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推动世界经济发展需要深化国际经贸领域的全球合作，然而紧张的国际局势和频繁的单边措施阻碍着国际经贸合作的有序开展，世界各国及组织在地缘政治博弈中利用经济工具撰取政治权力的问题也越发严峻。在经济武器化、政治化的背景下，欧盟认为第三国“经济胁迫”（economic coercion）极大地压缩了欧盟及成员国的政策空间，导致其治理成本相对提高。因此，早在2020年9月，欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩（Ursula von der Leyen）便提出构建抵制第三国胁迫行为工具的倡议。欧盟委员会随后于2021年12月提出《保护联盟及其成员国免受第三国经济胁迫条例》又称《反经济胁迫条例》，以下简称《条例》)的立法提案。历经两年磋商，《条例》于当地时间2023年12月27日正式生效。[1]
欧盟《反经济胁迫条例》（Anti-Coercion Instrument (ACI)）[2]是欧盟应对全球政治与经济环境日益复杂的一项关键立法措施。这一条例旨在应对其他国家或地区通过经济手段对欧盟施加压力，迫使欧盟改变其政策或行为的行为，确保欧盟在国际舞台上能够保持经济主权与政策独立性。该条例不仅具有深远的战略意义，而且其实施将对包括土耳其在内的多个国家产生重要影响。
01
《条例》的制定背景
《条例》的设计初衷有两点。一是推行“美国优先”政策的特朗普政府根据1962年《贸易扩张法》232条款和1974年《贸易法》301条款、604条款对欧盟实施单边惩罚性关税，如全面加强对伊朗的初级制裁和次级制裁，这严重损害了欧盟的决策自主权和利益，使欧盟意识到有必要通过贸易和投资措施阻止和反击美国针对欧盟及其成员国的胁迫。二是由于美国的单方面阻挠与否定，导致WTO上诉机构新法官的遴选程序未能如期启动，WTO争端解决机制的功能因此部分瘫痪。欧盟认为，应构建更快、更有效的机制，制定更自信的贸易政策，以捍卫其战略自主。2021年，欧洲议会和几个会员国提出了他们对经济胁迫的担忧，并要求欧盟委员会建立一个机制来阻止和打击它（见联合声明[3]）。加之欧盟此前并无专门解决经济胁迫的法律，普通的外交手段并不总是足以对抗经济胁迫。
立法评估过程中，《条例》成为应对中国、俄罗斯“经济胁迫”的主要工具，且被欧盟当作拉拢盟友、支持美国对华立场的新工具。欧盟多次将中国列为“经济胁迫”的发起国，如欧洲议会国际贸易委员会主席伯恩特•朗格（Bernd Lange）表示：“如果一个国家试图利用经济措施向另一个国家施压，使其听命于己，那么《条例》能够使欧盟更易采取广泛的胁迫性措施，中国对立陶宛的贸易封锁就是这方面的最新例子。”美欧首脑峰会、美国—欧盟贸易和技术委员会会议、美欧对华对话高级别会议，以及G7峰会等发布的多份联合声明，均指责或影射中国存在“经济胁迫”问题。[4]
02
《条例》的运作机制
经济胁迫与反经济胁迫
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根据该条例第2条的规定，欧盟委员会认为经济胁迫是指：“通过实施或威胁实施影响贸易或投资的措施，试图阻止或促使欧盟或其成员国停止、修改或通过某一特定行为，从而干扰欧盟或其成员国的合法主权选择。”欧盟给出的经典经济胁迫例子是由于台湾在立陶宛开设了代表处，中国决定禁止从立陶宛进口牛肉、乳制品和啤酒产品。委员会在其影响评估报告[5]中也给出了其他几个例子以供参考：
美国贸易代表办公室根据 1974 年美国贸易法对采用数字服务税的成员国实施的 301 条款贸易措施;
印度尼西亚对欧盟烈酒、葡萄酒和乳制品的进口进行数量限制，以回应欧盟对棕榈油作为运输燃料的监管待遇;
在荷兰指控莫斯科支持的分离主义分子是击落马来西亚航空公司 MH17 航班的幕后黑手后，俄罗斯威胁禁止进口荷兰鲜花;
中国对澳大利亚葡萄酒和大麦的进口征收高额反倾销税和反补贴税，以回应澳大利亚对 Covid-19 大流行原因的调查。
尽管该定义指的是欧盟或其成员国的胁迫，但很明显，针对欧盟公司的行动可以构成经济胁迫。事实上，该法规的许多条款和其他特点表明，捍卫欧盟经济运营商的利益是一个重要的问题。“经济胁迫”的范围很广，这意味着它包括第三国实施的制裁，而且，从上述例子中可以看出，第三国对欧盟、其成员国和经济经营者被第三国视为非法的行为采取的反制措施。争端升级的范围是显而易见的。例如，“对欧盟的损害”被明确定义为包括“对欧盟经济经营者的损害”。国际不法性并不是宣布第三国行为构成经济胁迫的要求，但委员会和理事会必须考虑“第三国是否基于国际公认的合法关切行事”，并在决定赔偿要求时考虑国际不法性。[6]
更进一步来说，欧盟对经济胁迫分类包括：显性胁迫(Explicit coercion)、无声胁迫(Silent coercion)以及变相胁迫(Disguised coercion)。显性胁迫是指直接作为正式措施来进行贸易限制，欧盟认为显性胁迫的典型例子是1974年美国贸易法的301条款，美国依据301条款对欧盟国家单边征收数字服务税的行为进行制裁就是一种显性的经济胁迫，该条款成为激发欧盟制定反胁迫立法的契机。无声胁迫表现为私人行为者施加的非正式限制，这些行为者受一国政府的非正式指示或国家控制的媒体要求这样做。而变相胁迫表现为当出于合法目的制定的文书被滥用时。过度或歧视性地使用卫生和植物检疫措施就是一例。[7]
《条例》的具体实施过程
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该条例根据国际法为欧盟打击经济胁迫的行动设定了框架，并规定了一些需要遵循的程序，包括具体所需的时间，简单来说，行动主要分为以下四个阶段[8]，相关实施过程如图1所示：
第一阶段是审查（examination）。委员会主动或根据请求展开审查，以确定第三国是否参与了经济胁迫。任何受潜在胁迫影响或担心潜在胁迫的行为者都可以在此处向委员会提交有关经济胁迫事件的信息，或经正式证实的审查第三国措施的请求。委员会将确保可能提交的任何机密信息得到保护。同时将启动审查一事通知有关第三国，并可以邀请第三国提出其意见。委员会也可以选择通过在官方公报或其他适当的公共媒体上发布通知向公众寻求信息。这一阶段委员会一般需在四个月内完成审核。
第二阶段是决定（determination）。委员会根据其审查结果，向理事会提出一项实施措施提案，根据委员会的正式提案，理事会通过实施法案确定经济胁迫的存在。理事会应迅速采取行动。最多有8到10周的时间来完成此步骤。一旦确定胁迫，委员会要求胁迫的第三国停止胁迫，并在适当的情况下赔偿欧盟或其成员国（包括其经济经营者）遭受的损害。
第三阶段是磋商（engagement）。如果理事会（以合格多数）做出这一决定，则委员会必须在第三阶段与第三国接触，以期通过直接谈判或在国际论坛上进行谈判、调解、和解、斡旋或国际裁决来解决问题。
第四阶段是措施应对（response measures）。如果上述行动未能在合理时间内停止经济胁迫和对欧盟或成员国造成的损害进行赔偿，则委员会可以在第四阶段从法规附1或根据其他欧盟法律文书中列明的清单中采取“欧盟应对措施”。在实施欧盟应对措施之前，欧盟委员会会进行磋商，以便在适用的情况下为个别情况选择适当的措施。鼓励经济经营者、商业协会、消费者等相关人员参与。会员国的意见也为任何措施的选择和设计提供信息。任何特定情况下的信息都将在欧盟官方公报和 DG Trade 网站上提供。欧盟还可以决定根据国际法要求对经济胁迫造成的损害进行赔偿。在措施实施过程中，一旦对应措施变得不再是必要的或是相关情况发生变化，委员会应当立即终止这些措施。
在特殊情况下，欧盟也可以与受相同或类似胁迫做法影响的其他国家进行合作，可以通过经济援助或其他形式支持受胁迫国家。
其中，关于第四阶段欧盟的措施条例附件1有所列明，但该清单随时可由委员会依据一定措施设计标准通过授权法案进行修改：
暂停任何适用的关税减让;
限制获得欧盟资助的研究计划;
进出口限制;
影响服务贸易的措施;
影响外国直接投资的措施;
欧盟卫生和植物检疫立法对注册和授权的限制;
对知识产权保护的限制;
限制参与公共采购招标程序;
欧盟化学品法规对注册和授权的限制;
限制进入欧盟金融市场。
具体而言，条例中关于应对措施的制定标准有以下考虑因素：
经济胁迫的初步确定以及做出这种决定的标准;
欧盟的利益;
这些措施有助于实现诱使第三国停止经济胁迫状况的目标;
这些措施对其他欧盟政策的负面影响;
受相同或类似经济胁迫情况影响的其他国家采取对策;
需要避免不成比例的行政复杂性和成本;
其他相关的国际法因素。
上述措施可以针对整个第三国，也可以针对与有关第三国有某种联系或联系的特定个人和法人，这两种类型的措施并不相互排斥。
图1《反经济胁迫条例》的机制设计图[9]
然而，《条例》在国际社会中存在争议，应对措施本质上是通过“经济胁迫”的方式实现反“经济胁迫”的目标。当第三国“经济胁迫”难以构成国际不法行为时，欧盟采取应对措施将产生干涉他国内政的风险，同时考虑到WTO规则作为处理国际贸易问题的特殊规则且具有排他性争端解决机制，争议焦点在于《条例》是否符合国际法和WTO规则。据此，欧盟委员会声称政策干预符合欧盟法律和国际法，只有在必要时才会采取反制措施，包括在第三国违反国际法的情况下，以允许的方式不履行国际义务。同样，由于WTO协定并未涉及经济胁迫的问题，因此该条例不回应违反WTO的行为，而是回应违反国际法的行为，在任何情况下，该条例都不会成为绕过世贸组织争端解决体系的手段。[10]
03
结语
《条例》的正式落地，是逆全球化浪潮中的一个缩影，体现并推动了欧盟经贸政策的地缘政治转向以及与美国战略接近与协调的趋向。在这样的背景下，欧盟推动“战略自主”，是希望能够增强自己在全球政策和安全领域的自主能力，《条例》可以帮助其应对来自美国等大国的经济胁迫。
这对中欧经贸关系最直接的影响是加大中欧经贸摩擦的可能性，降低双方投资者的信心，这主要体现在两个层面。一是将导致中欧“经济制裁”与“反制裁”的恶性循环，二是会降低中欧企业的投资信心。与之相类似的是在土中资企业，土欧关系相对中欧关系更为密切，其势必也会受到一定程度的影响。鉴于欧盟在条例中显现的“反胁迫”与“胁迫”的双重意图，无论是中欧企业还是与中土企业都应当密切关注欧盟法律政策的变化，完善产业预警机制，提升企业的竞争力与抵抗风险。
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感谢律师助理陈紫莹对本文作出的贡献
