下，少数科技公司可以凭借市场支配地位，获取巨额垄断收益。埃克哈德·恩斯特等人建议对超级“明星”企业开征附加税。针对平台电子交易造成的税收流失，有研究认为网上交易资产应被纳入税基和社会保险费费基，国家可要求平台电商提供在线支付信息，或由平台直接代扣税款（费款）。目前，欧盟已建议建立共同统一公司税基（Common Consolidated Corporate Tax Base，CCCTB），讨论对数字公司征收3％左右的流转税（tax on turnover），类似的征税做法已在法国和英国等国家提出。还有研究建议采用“公式分配”的方式，将跨国公司全球利润合并后，以销售收入为标准，将超额利润的一部分按比例分配给各辖区进行征税，这种方案有助于应对公司将利润进行跨国转移的问题。目前，正在推进过程中的国际税改“双支柱”方案中的支柱一方案，正是对上述改革思路的实践尝试。

第三，开征机器人税。征收机器人税或对其使用者征税，是一个有争议性的话题。支持者认为，这一新税种对社会保障制度的可持续性至关重要。理由如下：征税可以减缓技术的破坏性进程，让劳动力市场在应对冲击时有时间进行调整，避免出现大规模失业；新税种可以增加税收收入，为增强社会保障和劳动力市场干预提供资金，还可为UBI的大规模实施提供直接资金来源。在美国，微软创始人比尔·盖茨最早呼吁对机器人征税。总体来看，关于机器人税的争论才刚刚开始，需要进行更多深入的探讨。

此外，增加社会保障资金来源还可考虑其他税种。例如，遗产税、财产税以及增加对具有负外部性的商品征收的流转税（如糖税、烟草税、奢侈品税和碳税等）。说到底，税收基础无非来源于资本和劳动两个方面。在人工智能时代，技术进步与资本结合得更加紧密，加强劳动者的社会保障权益，势必需要对资本和劳动的收益结构作出适应性调整。皮凯蒂在《二十一世纪资本论》一书中建议，全球范围内对资本所得征收累进税，是减少不平等和促进再分配的理想工具。因此，未来税收制度体系改革的目标，是对那些从技术进步和经济增长中受益的人征收更大幅度的税收，从而使各国更好地重新分配资本和劳动收益。

（三）路径三：向费税同征管理模式转型

从全球情况看，历史上大部分国家的社会保障制度实行现收现付制，社会保障筹资一般由社会保障行政管理机构征收。从20世纪30年代开始，一些发达国家开始由税务部门征收，即采取税务部门“代征”的模式。进入20世纪90年代之后，中东欧转型经济国家也开始向税务部门征缴的方向转变。总体来看，对于社会保险费的筹集，目前社会保障部门和税务部门这两种征缴主体的比例在世界各国大约各占一半，还有部分国家实行完全积累制的个人账户制，采取由基金管理公司分散征收社会保险费的形式。采用社会保障部门征缴方式的国家大多为西欧国家，这些国家的社会保障制度主要以传统的就业关联型社会保险计划为主，资金来自于雇主和雇员的共同缴费。采用税务机关征缴方式的国家包括部分北欧国家、一些英语作为官方语言国家以及部分中东欧国家，其中有些国家的社会保障计划属于全民普享型，社会保险费明显具有税收的性质，如瑞典、美国、英国等，这些国家主要由税务机关代替社会保障部门行使征缴职能。

社会保险费征缴部门的选择属于政府公共管理范畴。从理论上讲，社会保险费既可以由社会保障部门征缴，也可以由税务部门代征。但随着数字化技术的进步，社会保险费与个人所得税等税种整合，由税务部门统一征收的趋势会加强。第一，数字化技术降低了费税同征的成本。在传统体制下，费税同征的主要难题在于信息壁垒，无法共享。在互联网、区块链和人工智能等信息技术快速发展的背景下，伴随社会保障、税收领域数字化管理技术的深入应用，整合社会各层面的大数据逐渐成为可能，为政府部门统一管理各项公共收入项目提供了便利。从成本/效益角度出发，合并社会保障部门与税务部门的征缴职能会起到实现规模经济、降低征收成本和提高征收效率的作用，这是许多国家转向费税同征的基本原因。第二，应对数字经济下社会保险费费基流失的需要。在数字经济条件下，就业趋于非标准化和平台化，大量个体经营者和自雇劳动者出现，冲击社会保障体制的筹资基础。在这种情况下，社会保险费征收越来越多地转向自然人纳税人个体，势必要求提升劳动者的税（费）遵从度，社会保险费和工薪税项目都建立在个人劳动所得的基础之上，整合征收有利于防止社会保险费费基流失。第三，从实际情况看，决定一国社会保障征缴部门选择的决定性因素，既与一国税务部门和社会保障部门的现代化管理水平相关，又与纳税和缴费的社会环境等因素相关。如果一国社会保障和税收管理体系都非常发达，基础条件都非常过硬，那么向费税同征模式转型就会非常容易。数字经济下的技术进步，将使社会保障、税收征管基础设施更为现代化、便利化和智能化，在此趋势下越来越多的国家将转向费税同征模式。

四、结语