促进生物质能产业发展的财税政策研究

文摘财经 2024-12-23 10:03 北京

作者信息

杨得前（集美大学地方财政绩效研究中心）

曾静（集美大学地方财政绩效研究中心）

李博（集美大学地方财政绩效研究中心）

谭茜（集美大学地方财政绩效研究中心）

文章内容

　　党的二十大报告指出：“深入推进能源革命，加快规划建设新型能源体系，加强能源产供储销体系建设，确保能源安全。”党的二十届三中全会提出：“加快规划建设新型能源体系，完善新能源消纳和调控政策措施。”作为一种可再生、清洁的能源形式，生物质能独有的用途多样性及来源稳定性等特点，使其成为我国实现碳达峰碳中和目标的重要工具，在能源结构调整、环境保护和可持续发展等方面发挥着积极作用。生物质能产业是指采用一定的转化技术，将生物质原料转化为固体、液体和气体燃料，提供发电、产热和运输用燃料的可再生能源产业，主要包含生物质能及其他新能源设备制造、生物质发电、供热等行业。由于生物质能产业具有较强的正外部性和较高的经营风险，仅依靠市场机制难以达到最优规模，因此，需要充分发挥财税政策的调控职能，实现有为政府和有效市场的结合，将生物质能产业发展的正外部性内部化，从而更好促进生物质能产业的高质量发展。鉴于此，本文通过梳理我国支持生物质能产业发展的财税政策现状及存在问题，借鉴国际相关经验，提出完善财税政策助力我国生物质能产业高质量发展的政策建议。

一、我国支持生物质能产业发展的财税政策现状

　　为了给生物质能产业高质量发展提供良好的税收营商环境，合理有序的财税政策安排不仅需要兼顾多个主体的利益关系，还要有利于各主体间高效协作关系的建立。我国现有支持生物质能产业发展的财税政策包括财政专项补贴、生物质能产品销售补贴、生物质能企业减免税等，旨在实现对生物质能产业发展的“全过程”扶助。根据财税支持政策发挥激励作用的环节不同，本文将其大致分为筹资、生产和推广三个环节。

　　（一）筹资环节

　　在生物质能产业发展初期，为鼓励企业加大对生物质能的开发利用，解决生物质能项目的融资约束问题，我国相继制定多项政策并提供专项资金支持，推动生物质能产业高质量发展。2005年2月，第十届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过的《中华人民共和国可再生能源法》第二十四条提出，国家财政设立可再生能源发展专项资金，用于支持可再生能源开发利用的科学技术研究、标准制定和示范工程等活动。这从立法上为生物质能产业的发展提供了制度保障。随着《生物质能发展“十二五”规划》（国能新能〔2012〕216号）和《生物质能发展“十三五”规划》（国能新能〔2016〕291号）等综合性规划的发布，生物质能产业迎来了新的曙光。现阶段，我国生物质能产业正处于从萌芽期向成长期过渡的重要时期，如何解决项目建设成本高、资金周转压力大的问题成为促进生物质能产业发展的关键。2021年，我国农业农村部协同财政部全面实施秸秆综合利用行动，安排拨付中央财政资金27亿元，进一步减缓生物质发电厂的电力资金链压力。与此同时，为避免生物质能企业出现财政补贴资金应收未收问题，国家发展和改革委员会发布的《关于引导加大金融支持力度促进风电和光伏发电等行业健康有序发展的通知》（发改运行〔2021〕266号）规定，在信贷支持方面加大金融机构对可再生能源发电项目的支持力度，允许已纳入补贴清单的可再生能源项目所在企业结合自身情况和资金压力，对已确权应收未收的财政补贴资金申请补贴确权贷款，以鼓励金融部门与财政部门协同发力，共同推动生物质能产业有序发展。

　　（二）生产环节

　　随着生物质能开发利用项目的不断推进，降低生物质能企业生产成本、提高产品质量，成为生物质能产业高质量发展的关键所在。生物质能产业高质量发展的核心问题是促进生物质能开发利用的技术进步。为促进生物质能企业的技术进步，财税政策在生产环节主要通过税收优惠和专项补贴的形式，适时减轻企业负担。生物质能技术属于高新技术领域中新能源与节能技术范畴，是高技术产业发展的优先领域，符合《中华人民共和国企业所得税法》第二十八条的有关规定，即生物质能企业适用15%的优惠税率缴纳企业所得税。同时，生物质能产品生产过程属于资源综合利用，允许企业对其销售收入减按90%计入当年收入总额计算缴纳企业所得税，并适用增值税即征即退70%的税收优惠政策。此外，国家税务总局发布的《支持脱贫攻坚税收优惠政策指引》以及《财政部税务总局关于完善资源综合利用增值税政策的公告》（财政部税务总局公告2021年第40号）均列明，对以部分农林剩余物（如农作物秸秆、树皮废渣等）为原料生产的燃料、电力或热力，适用增值税即征即退100%的税收优惠政策。此外，由于生物质能产业区域发展水平存在差异，为促使上下游产业协同发展，国家发展和改革委员会印发的《节能降碳中央预算内投资专项管理办法》（发改环资规〔2024〕338号）规定，一般情况下对以农林剩余物资源化利用为主的农业循环经济项目予以不超过项目总投资15%的支持，且原则上不得超过1亿元，但中央和国家机关有关项目原则上全额安排。

　　（三）推广环节

　　为进一步加强生物质能企业产品的供应和推广，我国财税政策通过提供产品销售补贴、对消费者购买给予税收优惠，以期降低消费者使用生物质能产品的成本。根据财政部办公厅、住房城乡建设部办公厅、生态环境部办公厅、国家能源局综合司发布的《关于组织申报2022年北方地区冬季清洁取暖项目的通知》（财办资环〔2022〕4号），我国对北方地级以上城市清洁能源供暖提供持续3年的中央财政补贴，其中，省会城市和计划单列市补贴7亿元，一般地级市补贴3亿元。国家发展和改革委员会印发的《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》（发改价格〔2006〕7号）规定，对生物质发电进行电价补贴。在此基础上，财政部又对生物质发电制定相应的电价附加补贴，国家发展改革委、财政部、国家能源局联合发布《完善生物质发电项目建设运行的实施方案》（发改能源〔2020〕1421号）、《2021年生物质发电项目建设工作方案》（发改能源〔2021〕1190号），对自2021年1月1日起已核准未开工、新核准的生物质发电项目，通过竞争方式配置确定上网销售电价，并对生物质发电项目拨付中央补贴资金25亿元。此外，我国对符合清洁生产条件的生物柴油给予免征消费税优惠。财税政策的补偿措施有助于生物质能产品形成价格优势，降低消费者购买生物质能产品的成本。

二、我国当前支持生物质能产业发展相关财税政策存在的问题

　　通过前述可知，我国已初步形成支持生物质能产业发展的财税政策体系，且具有较强针对性和目标导向性，这些政策在一定程度上可以将生物质能产业发展的正外部性内部化，降低相关企业的资金风险、技术风险和市场风险。但考虑到促进生物质能产业高质量发展的要求，当前相关财税政策仍有完善空间，主要体现在以下三方面。

　　（一）财政补贴不够及时，产业发展资金缺口较大

　　生物质能产业对资金链持续性要求较高，存在较大的资金断流风险。可再生能源补贴是支持生物质能产业尤其是生物质发电行业持续发展的重要举措。我国现有生物质发电企业电费收入一半以上来自国家电价补贴。补贴拨付缺位导致多家生物质能企业在特定时间段资金周转困难，引起的资金短缺可能直接导致生物质能企业生产经营欠佳，甚至对企业存续性产生影响。根据中国可再生能源学会风能专业委员会测算，截至2021年年底，我国可再生能源补贴资金累计拖欠约4000亿元，预计2028年资金缺口将达到峰值。此外，生物质原料极易受自然因素影响，价格起伏波动较大，使企业经营支出端成本无法降低，收入端资金回流紧张，生物质能产业存续压力激增，上下游企业均可能受到连带影响。因此，亟须加强政策约束，通过恰当、及时的财政补贴，引导并推动生物质能产业实现整体发展，从而避免产业内部结构失衡问题。

　　（二）财政补贴核减时机不成熟，政策稳定性不足

　　《财政部生态环境部关于核减环境违法等农林生物质发电项目可再生能源电价附加补助资金的通知》（财建〔2020〕591号）规定，对部分农林生物质发电项目核减国家可再生能源电价附加补助资金，同时明确指出，发电项目在获取补助时，必须实现与省级生态环境部门、省级电网企业“双联网”要求。这使部分企业由于各种因素未能落实“双联网”要求而陷入核减危机中。当前，我国生物质发电企业规模和技术水平均处于成长阶段，存在较大发展潜力，生物质发电企业健康有序发展依赖稳定持续的财政补贴。若财政补贴核减时机不当，可能会导致生物质能企业因获取补贴的不稳定性而产生经营风险和压力，影响财政政策的扶持效果。

　　（三）现有相关政策缺乏系统性和连续性

　　现有支持生物质能产业发展的财税政策大多表现为“一事一议”型，指向性较为明显，缺乏系统性和连续性，政策的激励功能未得到充分发挥。比如，现有财政补贴主要对生物质发电行业进行扶持，对生物质供热、生物质成型燃料加工等行业则缺乏统筹性的政策扶持安排。而在补贴环节上，我国生物质能产业财税扶持政策多针对产品生产与研发环节进行补贴，对于生物质能产业的前期预备环节（如生物质原料的收集、运输）、后续推广环节（如生物质能产品销售）的政策支持力度有限。同时，生物质分布零散、收集困难，相关企业对生物质进行大规模收集、利用的难度较大。此外，中央财政对可再生能源发电项目的补贴在不同区域、不同资源上的补贴方式与力度存在差异，各级地方政府颁布的地方性法规要求也不尽相同，这些政策差异可能导致跨地区经营的生物质能企业无法最大化享受优惠政策，也在一定程度上影响财税政策实施的精准性和有效性。

三、支持生物质能产业发展相关财税政策国际经验借鉴

　　为促进能源可持续发展，各国（地区）加快能源转型步伐，先后出台一系列促进生物质能产业发展的财税政策（Mai-Moulin等，2017）。率先实现碳达峰目标的发达国家，在推动生物质能等新能源产业发展方面的经验和做法值得我国借鉴（徐楠芝等，2023）。

　　（一）功能完备的财政支持政策

　　一方面，财政直接补贴是促使生物质能产业发展的重要手段，部分国家已形成融资、投资、生产、销售全过程的财政补贴全覆盖模式，财政补贴形式主要包括金融信贷补贴、财政投资补贴、研发补贴和产品销售补贴。一是用途精准的金融信贷补贴。例如，日本政策投资银行通过中小企业金融公库对中小企业和个体经营者改造、更新生物质发电、热利用以及燃料制造等设备提供低息贷款，允许企业享受由政府贴息的优惠贷款利率，降幅约为原有基数的0.65%。二是支持有力的财政投资补贴。财政投资补贴有助于释放市场利好趋势，引导市场资金流入生物质能产业，并以此降低投资风险。1997-2002年，瑞典对生物质热电联产项目提供25%的投资补贴，为市场参与者投入生物质能产业提供充足的资金支持（Andersson，2015）。自2010年以来，美国每年通过商品信贷公司为生物炼制计划提供2.45亿美元的资金支持，同时还为该项目提供1.5亿美元的可自由支配资金。在此基础上，为加强相关产业领域的发展，美国《2018年农业改进法案》（The Agriculture Improvement Act of 2018）进一步扩大生物精炼厂及生物质能的补贴范围。三是目标明确的研发补贴。研发补贴主要针对相关产业的研发进行补贴，通过降低产业升级成本，促进生物质能产业发展水平的整体跃升。根据欧盟《地平线计划2020》（Horizon 2020），2014-2020年，欧盟已累计投资约800亿欧元，用于支持生物质能等可再生能源的创新研发活动。2021年，德国颁布了新的可再生能源法案，将原本由电力消费者支付的可再生能源附加费部分改由德国联邦财政负担，从而进一步提升可再生能源的市场吸引力。四是指向性较强的产品销售补贴。产品销售补贴可以为消费生物质能衍生产品的客户定向提供资金补贴，以达到有序扩大市场占有率、加强市场推广的目标。比如，日本为使用生物质能设备的每户消费者给予每千瓦9万日元的直接补贴（朱凯，2011）。又如，2004-2006年，瑞典向采用含生物质颗粒燃料采暖系统的用户每户补贴1350欧元，以此拓宽生物质能产品的消费市场（姚宗路等，2010）。

　　另一方面，财政间接扶持是推动生物质能产业健康发展的重要政策工具。各国政府主要通过建立并规范碳排放权交易（以下简称“碳交易”）市场，为生物质能产业参与市场竞争提供相对优质的发展环境，进而有效提升生物质能产业市场占有率来实现这一目标。自《京都议定书》首次提及“碳交易”以来（吴世亮，2010），日本、澳大利亚等国家纷纷设立符合本国特色的碳交易平台，并为早期参与碳交易的企业提供适度的财政补贴支持。碳交易市场的建立不仅有利于各国管控地区低碳经济发展，也为生物质能产业发展提供条件。日本环境省于2005年实行日本自愿排放交易体系（Japan Voluntary Emissions Trading Scheme，JVETS），参与低碳排放系统的企业经综合审批通过后，由政府给予项目施工费用总额约1/3的补贴。澳大利亚于2012年实施固定碳价机制（Carbon Price Mechanism，CPM），将收取的部分碳税收入以及固定碳价机制所得用作新能源企业产业升级、就业保障、家庭救济金等碳交易体系的补偿。

　　（二）激励效应强大的税收支持方案

　　一方面，绿色税制体系为生物质能发展提供稳定的税收激励制度。各国完善绿色税收体系的重点主要涉及碳税和能源税两大方向。一是适时有序开征碳税。碳税的开征无疑增加了传统能源的使用负担，有利于引导扩大新能源产品的市场需求，为低碳能源提供更加宽松的发展环境。例如，瑞典自2003年对使用生物质发电行业所生产的绿色电力给予免除碳税的有关规定，不仅有效降低使用成本，更助推生物质能产业发展。二是持续优化能源税体系。各国通过不断完善能源税体系，助力企业能源结构优化升级，充分发挥税收引导资源配置的职能。比如，瑞典为寻求更佳的能源发展路径，陆续将《碳税法》《硫税法》等纳入能源税法体系，对生物质燃料暂未征收能源税（钱炳宏等，2023）。又如，德国对生物燃料乙醇免征燃料税，并对化石燃料在征收燃油税的基础上附加征收生态税，将污染治理成本内部化。

　　另一方面，税收优惠政策为生物质能发展提供关键支持，主要包含税收减免政策、投资抵免政策和加速折旧安排（王晨晨等，2017）。一是积极有效的税收减免政策。为实现减碳目标，各国对非可再生资源的使用普遍征收高额税收，同时对生物质能领域实行免税政策。2000年之后，瑞典实施的生物质运输燃料免税政策不仅有效降低生物质运输成本，也为生物质能发展提供更大空间。美国《2005国家能源政策法案》规定，对生物质发电项目给予税收优惠。二是指向明确的投资抵免政策。美国曾允许开发可再生能源时所使用的投资在当年的联邦所得税税额中抵扣总金额的25%，并免除期间形成的固定资产所需缴纳的财产税，旨在通过税收投资抵免加快企业技术更新改造步伐。此外，美国《复苏和再投资法案》规定，企业购买用于生产可再生能源产品的设备可以享受研发税收抵免或生产税收抵免。三是灵活适度的固定资产折旧政策。美国《国内税收法典》《复苏和再投资法案》等多个法案规定，生物质能企业可以进行加速折旧。美国《联邦经济刺激法案》允许企业对生物质能项目形成的资产给予50%的额外折旧。日本《可再生能源发电设备相关征税标准的特例措施》《能源供需结构改革投资促进税制》等政策规定，特许企业在安装生物质能等可再生能源设备或购买对促进长期稳定发电有较大贡献的生物质发电设备时，可选择申请以购置价款为基数进行一定比例的特别折旧处理，并允许企业在缴纳固定资产税时申请购置价格14%的特别折旧费减税优惠（佐々木英史，2014）。2018年，日本《节能可再生能源高度化投资促进税制》规定，企业购置生物质发电和供热设备、利用沼气生产设备等可再生能源设备及其附带设备时，可计提20%的特别折旧。

　　综上可知，各国（地区）通过完善绿色税制体系及相关税收优惠政策，充分发挥税收支持政策的激励作用，对促进生物质能产业稳步发展具有重要意义。

四、我国支持生物质能产业发展相关财税政策优化路径及政策建议

　　推动生物质能产业可持续发展，需要财税政策循序渐进地加以引导支持。相对完备的财税政策体系可以促使财政补贴落实到位，进而有效解决生物质能产业发展后劲不足的问题。我国相关财税政策的优化应在积极借鉴国际经验的基础上，从加大财税政策“全过程”扶持力度、进一步提升税收政策工具的协调作用、促进财税政策与其他公共政策的协同等着力点入手，对产业上下游布局统筹规划，以整体思维助力生物质能产业发展。

　　（一）加大财政政策“全过程”扶持力度

　　一是健全专项资金补贴制度。在原料加工环节，需补足生物质采购与运输阶段的财政资金缺口，对生物质较难收集或收购价格飞涨的特定地区及特定时期给予阶段性或季节性财政补贴，及时缓解企业特殊时期的资金压力，保障生物质能产业全链条持续发展。在研发投入环节，建议对升级技术、更新改造设备、创新成果有效转化的企业给予奖励性资金。同时，增设创新失利补偿资金，按照企业研发投入金额的一定比例进行补贴，增强企业进行主动创新升级的抗风险能力，助力生物质能产业多元化发展。

　　二是优化财政补贴核减制度。财政直接补贴具有短期性特点，补贴瞬时终止对生物质能产业发展具有较大冲击。建议优化财政补贴核减制度，通过对生物质能产业发展成效进行阶段性考核，根据考核结果确定企业是否满足财政补贴核减条件，是否需要核减以及具体适用的核减力度等。同时，建议新设补贴核减缓冲期，即针对符合核减条件的目标企业给予1～3年的缓冲期，尽可能规避企业因突然核减导致资金周转困难的问题。

　　（二）进一步提升税收政策工具的协调作用

　　一是考虑适时开征碳税，优化绿色税收体系。从已开征碳税的发达国家经验看，开征碳税不仅有效推进了区域绿色低碳减排工作，还为区域清洁能源产业发展提供了更加优越的环境。就我国绿色税收体系而言，适时开征碳税必然带来传统能源使用成本的增加，从而提升生物质能等新能源的市场竞争力（林伯强等，2010）。碳税的开征有利于引导企业在生产经营时将污染排放治理成本内部化，通过以“污染者付费”原则为主的政策手段进行逆向激励，从而进一步促进市场参与者为获取经营利益最大化，淘汰高能耗低产出的行业和技术，投产于生物质能等新能源产业。

　　二是改革现行消费税，提升消费税的降碳调节力度。基于消费税是特定目的税，可以对消费税征收范围和计税方式等要素进行适当调整，促进生物质能产业发展。在征收范围上，将高含硫化石燃料纳入消费税征收范围，并根据碳排放程度或污染排放程度采用差异化税率。在这种情形下，生物质能产业因其零碳优势，可以获得税负较低的相对优势，从而扩大生物质能产业的市场需求。在计税方式上，可以将消费税计税方式由价内税转变为价外税，使生物质能消费税税率较低的优势更为直观凸显，进而强化消费税行为调节职能。

　　（三）促进财税政策与其他公共政策的协同

　　一方面，加强碳交易市场与税收政策协同。构建“碳交易市场+碳税”的显性碳定价机制，以“碳价”为财税政策优化提供方向指引。目前我国碳交易额位居全球首位，碳交易市场的有序运行不仅可以有效提升已有资源的开发利用率（高山，2013），而且可以进一步凸显“零碳”特征的生物质能等清洁能源在低碳市场环境下的竞争优势。此外，政府可以通过“碳价”及时把握碳交易市场释放出的“价格信号”，从而适时、有效地调整碳税政策，并实现对社会低碳发展的动态化监督（岳童等，2024）。

　　另一方面，强化财税政策和金融政策协同。绿色金融、科技金融可以为生物质能企业提供多条融资渠道，进一步完善绿色金融、科技金融政策，做好财政补贴和金融政策的有效配合，充分发挥财政资金“四两拨千金”的作用，以财政资金撬动更多金融资金注入生物质能产业，使“财政政策+金融政策”有效协同、形成合力，以期通过财税政策安排结合多样化金融服务，更为有效地缓解生物质能产业融资约束，激发生物质能产业市场化活力，促进生物质能产业高质量发展。

END

　　（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2024年第12期）

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杨得前，曾静，李博，等.促进生物质能产业发展的财税政策研究[J].国际税收，2024（12）：49-55.