朱小玉（中国财政科学研究院）
滕阳川（中国财政科学研究院）
施文凯（中国财政科学研究院）
张琦（中国财政科学研究院）
通过前文分析可知，即使是处于工业化初级阶段的东南亚国家，也不可能在所有关键成本要素上都长期获得比较竞争优势。低成本要素在产业链转移初期有效，但其持续推动力将会逐步消减。近年来，其他因素对全球产业转移的影响力正在逐渐超越纯粹的经济因素。
（一）美国三岸产业支持政策影响全球产业链转移
近年来，美国重塑全球产业链战略不断调整加力，推出从“产业回流”到“近岸外包”（near-shoring）再到“友岸外包”（friend-shoring）的“回岸、近岸、友岸”三岸产业支持政策，形成包括以“在岸生产”为目标的国内产业支持政策和以“友岸外包”为宗旨的产业外交政策两大基本支柱。这一战略的表层目标是振兴美国制造业，确保美国自身关键行业供应链安全；深层目的是重塑“去中国化”的供应链，遏制或延滞来自中国的竞争和挑战（沈国兵，2023）。
美国三岸产业支持政策加速推动“小院高墙”的形成。2021年以来，美国总统拜登先后签署了《基础设施投资与就业法案》（Infrastructure Investment and Jobs Act）、《芯片与科学法案》（CHIPS and Science Act）以及《通货膨胀削减法案》（Inflation Reduction Act）等，促成美国制造业就业的快速增长。仅2021年，美国就新增了36.7万个制造业工作岗位。美国“友岸外包”战略以产业外交的方式，重建以美国为中心的全球供应链立体网络（李巍，2022）。在全球层面，美国政府通过“友岸外包”搭建“供应链联盟”。在区域层面，美国在印太地区提出印太经济框架（Indo-Pacific Economic Framework），以夯实其印太战略的经济基础；在大西洋地区创建美欧贸易与技术委员会（U.S.-EU Trade & Technology Council），全面加强双方在产业与技术上的协调与合作；在美洲地区发起“美洲经济繁荣伙伴关系”（Americas Partnership for Economic Prosperity）倡议，重塑美洲供应链体系。在双边层面，美国分别与多国签署贸易协定或合作机制，如与日本和韩国签订了以半导体、新能源为核心的供应链合作机制。美国的一系列举措导致中国企业在出口美国、欧盟以及日本等区域时面临额外的不确定性，加大中国部分产业链向东南亚、南亚、拉丁美洲国家转移的压力，尤其是转移到处于美国“近岸外包”战略中的墨西哥，以及“友岸外包”战略中的越南和印度（蔡宏波等，2024）。
（二）跨国公司产业链转移更加追求环境安全和产业链配套
2019年之前，降成本是跨国公司产业转移的关键驱动因素，但随着中美贸易摩擦、新冠疫情突发、地缘政治危机等因素的出现，在产业链转移过程中，生产经营的确定性和所谓的产业链安全逐渐成为主导因素，政治稳定与劳资和谐逐渐成为关键因素。近年来，缅甸、马来西亚、泰国、菲律宾、越南等东南亚国家均发生了政权交替以及民众与政府冲突，导致国内对外政策调整、营商环境不稳定的情况，不利于外资企业正常经营发展。相较而言，中国的营商环境大幅改善，2017年至2020年期间，中国的营商环境国际排名上升46位，远高于印度、越南、印度尼西亚等南亚和东南亚国家。从开办企业手续办理时间来看，2019年中国开办企业所需时间为9天，而越南、柬埔寨分别为16天和99天，老挝则高达173天（国家统计局国际统计信息中心等，2023）。
此外，产业链配套和近市场原则正在成为制造业企业外迁的重要影响要素。在产业链配套方面，某汽车零部件生产企业在越南设厂的主要考量因素是客户（美国通用和德国大众汽车）把组装基地迁到越南，而非成本驱动。据了解，该企业入驻的越南某工业园区在短短2年时间就实现了“满园”，几乎都是应主要客户要求而去当地配套的中国企业。在近市场原则方面，某欧洲服装贸易企业正在持续降低中国企业的订单份额，2022年年底已将份额降至30%；其他订单则分散到靠近销售市场的土耳其、越南和柬埔寨等地，以降低远距离运输等成本。
（三）新兴贸易枢纽逐步具备承接产业链转移能力
伴随着美国三岸产业支持政策的实施和跨国公司的产业链转移进程，以越南为代表的东南亚国家以及靠近美国的墨西哥、智利等拉丁美洲国家，逐渐建立起具有一定数量规模和素质水平的操作技术工人队伍，其制造业的产能和产业链配套能力有所加强，从而为这些国家进一步承接国际产业转移奠定了基础。尽管部分国家内部难以形成独立的部门齐全、完整高效、灵活对接的全生产链和供应链，但各国承接产业转移的侧重点不同，可以形成优势互补的上下游产业链。以部分东盟成员国为例，尽管越南的工业门类并不齐全，但临近的马来西亚、泰国、印度尼西亚等国家分别拥有电子产业和汽车等产业制造集群，可以为越南提供上下游的产业链配套，还有部分无法生产的原材料或中间品可以从中国进口。例如，汽车零部件制造企业供应商于越南设厂，可配套并就近交付位于泰国等地的组装厂。目前，中国与东盟成员国之间的产业链已经逐步形成互补关系，越南逐渐成为中国产业链的下游国，形成了“进口中国原料、技术、设备或半成品—加工制造—出口欧美”的两头在外的贸易模式。从全球产业链和国际贸易中相关国家的角色来看，近年来越南和墨西哥的兴起更多发挥贸易枢纽的地位。
放眼全球历次产业链转移的进程可以发现，产业规模性转移发生的间隔时间越来越短，随着资本的无国界流动和数字化消弭跨地域壁垒，资本涌入和退出所需的时间越来越短，要素成本的逐底竞争并不具备长期可持续性。从我国制造业大国发展的历史经验可以看出，仅依靠低人工成本和特殊的税收优惠政策保持产业竞争力是远远不够的，至少还有以下关键因素在起作用：超大规模的市场、形成梯次的产业集群、持续的科技研发投入、良好的营商环境、抗风险的金融体系和资产储备以及长期稳定和导向明确的政治制度等。基于可持续发展的角度，未来我国的产业发展战略应聚焦高质量发展道路上“哪些应该留”以及“如何留住”，而非固守低成本竞争优势。
成本优势是产业转移的起始动力，也是最快被消耗掉的优势因素。近年来，全球产业转移的推动力量已经突破了生产要素价格比较优势的范畴，其他要素逐渐成为主导力量。面向未来，应跳出生产要素价格和税费成本向下竞争的传统思维的桎梏。提升中国制造业的国际竞争力，有赖于人口红利向人才红利转变下的大国人力资本开发与利用，产业链上高附加值关键环节的保留和创新，以及制度优化带来的营商环境的综合提升。
（一）人力资本胜在人才和创新而非以低价取胜
面向未来，高质量的“人”是中国产业链破局的关键。人口红利是中国承接全球产业链、成为世界工厂的关键优势；而从“人口红利”转向“人才红利”，从规模优势转向质量优势，则是中国下一步从低人工成本优势转向高质量人才的创造力优势的关键转型目标。在本轮全球产业转移过程中，人口基数庞大的经济体都会面临产业升级减员与结构性失业问题发生碰撞，而结构性失业问题的关键来自于大规模劳动者的人力资本瓶颈，这也是当前我国应对全球产业转移的最大挑战。从国内的制造业发展现状看，新的机遇来自关键环节的纵向突破和数字化升级，依赖于对人的教育与开发以及人才红利的释放。融入全球价值链需要企业在生产能力和组织能力方面进行大量投资，尤其是对劳动者进行长期稳定的投资。在调研中，不少企业都提到劳动者的生产效率和劳动技能提升问题。中国未来的全球竞争优势是科技融入人才的发展，人的发展推动创新的过程。全球产业链上中国的劳动力资源优势，不再以低价取胜，而是要胜在以人才和创新推动技术进步，加速产业转型升级。
（二）保留产业链的关键环节与高附加值中间产品
全球产业转移如大浪淘沙，但并非所有“沙石”都会被产业链转移和升级的浪潮卷走。从产业转移的动机看，人工成本优势首当其冲，也不乏技术发展滞后、本土消费乏力、货币升值以及人为制造的贸易保护主义等因素的影响。值得关注的是，产业转移后留下的往往都是高附加值的技术与工艺、上游原料和配料以及大批高素质的产业工人等。为全产业链安全而投入资源去保留逐步失去比较优势的产业是缺乏经济性的行为，从长期看会牺牲效率和资源。未来，应抓住人才、资金、关键技术和数据，顺应成本驱动型的自然转移趋势，将更多资源投入到纵向产业升级中。超大的市场体量使我国具有供需两侧的规模优势，应当保留关键环节和高附加值中间产业，将非关键环节和低附加值产业逐渐转移至产业链下游国家。只要能够牢牢掌握产业链上的关键环节和核心产品，产业转移就不是被替代，而是演进为一种深度的嵌合关系。
（三）以新一轮财税体制改革推动产业转型升级
新一轮财税体制改革事关高水平社会主义市场经济体制的构建，是推动高质量发展的体制支撑，也可以为实现中国式现代化提供制度保障。新一轮财税体制改革需要将国家重大战略和重点任务作为财政支出的重点领域，将推动产业转型升级、提升消费意愿和水平、充分调动市场和地方的积极性作为关注的重点。其一，应当提升税制效率，减少对市场的干扰或造成的扭曲，清理偏多偏杂、零散碎片、缺乏整体架构的区域性税收优惠政策，遏制住攀比泛化的区域性税收优惠政策，不断完善地方税体系。其二，完善针对企业的相关税收优惠政策，提高税收优惠政策的精准性和有效性。同时，应提高直接税比重，改变其累进性不强、调节收入分配作用偏弱的问题，健全收入和财产的全流程税收调节机制，扩大资本性所得征税范围。其三，社会保障制度应实实在在地保障民生和促进人力资本提升，为产业转型提供发展引擎。社会保险费基数合规问题具有长期性和复杂性，监管上从博弈型征收转为规范化、法制化、数字化征收仍需经历一个长期过程。当前，需要完善相关法律法规，为税务部门征收社会保险费提供完整的法律遵循。其四，应加快完善自然人税收征管体系，以适应数字化背景下纳税主体海量化、分散化、个体化的特点。
（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2024年第10期）
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