土耳其外商投资国家安全审查制度

近年以来，随着欧洲右翼保守势力的不断崛起、美国特朗普及其所代表的反建制主义势力登上权力中枢，以及全球范围内强人政治和国家主义政治思潮的强势复兴，各国的贸易保护主义越来越超出纯粹经济政策领域，而凸显其政治特征。在此背景下，考察掌握土耳其的国家安全审查制度对于中国企业对土投资来说至关重要。

土耳其的外商投资主要受《外国直接投资法》和《外国直接投资条例》监管，其中规定外国投资者和土耳其投资者应受到平等对待，对外国公司的收购几乎没有限制，对土耳其私人投资开放的大多数部门也对外国参与和投资开放。所有投资者，不论国籍，都面临着类似的挑战：宏观经济不稳定、官僚主义盛行、司法系统改革缓慢、税收相对较高且不一致，以及法律和监管环境的频繁变化。

土耳其政府注重吸引外国投资，从20世纪80年代中期以来，土耳其推行自由和开放的经济政策。特别是颁布了多项针对外商投资的激励计划，采取多种激励措施吸引外商投资，包括今年的HIT-30计划、科技签证计划等。并且，土耳其投资办公室发布了《土耳其外国直接投资 (FDI) 战略（2024-2028）》[1]，计划进一步提高土耳其当地的外国直接投资流量，重点关注投资环境与竞争力、绿色转型、数字化转型、全球价值链融合、人才培养以及国际宣传推广六大领域。

土耳其投资立法符合国际标准，对外国资本的参与没有限制，在投资行业上外资与本土企业享受同等待遇（国民待遇）。但与此同时，外国投资进入土耳其某些行业受到限制。这些限制包括：一是取决于土耳其加入世贸组织关于服务贸易所作承诺，二是取决于其国内立法的规定。限制行业主要有广播、石油、航空、海运、金融、房地产等。限制方式有投资禁止、股比限制、进口许可证、购置数量等。在金融服务（包括银行和保险）和石油行业建立企业须获政府的特别批准。具体而言：

（1）外商的股权比例在广播业限制为20%，如果外国自然人或法人成为广播电视公司的间接股东，则广播电视公司的董事会主席、副主席和多数董事须是土耳其公民，广播电视公司股东大会的多数投票权应属于不属于不适用《外国直接投资法》的土耳其公民或法人；

（2）在航空和航海运输业限为49%，民航业相关行业公司的大部分股份（即50%以上）必须由土耳其公民持有，并且大多数董事必须是土耳其公民。海运业中外国船只无权在土耳其领海内的土耳其港口之间从事贸易活动或运输货物或乘客；

（3）半导体、电视机，外国投资股份不得超过25%；

（4）邮政、电讯、电报，外国投资股份不得超过51%；

（5）房地产中对于外国自然人，外国人不得在军事禁区内获得财产，外国人可以获得最多30公顷的财产和限制性物权；对于外国法人，只能根据特别法的规定获得不动产或物权；对于由外国股东控股的土耳其公司，在由外资控股前获得的不动产须经由土地登记和管理总局将建议有关机关评估是否有权在土耳其继续持有；在由外资控股后，如希望持有不动产，需要向当地政府的规划协调局（PDPC）提出申请[2]；

（6）如果在土耳其的外国投资经营范围中包括国家垄断部分，则其不能在该实体中占有主要股份[3]。

土耳其对外国所有权或控制权没有一般限制，如中国银行土耳其子行、华为土耳其公司都为100%中方控股企业。然而，一些部门的外国投资者面临越来越大的压力，要求他们与当地公司合作并转让技术。这些本地化要求经常被写入政府招标书，实际上是强制要求当地合作伙伴和一些当地生产。这一趋势在信息和通信技术（信通技术）以及制药部门尤为明显。例如，电信业内人士预计，土耳其政府将要求4.5G现有的45%本地组件要求在5G法规中继续。与4.5G的推出不同，政府可能会消除重大漏洞，以减少非土耳其公司带来非土耳其产品和知识产权的数量，这些产品和知识产权在土耳其最终组装或与土耳其公司共同拥有后表面上被视为“土耳其”。在电信业，几家跨国公司已将一些最后阶段的组装工作转移到土耳其[4]。

在国家安全审查方面，目前土耳其对于外国投资者没有设置单独的外商投资审查制度或国家安全审查制度，不会对于外国投资进行特别的审查。根据《外商直接投资法实施条例》，适用《外国直接投资法》的公司和分支机构应通过在线电子奖励申请和外国投资信息系统（E-TUYS）向外国投资总局提交以下信息：（1）每年5月底前的资本和运营情况；（2）向其权益账户支付的款项，期限为款项支付完成一个月内；（3）现有境内或外国股东之间或向公司以外的任何境内外投资者进行的股份转让，期限为股份转让完成一个月内。由于申报的目的是提供信息，通知不需要得到批准，不会导致外国投资者权益的损失，因此，没有设置指定上诉程序。为此，根据《外国直接投资条例》第 6 条，只有在土耳其设立联络处的公司才需要获得批准。但是在土耳其进行投资的外国投资者应当遵守各行业主管机构发布的监管要求，同时应遵守有关竞争法的相关规定。另外，某些特定部门的立法要求外商直接投资需要获得环境、城市化和气候变化部、能源市场监管局、财政和财政部等相关部门的进一步批准。银行监管机构负责对这些受监管行业的投资[5]。

土耳其作为欧盟候选国，其国内多项法律法规都有向欧盟靠拢的趋势，考虑到《外国直接投资法》于 2003 年出台，同时出于平衡投资自由化政策和国家安全的保护，土耳其可能会在不久的将来对FDI法律框架和程序进行进一步的发展，以使该法律与欧盟委员会的做法更加一致。

欧盟自身在2020年引入了《外商投资审查条例》，委员会又于2024年1月24日发布“欧洲经济安全一揽子计划”（European Economic Security Package）相关立法草案，其中包括涉及（1）外商投资准入；（2）出口管制；（3）对外投资；（4）如何支持与两用科技相关的R&D；（5）提升科研安全性等五个问题的立法草案。其中针对外商投资准入的立法草案，即为对现行欧盟外商投资审查条例的修订草案。仅时隔三年就推出本草案，同时该草案明确要求成员国设立审查范围更广的审查制度，加强成员国和EC之间的信息沟通合作机制，新设多辖区监管制度和不同成员国之间的主动审查程序，这可以看出欧盟旨在通过加大对进入欧盟的外商投资的审查力度，从而加强对所谓欧盟安全和公共秩序的保护的迫切诉求。这与当今全球投资保护主义急剧抬头的趋势不谋而合。

这些条例及其修改草案虽然并非直接适用于土耳其，但在今后的贸易和投资关系会产生一定影响，土耳其在后续调整本地法规时可能参考欧盟框架，特别是在对战略性投资的安全审查和透明度方面。

中国和土耳其位于亚洲大陆东西两端，是亚洲古代丝绸之路和海上丝绸之路的起点和终点，也是共建“一带一路”的天然合作伙伴。地处欧亚两大洲“十字路口”的土耳其，正成为中国企业争相投资的热土，中土两国的经济联系也在不断加深。据此，探讨土耳其国家安全审查制度与中国的对比与协调是非常有必要的。

中国的外商投资安全审查制度于2011年在总体国家安全观的视域下建立，伴随着2020年发布的《外商投资安全审查办法》逐步完善。首先，从整体上的监管模式来看，相比起中国已经建立的较为完善和全面国家安全审查体系，土耳其在国家安全审查方面尚未建立起集中、专门化的审查体系，仅由各行业部门进行分散监管，依托行业部门的批准与监督；其次，法律框架上，土耳其也并无独立的安全审查法案，依赖于投资法规、行业规则和部门法，包括投资相关的第5084号《鼓励投资和就业法》、第4875号《外国直接投资法》《外国直接投资管理条例法》、多边和双边投资公约、各种法律以及促进行业投资的相关规章，反垄断和反经营者集中相关的《商法典》和《竞争法》，而中国有明确集中的法律依据；再次，在覆盖范围方面，土耳其尽管没有专门的国家安全审查制度，但在能源、通信、金融等战略性行业有着诸如投资禁止、股比限制、进口许可证的限制，而中国则包括国防、基础设施、敏感技术等方面；最后，土耳其的审查制度明显受欧盟规则和地缘政治影响较大，而中国更强调自主性，注重增强与“一带一路”沿线国家合作。

在全球投资环境日益复杂的背景下，土耳其和中国作为“一带一路”倡议中的重要伙伴，两国在国家安全审查制度方面的协调具有重要意义。尽管两国在制度设计、执行方式及国际定位上存在差异，但通过政策协同和机制互补，双方能够更好地推动双边投资和战略合作。

中土双方国家安全审查制度的协调具有必要性。这集中体现在投资流动的双向需求上，中国对土耳其的投资集中于基础设施、能源和通信领域，这些领域直接关系到国家安全。土耳其的分散式监管可能因不够明确而增加中国投资者的不确定性，需通过协调来解决审查透明度和可操作性的问题。土耳其希望利用中国技术和资本推动其工业化和经济升级，对此需要保证投资规则的一致性以避免因安全审查问题影响合作，为了加强双方的合作和信任，尤其需要尽量减少最新关于汽车、钢材等产品税率个别性提高的现象的出现。

中土双方国家安全审查国际协调机制的构建应有序推进。中土双方充分意识到建立安审国际协调机制的重要性。在当前逆全球化大变局的背景下，协调处理好投资自由化与国家安全审查的关系对于改善营商环境、保护国家安全、促进资本跨国流动至关重要。在就安审制度国际协调达成合作共识的前提下，双方可探索在“一带一路”合作框架下设立特定的双边审查标准，在双边投资条约（BIT）中明确对战略资源领域投资的标准和透明度，避免对投资项目产生不必要的审查延迟。同时借助中土经贸合作委员会等现有多边框架，推动土耳其在关键行业建立统一的安全审查制度。

鉴于土耳其法律制度不断向欧盟靠拢，中方企业在面对土耳其外资安全审查制度变革时可以借鉴中欧投资制度的应对策略。

首先，中资企业可以建立全链条式投资监管制度。在落入外资安全审查框架前，中资企业应当与投资目的地使领馆保持信息沟通，对土耳其各部门关于外商投资可能存在的政策工具和法律进行详尽研究。同时，企业应当做好形象塑造，多向土耳其的经营者、公民、社会组织和工会等宣传中资企业如何惠及经济、市场和劳动者，形成友好良性关系。若能够从这类组织中得到好评，他们便不会向当地政府提供中资企业影响安全或公共秩序的负面信息。在外资安全审查进行时，中资企业应当积极履行义务，向东道国外资安全审查机构提供相关信息，避免因信息沟通不畅招致失败;同时，应对企业重要的科技人员、研发项目、旗舰产品等设置机密信息和敏感文件的加密分级保护，避免企业内部资料在外资安全审查过程中泄露隐私数据、商业机密，乃至影响我国的安全和经济利益。在外资安全审查结束后，无论中资企业的投资是否审查通过，都应当梳理此次外资安全审查中东道国以及其他成员国提出的意见，并密切跟踪关注欧盟法院涉及“安全”“公共秩序”及相应救济方式的司法实践，为日后的赴欧投资行动提供参考。

其次，企业可以同他国投资者进行联合投资规避风险。从近年来的投资监管政策动向来看，欧盟如今正处于外资监管趋严的敏感时期，再根据土耳其在能源汽车等战略性行业对我国企业的态度，我国企业可以暂时隐藏锋芒，以更加平缓的方式对外投资，如与其他国家的企业合资合作。我国企业应当寻找美资、日资等强势国家的企业进行联合投资，利用多重的利益关系来规避对方歧视性的安全审查。比起中资企业，发达国家的投资者有着更加丰富的赴欧投资经验和应对外资安全审查的技巧，中资企业在与其联合投资过程中，可以汲取对方的相关知识、内部信息和经验，以弥补自身应对外资安全审查经验的不足[6]。

国家安全审查是投资者赴海外投资时作为例外存在的一个特殊但非必经的环节，但却牢牢掌控外资的命运。协调不仅能够有效平衡国家安全与投资自由间的战略考量，还有利于缓解投资者权益保护与东道国规制权维护之间的价值张力。土耳其的国家安全审查制度正处于发展阶段，其特色在于行业导向的分散式监管和特定领域的高度敏感性。欧盟和中国的影响为其提供了政策优化的方向，也为中土合作创造了新机遇。通过对标国际实践，土耳其有望进一步完善监管体系，为国内经济发展与国际合作创造更安全、更透明的环境。

▼下滑浏览参考文献

特别声明

本文及其内容仅为交流目的,不代表上海兰迪律师事务所、分所或其律师出具的法律意见、建议或决策依据。如您需要法律建议或其他专业分析,请与本文栏目后台联系。本文任何文字、图片、音视频等内容,未经授权不得转载。如需转载或引用,请联系本栏目后台取得授权,并于转载时明确注明来源、栏目及作者信息。

感谢律师助理陈紫莹对本文作出的贡献