碳定价的域外实践及经验借鉴

文摘财经 2024-12-18 10:29 北京

作者信息

赵书博（首都经济贸易大学财政税务学院）

赵健（首都经济贸易大学财政税务学院）

陈静琳（对外经济贸易大学国际经济贸易学院）

文章内容

　　实现碳达峰碳中和（以下简称“双碳”）目标是党中央统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策，彰显了我国在全球气候治理中“构建人类命运共同体”的思想内涵。为实现“双碳”目标，2021年9月，中共中央、国务院发布《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，提出要“完善政策机制”，具体包括“研究碳减排相关税收政策”“加快建设完善全国碳排放权交易市场，逐步扩大市场覆盖范围，丰富交易品种和交易方式，完善配额分配管理”等。目前我国尚未开征碳税，碳排放权交易市场也存在一些待完善之处。本文总结世界典型国家（地区）运用碳定价推动碳减排的经验，并在此基础上提出我国碳定价的优化对策。

一、世界典型国家（地区）运用碳定价推动碳减排的现状

　　碳定价是一国（地区）实施的覆盖（弥补）温室气体排放外部成本的政策，其通过价格信号引导市场主体将气候变化成本纳入经济决策之中，达到改变生产、消费和投资模式，实现经济发展与气候保护相兼容的目的。碳定价向排放者释放经济信号，允许其决定是改变行为以降低碳排放，还是继续排放并支付有关费用，从而以灵活且社会成本较低的方式实现总体环境保护目标。碳定价是一种具有成本效益的政策工具，一国可以将其用作更广泛的气候战略的一部分（Stiglitz等，2017；OECD，2013）。经济合作与发展组织（OECD）将碳定价分为显性碳定价和隐性碳定价。前者指提供明确的价格信号以减少温室气体排放的政策，包括碳税、碳排放权交易体系（Emissions Trading System，ETS）；后者指未提供明确的价格信号但能够在一定程度上降低碳排放的政策，如（燃油）消费税。与显性碳定价相比，隐性碳定价是以一种更间接的方式影响碳排放（OECD，2022）。世界银行则将碳定价分为直接碳定价和间接碳定价。其中：直接碳定价的含义与显性碳定价相同，但包括的政策工具除了碳税、碳排放权交易体系外，还有碳信用；间接碳定价的含义与隐性碳定价相同，包括的政策工具与隐性碳定价相同。需要说明的是，本文仅研究OECD口径下的显性碳定价。

　　欧洲是全球范围内最早实现工业化的地区，但其工业化往往建立在高能耗、高污染之上，所排放的温室气体容易导致气温升高。同时，由于所处地理位置特殊，欧洲较世界其他地区更易受到气候变化的影响。因而，欧洲各国较早关注并进行气候治理。芬兰与波兰均于1990年引入碳税，是世界上最早引入碳税的国家，之后越来越多的国家（地区）或地方政府引入碳税；欧盟是最早推出ETS（EU-ETS）的区域，之后一些国家（地区）或地方政府陆续引入ETS（见表1）。截至目前，共有39个国家（地区）以及地方政府征收碳税，其中国家30个，地区1个，地方政府8个；全球共有36个区域、国家（地区）以及地方政府实行ETS，除欧盟EU-ETS外，有国家级ETS 13个，地方政府级ETS 22个。2023年，全球碳税和ETS的收入为1040亿美元，首次超过1000亿美元大关，其中：来自ETS的收入为750亿美元，占总收入的72.12%；来自碳税的收入为290亿美元，占比为27.88%。

二、世界典型国家（地区）运用碳定价推动碳减排的经验借鉴

　　世界典型国家（地区）在运用碳定价推动碳减排的过程中，注重碳定价工具之间及其与其他税种之间的配合，按照循序渐进的原则推动碳定价改革，同时吸收利益相关者参与改革，提前发布碳定价改革方案，顺利推出碳定价并在推动碳减排方面发挥了积极作用。

　　（一）注重碳定价工具之间及其与其他税种之间的配合

　　1.注重显性碳定价工具之间的配合

　　碳税与ETS的特点不同。Haites（2018）认为，碳税与ETS应是合作关系而非替代关系，一国（地区）综合使用两种工具的效果胜过仅实行碳税或ETS的效果。在实践中，一些国家，如波兰、丹麦、法国、芬兰等，同时适用碳税与ETS；德国、奥地利在适用欧盟EU-ETS的同时，还推出本国ETS。

　　2.注重显性碳定价与隐性碳定价工具之间的配合

　　根据OECD的定义，实际碳价=显性碳价+隐性碳价。OECD测算了71个国家2018年和2021年的隐性碳价、显性碳价（见表2），发现隐性碳价在实际碳价中占有非常大的比重。以OECD成员国为例，2021年其隐性碳价、显性碳价的加权平均值分别为24.90欧元/吨二氧化碳当量、9.60欧元/吨二氧化碳当量，在实际碳价中的占比分别是72.17%、27.83%。隐性碳价是显性碳价的两倍多，在推动OECD成员国碳减排方面发挥了重要作用。从实践看，世界典型经济体非常注重显性碳定价与隐性碳定价工具之间的配合。以欧盟为例，2021年其公布“Fit for 55”计划，推出关于能源、税收等一系列改革举措，旨在实现“至2030年将温室气体排放量较1990年水平降低55%、至2050年达到碳中和”的目标。2023年4月25日，欧盟理事会批准“Fit for 55”计划中的数项关键立法，包括改革欧盟EU-ETS、推出碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM）等，以促进多项政策工具共同发力，充分发挥碳定价的作用。

　　3.注重碳定价工具与其他税种之间的配合

　　一些国家（地区）在开征碳税的同时，采取降低个人所得税或公司所得税等税种税负的方法，以保持其整体宏观税负水平基本稳定。例如，瑞典在1991年引入碳税的同时，将企业所得税税率从57%降至30%，将个人所得税最高边际税率从80%降至50%。Muresianu（2023）认为，所得税对资本、劳动产生扭曲，降低其税负不仅有利于碳定价改革的顺利推进，也有利于提高经济效率。

　　（二）循序渐进推进碳定价改革

　　Carattini等（2017）认为，一国推出碳定价之初设置较低的价格或覆盖较少的行业，在人们意识到碳定价成本低于预期或社会效益高于预期、对碳定价的厌恶感减弱时再提高税率，有利于碳定价改革的推进。世界典型国家（地区）或地方政府遵循该路径进行改革，如爱尔兰、拉脱维亚、新加坡、乌克兰、加拿大不列颠哥伦比亚省等逐步提高碳税税率。但也有一些国家（地区）在改革之初设置较高的碳税税率，最后以失败告终。例如，澳大利亚在2012年7月1日开征碳税之初就设置了23澳大利亚元/吨二氧化碳当量的高税率，同时在后续年度继续提高税率，自2013年7月1日起提高至24.15澳大利亚元/吨二氧化碳当量、自2014年7月1日起提高至25.40澳大利亚元/吨二氧化碳当量。高税率虽然有助于增加该国财政收入，但也增加了企业和家庭的生产生活成本。自碳税开征后，澳大利亚企业能源成本平均上涨14.5%，家庭电价上涨14.9%，给企业和家庭造成较重负担，再加上其他因素的共同影响，反对碳税的声音不断加大，最终该国于2014年停止征收碳税。

　　（三）吸收利益相关者参与改革

　　一些国家（地区）在制定碳定价政策的过程中注重吸收利益相关者参与其中，并认真听取利益相关者意见。以墨西哥为例，2016年墨西哥环境部宣布计划实行ETS试点，最初私营部门对此以批评意见为主。随后，墨西哥环境部做了大量的解释工作，并指出，实行ETS是为实现减排目标必须采取的措施。2018年，墨西哥环境部组建包括利益相关者在内的工作组并经常召开会议，保持与利益相关者的对话，及时发现利益相关者所关注的问题，并将意见和建议纳入ETS法规草案。在此背景下，私营部门对ETS的支持力度不断增强，最终墨西哥于2020年顺利推出ETS试点。在ETS试点实施后，该国政府部门继续同利益相关者保持联系，并于2020年成立包括利益相关者在内的咨询委员会，旨在为ETS设计、试点评估等提供建议。目前，ETS已成为墨西哥气候政策的核心组成部分。

（四）提前发布碳定价改革方案

碳定价对纳税人的影响较大，因此许多国家（地区）提前较长时间公布碳定价改革方案，方便纳税人合理安排能源使用量，以及尽早作出设备和技术更新决策。世界银行、OECD与国际货币基金组织在总结十多年来世界各国（地区）碳定价改革经验的基础上，提出碳定价政策的设计原则——“FASTER”，即公平性（Fairness）、政策和目标一致性（Alignment of Policies and Objectives）、稳定性和可预测性（Stability and Predictability）、透明性（Transparency）、效率和成本效益（Efficiency and Cost-Effectiveness）、可靠性和环境安全性（Reliability and Environmental Integrity）。提前发布改革方案，即符合上述原则中的“稳定性和可预测性、透明性”原则。以碳税为例，一些国家（地区）一般提前若干年公布未来改革方案。例如，爱尔兰认为，提供未来年度明确、可预期的碳价轨迹有助于促进低碳消费、激励投资和创新，从而有益于实现该国设定的从2021年到2030年温室气体排放量每年平均减少7%的目标。爱尔兰2020年财政法案规定，2021年至2030年将碳税税率由33.5欧元/吨二氧化碳提高至100欧元/吨二氧化碳，具体为，2021年至2028年期间每年每吨二氧化碳提高7.5欧元，2029年每吨二氧化碳提高6.5欧元。

三、世界典型国家（地区）碳定价经验对我国的启示

　　改革开放以来，我国经济发展迅速，目前已成为世界第二大经济体。伴随经济增长，我国二氧化碳排放量逐步增加。据相关数据显示，我国气温升高速率高于同期全球水平。鉴于此，建议我国采取充分的措施减缓和适应气候变化，降低我国气候风险。目前，我国碳定价政策工具单一、碳价水平较低，需要在借鉴域外有效经验的基础上进行改革。

　　（一）丰富显性碳定价工具

　　根据“双碳”目标，我国从碳达峰到碳中和仅有30年的时间，而欧美发达经济体所需时间大概为40~60年，因此我国实现“双碳”目标面临着更大的挑战。目前我国只有ETS一种显性碳定价工具。ETS需要企业就经营所用的碳排放设施进行登记，以及监测、报告碳排放情况，遵从成本较高，因而只能覆盖大的排放源，如我国整个碳市场覆盖的是年度温室气体排放量为2.6万吨二氧化碳当量及以上的企业。与之相比，碳税适用于所有排放源，适用范围广泛。如果我国开征碳税，其与ETS配合能够加大碳减排调控力度，推动“双碳”目标的实现。不仅如此，开征碳税也有利于维护我国国家权益，增加财政收入。众所周知，欧盟自2023年10月1日起实施碳边境调节机制，对碳含量高的进口产品征收碳关税。为避免双重征税，欧盟在计算碳排放关税时允许进行两种扣除：一是在原产国已缴纳的碳税或在ETS下支付的碳成本；二是欧盟同类产品在欧盟ETS下享受的免费配额。作为欧盟重要的贸易伙伴，我国对欧盟出口的钢铁、铝等数量较大。目前我国钢铁、铝等产品的平均碳排放强度高于欧盟同类产品，如我国使用长流程工艺（转炉）生产的粗钢，其平均碳排放强度为2.1吨二氧化碳当量，欧盟使用同类工艺生产的粗钢，其平均碳排放强度为1.9吨二氧化碳当量。再加上目前我国碳价低于欧盟碳价，企业出口上述产品到欧盟很可能需要缴纳碳关税。如若我国开征碳税、提高碳价水平，企业出口到欧盟须缴纳的碳关税将有所减少，相应的碳税收入将由我国获得。同时，建议吸取澳大利亚的教训，在开征碳税之初不宜设置过高税率，开征一段时间后再逐步提高税率；覆盖的温室气体范围不宜过广，可考虑仅覆盖二氧化碳，在积累一定经验后再扩展至《京都议定书》认定的甲烷、氢氟碳化物、全氟化碳等其他温室气体。

　　（二）优化（燃油）消费税并推进多税种配套改革

　　首先，通过优化（燃油）消费税，加强显性碳定价工具与隐性碳定价工具之间的配合。由表2可知，2021年我国隐性碳价为5.24欧元/吨二氧化碳当量，显性碳价为1.84欧元/吨二氧化碳当量，在实际碳价中的占比分别为74.01%、25.99%。其中，隐性碳价占比为显性碳价的三倍左右，在碳减排中发挥着较为重要的作用。因而，我国在完善显性碳定价工具的同时，也要改革（燃油）消费税，包括依据燃油的硫含量和可再生生物燃油比例等因素设定差别税率，等等。其次，通过推进多税种配套改革，加强碳定价工具与其他税种之间的配合。当前，国内外经济形势严峻，高质量发展面临较大压力。在此情况下，开征碳税需要更为宽松的条件，因此，应结合完善现代税收制度的总体要求，通过适当降低其他税种的税负水平，为碳税改革留出空间，以推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。例如：完善综合与分类相结合的个人所得税制度，将个人经营所得纳入综合所得课税并适度降低综合所得适用的税率；优化企业所得税制度并提高促进节能减排的税收优惠力度；等等。

　　（三）逐步扩大碳排放权交易的适用范围

　　2011年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出，“逐步建立碳排放交易市场”。2013年年底，深圳、上海、北京、广东、天津相继开展碳排放权交易试点；2014年4月、6月，湖北、重庆相继开始碳排放权交易试点；2016年12月，福建开始碳排放权交易试点；2021年7月16日起，我国在全国启动碳排放权交易，积极推动碳减排。但是，目前我国ETS所覆盖的行业范围与温室气体范围较窄，未来可考虑逐步扩大ETS的覆盖行业范围，将电解铝、水泥、钢铁、化工、造纸等高耗能行业纳入ETS范围，同时将甲烷等其他温室气体纳入ETS范围。

　　（四）吸收利益相关者参与改革方案设计并提前公布改革方案

　　首先，吸收利益相关者参与碳税方案的设计。一方面，向利益相关者阐释碳税的征税目的、意义、内容等；另一方面，充分听取各方意见，了解碳定价改革对企业或居民可能造成的影响，并在此基础上设计适合我国国情的改革方案。其次，提前公布改革方案并广为宣传。2021年11月，ICF国际咨询公司和北京中创碳投科技有限公司对我国已经或即将被纳入全国ETS的碳密集型行业的行业代表，尤其是来自发电行业的代表进行调查。调查显示，ETS等制度的变化对这些企业影响较大。因此，我国可考虑借鉴域外经验，及早制定并公布相关改革方案，以使企业有充足的准备时间，方便其提前作出投资决策等，同时在实施碳定价改革之前，就其效应、收入用途等开展宣传，以取得民众对改革的广泛支持。

END

　　（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2024年第12期）

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赵书博，赵健，陈静琳.碳定价的域外实践及经验借鉴[J].国际税收，2024（12）：33-38.