根据《工程造价术语标准》GBT50875-2013 第2.3.7条的规定，概算定额是指完成单位合格扩大分项工程，或扩大结构构件所需消耗的人工、材料和施工机械台班的数量及其费用标准。是编制初步设计概算的依据。
设计概算实在投资估算的控制下根据初步设计或扩大初步设计的图纸及说明，利用国家或地区颁发的概算指标、概算定额、综合指标预算定额、各项费用定额或取费标准(指标)、建设地区自然、技术经济条件和设备、材料预算价格等资料，按照设计要求，对建设项目从筹建至竣工交付使用所需全部费用进行的预计。设计概算的成果文件称作设计概算书，设计概算书的编制工作相对简略，无需达到施工图预算的准确程度。
因此，在实践中，概算定额的材料、人工、机械含量与根据施工图计算出的量之间并不一定一致，二者之间存在差异实属正常。但，如招标工程量清单系根据概算定额计算且计算错误的，发承包双方就相关工程量的确定往往产生争议。
本文以最高人民法院二审审理的一起某发电厂工程案件为例，就上述争议的解决予以阐析。
一、合同文件的相关内容及案件争点
1. 《招标文件》对钢筋砼中钢筋的约定：钢筋砼中的钢筋含量按概算定额含量报价，当施工图纸量大于定额量时按工程量差处理办法套用钢筋调整子目进行调整。
2. 《投标文件价格标》附表“主要材料(设备)一览表(施工单位自购)”，钢筋含量总计7771吨，其对应价款包含在投标总价15406821元中。承包人中标后，双方当事人以14911万元的价格签署施工合同。
3. 《施工合同》对解释顺序的约定：双方协商同意的变更纪要、协议；本合同协议书；中标通知书；已确定的合同内综合单价；投标文件澄清文件；合同条件及条款；技术规范、标准、规范和有关技术文件；图纸；工程量清单；招标文件补遗及回复；招标文件；其他有关文件。
4. 《施工合同》协议书对合同价格形式的约定：合同总价款为14911万元，合同价为固定总承包，原则上今后不再调整。
5. 《施工合同》协议书对工程量差的约定：工程量差是指施工图某单项工程量与合同工程量清单提供的对应项工程量之差且施工图工程量不为零。以合同提供的工程量清单中给定的数量和《电力工程建设概算定额》(2002年版)的规定作为计算工程量差的依据(概算不全部分参照《预算定额》)，施工图工程量与合同提供的工程量之间的量差增减5％以内（含5%）的部分，结算时不做调整。施工图工程量与合同提供的工程量之间的量差在±5%(不含5%)以外时，可以调整合同总价。
6. 《施工合同》协议书对钢筋砼中钢筋的约定：工程量清单钢筋砼中的钢筋含量按概算定额含量计量，当本标段施工图钢筋预算总量大于本标段概算定额总量时，按工程量差处理办法套用钢筋调整子目合同综合单价进行调整合同总价。
案件审理过程中，双方当事人间的一项重大争议焦点在于钢筋含量的调整问题。双方当事人均认可本工程根据施工图测算出的钢筋总量如果大于招标人提供的工程量清单中的钢筋含量时，应当将超出部分的钢筋价值计入总价，但对于钢筋调整的基数存在争议。
在鉴定过程中，鉴定机构根据概算定额对钢筋含量进行测算，经测算，钢筋含量为5539.83吨；根据施工图测算出的钢筋用量为12588.92吨。
对于上述争点，发包人主张应按照承包人投标时根据概算定额测算上报的钢筋含量为调整依据(即调整的钢筋量为12588.92吨-7771吨)，承包人则认为应当以鉴定机构测算出的钢筋含量为调整依据(即调整的钢筋量为12588.92吨-5539.83吨)。
二、法院的观点
(一) 一审法院的观点
对此，一审法院采信承包人的观点，理由如下。
首先，案涉工程是初设清单招标工程，工程量清单由招标人提供，根据《13版清单计价规范》4.1.2条“招标工程量清单必须作为招标文件的组成部分，其准确性和完整性应由招标人负责”的规定，发包人应对工程量清单的内容负责。
其次，经法院询问，承包人对其投标报价时依据的概算定额说不清楚，鉴定机构依据的概算定额为《电力建设工程概算定额》。根据施工合同对解释顺序的约定，合同协议书的解释顺序大于投标文件，故应以合同协议书载明的工程量清单钢筋砼中的钢筋含量作为调整钢筋含量和价款的基数。鉴定意见中鉴定机构根据施工图测算的钢筋用量为12588.92吨，以工程量清单测算的钢筋含量为5539.83吨，应以上述两项数据之差作为调整钢筋含量和价格的依据。
(二) 二审法院的观点
根据《招标文件》对钢筋砼中钢筋的规定，投标人应按照概算定额含量对钢筋含量进行报价，如果施工图纸量大于投标人的报价含量则进行相应调整，也就是说钢筋含量调整的基础是投标人报价时按照概算定额含量计算得出的钢筋含量。
《投标文件价格标》附表中总计7771吨的钢筋即为承包人投标时根据概算定额测算上报的钢筋含量，其对应价款亦包含在其投标报价中。《施工合同》协议书对钢筋砼中钢筋的约定内容与《招标文件》对钢筋砼中钢筋的约定内容一致，同时根据施工合同的约定，工程量清单是该合同的组成部分，且施工合同对工程量清单进行了定义：工程量清单是投标文件的组成部分，并已填写报价且完整的工程量清单。因此，投标文件附件工程量清单中载明的钢筋含量7771吨属于《施工合同》的组成部分，其对应的价款亦是合同价款的组成部分。而鉴定机构核算出的概算定额钢筋含量5539.83吨，系鉴定机构依据其自身对于概算定额的行业理解选择招标工程量清单当中应当适用的概算定额子目计算得出的数量，与合同价款之间并无关联。
故，最高人民法院认为，以承包人投标时根据概算定额测算的工程量清单中的钢筋含量(7771吨)作为钢筋含量调整的依据更加符合合同约定和案涉工程造价确定的实际情况。
三、与本案相关的几个法律问题
由于本案裁判文书提供的招标文件、投标文件以及施工合同具体内容的细节有限，如下四个方面的法律问题之讨论也许会具有对该争端的解决提供不同的思路。
1. 关于固定总价问题
固定总价合同所固定的是承包范围或者说是承包范围的风险，即在施工合同约定的承包范围内，工程价款不作调整。实践中，固定总价合同存在三种典型的方式，即施工图纸范围内的总价包干、招标工程量清单范围内的总价包干、以及施工图和工程量清单的总价包干等。
