华泰 | 战略：法国政局变动的原因及宏观影响

议会选举和总理人选的任命或为巴尼耶政府的“倒台”埋下了伏笔

此次法国政府的“倒台”，其实起源于今年6月9日，法国总统马克龙宣布提前举行议会选举。由于没有任何一个政党获得绝对多数席位（289个席位），因此需要不同政党组成执政联盟。而马克龙选择绕开国会第一大党和第三大政党，却从席位较少的右翼共和党中任命了巴尼耶，引发了两大政党的不满。巴尼耶政府从一开始就面临合法性的危机。

巴尼耶试图采取紧缩财政来应对法国的债务问题

10月1日，巴尼耶在国民议会发表首个施政报告，内容涵盖经济、移民、司法和社会等各个领域，财政紧缩是其施政的重要抓手。巴尼耶明确指出，法国的财政状况不容乐观，2024年赤字率已接近6.1%，超过了欧盟3% 上限的两倍多。巴尼耶希望通过征收194亿欧元的税款和削减 413 亿欧元的开支，开源节流，降低不断上升的赤字。但削减福利开支与加税的主张遭到了左右翼政党的同时反对，在两党的联合否决下，2025财年预算最终胎死腹中，巴尼耶政府也宣告“倒台”。

市场在巴尼耶政府“倒台”后触底反弹

早在巴尼耶政府正式“倒台”前，法国金融市场便因投资者担心法国政治不确定性可能引发政治混乱而严重受挫。法国股市持续下跌，法国十年期国债的收益率则不断上升，甚至一度超过希腊。巴尼耶政府正式“倒台”后，法国股票与债券市场均迎来上涨。马克龙承诺完成剩余任期及勒庞或将同意新的预算案均为法国政局注入了稳定性，提振了投资者信心。但不论后续谁出任总理，都将继续面对压低赤字率和通过2025年财政预算这两大棘手的难题。

风险提示：法国财政状况超预期恶化，地缘政治风险加剧。

12月4日，法国国民议会投票通过了对巴尼耶政府的不信任动议，标志法国政府正式“倒台”。此前，在12月2日，巴尼耶政府绕开议会投票强行通过2025年财政预算案，反对党左翼联盟新人民阵线和极右翼国民联盟决定根据宪法第49.3条的程序，联合发动不信任动议推翻了政府。

法国政府因不信任投票“倒台”十分罕见。此次“倒台”为1962年来的首次，也使仅执政三个月的巴尼耶政府成为法兰西第五共和国1958年成立以来任期时间最短的政府。

展望后续，总统马克龙可以任命看守政府或提名一名新总理，组成下一届法国政府。然而，考虑到法国财政问题的严峻以及议会内部的分裂，卫报等媒体认为不论看守政府或新任总理都仍将面对悬而未决的2025年财政预算案和国内政治博弈的困扰。

法国政府为何会因不信任票而“倒台”？不同党派之间围绕预算产生了怎样的分歧？这一事件对市场有怎样的影响？后续法国政治会如何演绎？以上都是我们这篇报告要探讨的问题。

议会选举和总理任命为政府“倒台”埋下伏笔

此次法国政府的“倒台”，其实起源于今年6月9日，法国总统马克龙宣布提前举行立法议会（议会下院）选举。最终结果显示，577个席位中，左翼联盟新人民阵线（NFP）及其盟友以188席在国民议会取得相对多数；马克龙所在的执政党复兴党及其中间派联盟保有161席，排名第二；极右翼国民联盟（RN）及其盟友获得142席，排名第三；现任总理巴尼耶所在的右翼共和党仅拥有47席，排名第四。

尽管左翼联盟得票领先，但却没有任何一个政党获得绝对多数席位（289个席位），因此需要不同政党组成执政联盟。而马克龙拒绝指派国会第一大党左翼联盟推举的总理人选，却从席位较少的右翼共和党中任命了巴尼耶。

法国左翼联盟主要由生态绿党、社会党（PS）、法国共产党（PCF）和“不屈法国”党（LFI）四个党派组成。巴尼耶任命的消息公布后，“不屈法国”党国民议会党团主席随即表达了强烈不满，认为马克龙任命巴尼耶的行为违反了投票结果，并试图连署罢免马克龙。左派社会党（PS）也强烈谴责马克龙“伤害民主”，认为任命巴尼耶缺乏政治正当性，并表示将反对新政府。

在左翼联盟的强烈反应下，国会第二大党极右翼国民联盟表示，由于不愿为自身政治利益而让法国陷入混乱，该联盟不会支持在巴尼耶政府执政初期就进行不信任投票，但是其对巴尼耶政府的支持需要条件。国民联盟领袖勒庞设定红线，要求任何增税都必须通过增加中下阶层的消费能力来抵消，而若无法拿到想要的承诺，该联盟的126名议员也会联合左翼联盟，发动不信任动议以推翻巴尼耶政府。

巴尼耶的施政目标

经历了新冠疫情与俄乌冲突的冲击后，法国政府虽采取紧急措施，在保护企业、就业和购买力方面发挥了重要作用，但也使得财政成本大幅提升。因此，减少公共支出将是降低政府债务的关键。

10月1日，巴尼耶在国民议会发表首个施政报告，内容涵盖经济、移民、司法和社会等各个领域，财政紧缩是其施政的重要抓手。

降低公共赤字与有针对性的增税

巴尼耶明确指出，法国的财政状况不容乐观，2024年赤字率已接近6.1%。由于该赤字率超过了欧盟3%上限的两倍多，欧盟委员会去年已对法国实施了过度赤字程序。尽管目前为止该委员尚未采取国征收罚款的措施；但理论上，在解决赤字违规前违规国家需每年支付GDP0.1%作为罚款。

为符合欧盟规定，巴尼耶承诺将致力于削减公共赤字，设定了在2025年将赤字降低至5%，在2029年进一步降至3%的目标。

这也导致在年底前推动2025年预算通过成为了巴尼耶政府的当务之急。该预算案由政府预算和社会保障法两项法案组成，希望通过征收194亿欧元的税款和削减413亿欧元的开支，开源节流，降低不断上升的赤字。

增税方面，巴尼耶政府提出了多项税务举措，包括：推迟多项企业减税政策；引入股票回购税；提高在能源危机期间暂停的电力生产税等。此外，政府还计划通过一项持续一至两年的临时性增税政策填补财政缺口。其增税对象主要针对高收入公民和大型企业。

根据预算案，大型企业仅缴纳税收就将为赤字削减计划贡献约136亿欧元，其中针对营业额超过10亿欧元的公司上调税率，预计将贡献85亿欧元。

节省开支方面，巴尼耶提出将削减社会福利、医疗、养老金和地方政府支出，并表示要加强与地方政府的财政合作。此外，巴尼耶政府于10月27日进一步宣布将通过：削减除司法部、国防部、内政部和高等教育部之外所有政府部门为应对不可预见事件而留出“预防性储备”（26亿欧元）；限制公务员享受带薪病假（12.5亿欧元）；减少欧元发展援助（6.41亿）和减少电动汽车补贴（3亿欧元）等措施，进一步削减约52亿欧元的支出。

社会福利与养老金改革

在社会福利和养老金问题上，巴尼耶承诺将重启与各界的对话，尤其是与工会的谈判，以确保养老金的可持续性。

在养老金方面，政府计划将养老金通胀调高计划从1月推迟至7月（既养老金涨幅与通胀挂钩的时间），以节省约40亿欧元；并提出法国养老金体系需要进行渐进式改革。同时，巴尼耶承诺他不会挑战养老金改革的基本原则，仅会针对如何进行养老金改革展开辩论。

与大多数其他经济合作与发展组织(OECD)国家相比，法国人的退休年龄更早，寿命更长，导致其养老金支出占GDP比重达到近14%，而OECD国家的平均水平为8%。此外，由于法国的养老金主要来源于工人巨额的工资缴款，且随着养老金领取者的数量相对于劳动力数量的增加，该体系已经面临压力。故路透社表示，如果法国真的想解决公共支出过大的问题，婴儿潮一代（出生于1946年至1964年之间）的养老金就必须减少。

医疗开支方面，政府计划削减38亿欧元的医疗支出。其中包含停止部分医疗药品的报销，将部分医疗费用的报销责任转移到私人健康保险公司，减轻公共医疗系统的压力。

在最低工资方面，巴尼耶宣布，将从今年11月1日起提高法国的最低工资标准（SMIC）2%，由目前为每月1,766.92欧元，至1,802.25欧元，以帮助处于经济困境的家庭，确保每个法国人都能感受到生活水平的改善。

移民政策

巴尼耶在移民政策上采取了强硬立场。他明确表示，法国目前对移民政策的掌控“远远不够”，特别是在非法移民和边境控制方面，存在严重的问题。为了改善这一状况，巴尼耶提出了几项核心措施：延长非法移民的拘留时间、加强边境管理、对不愿与法国合作的国家限制签证发放。

此外，巴尼耶还强调了移民融入法国社会的重要性。他提出将加强对合法移民的融入措施，以促进他们更好地适应法国社会，减少社会分歧。

其他重要议题

巴尼耶在演讲中还涉及多个重要议题，包括反种族主义与社会公平、加强公共服务、维护法国世俗主义原则等。他强调，政府将对种族主义和反犹太主义采取零容忍态度，确保社会的和谐与团结。

同时，他承诺将尊重法国在堕胎、同性婚姻和辅助生殖等领域的自由，不会对这些问题进行干涉。

反对党掣肘：预算问题发酵

尽管巴尼耶的施政报告试图通过减少财政赤字、加强移民管控等措施，在法国当前高度分裂的政治环境中找到一条折中之路，但反对党左翼联盟与极右翼国民联盟仍对其政策主张表达了不满。极右翼领袖勒庞抨击巴尼耶的执政路线无法解决法国面临的问题，尤其认为打击移民的措施仍然不够强硬。左翼和环保派则批评巴尼耶延续了“最右翼”的政策路线，缺乏合法性。

围绕2025年预算案问题，反对党与巴尼耶政府间的紧张局势进一步加剧。

左翼联盟自巴尼耶政府执政后，便一直公开质疑该政府上任合法性，呼吁推翻政府。针对预算问题，左翼联盟强硬表态称，若巴尼耶政府试图利用宪法第49.3条绕开议会投票直接通过预算案，将发动不信任动议推翻政府。其坚决的反对态度导致巴尼耶政府想要通过财政预算案并继续任职将完全取决于能否获得来自极右翼国民联盟的支持。

极右翼国民联盟虽对巴尼耶政府上任持默许态度，却认为预算案对劳动人民太过苛刻，故要求巴尼耶政府就提高电力税、延迟养老金通胀调整、停止部分药品报销这三项政策让步，并要求政府与布鲁塞尔展开谈判，减少法国对欧盟预算的上缴额度。

尽管迫于压力，巴尼耶从预算案中取消了提高电力税和削减药品报销率两项政策。但拒绝了在延迟养老金通胀问题继续让步。

法国宪法第49.3条授权政府无需国民议会投票即可通过法案，同时规定允许国民议会有48小时的时间对政府提出不信任动议，动议提出后，必须在三天内进行表决。若超过半数议员同意动议，政府（总理与内阁，不包括总统）将被推翻；而若动议未获得过半数同意，政府提交的法案将维持有效。

12月2日，巴尼耶正式援引宪法第49.3条款，试图在未经议投票的情况下通过预算措施中的社会保障融资法案，但也使得预算问题攸关政府存亡。

随后，极左翼政党不屈法国与极右翼国民联盟联合在议会提出了两项不信任动议，决定推翻政府。12月4日投票结果显示，左翼联盟发起的不信任动议已获得了311张支持票，超过了最低要求288张，由此宣告巴尼耶政府“倒台”。

市场影响及后续走向

早在巴尼耶政府正式“倒台”前，法国金融市场便因投资者担心法国政治不确定性可能引发政治混乱而受挫。

股市方面，自法国总统埃马纽埃尔·马克龙(Emmanuel Macron)6月份意外决定举行大选以来，投资者便开始纷纷撤离法国股市，导致CAC40指数今年已下跌5%，成为2024年罕见的表现不佳的发达市场指数。此外，政府不确定性导致的资产抛售也使银行股承压。法国巴黎银行（法国市值最大的银行）股价下跌3%，法国兴业银行下跌4.4%，法国农业信贷银行股下跌2.8%，均已成为欧洲金融业表现最差的银行。

债券方面，11月27日，法国10年期政府债券相对德国的溢价推高至90个基点，使法国与德国的融资成本差距扩大至2012年以来的最高水平，这导致法国的借贷成本已与希腊相当，并于11月28日短暂超过希腊。11月28日晚些时候，法国财政部长表示政府准备在预算方面做出一些让步，法国债券溢价方才略有回落。

12月5日，巴尼耶政府正式“倒台”后，法国股票与债券市场均反而迎来上涨。股市方面，12月6日，CAC40指数以2.8%涨幅结束，表现达到两个月来的最好水平。法国主要银行股价也迎来上涨，其中法国巴黎银行、法国农业信贷银行和法国兴业银行均上涨2%左右。债券方面，备受关注的法国10年期政府债务相对于德国10年期政府债务的风险溢价一度跌破80个基点(bps)，说明笼罩市场的恐慌情绪正逐步消退。马克龙承诺完成剩余任期及勒庞或将同意新的预算案均为法国政局注入了稳定性，提振了投资者信心。

展望后续，马克龙可以选择任命看守政府或提名一位新总理来组成下一届法国政府。总理人选方面，国防部长勒科尔努，马克龙的中间派盟友贝鲁，与前社会党总理兼内政部长卡泽纳夫三人被视为主要竞争者，但马克龙将用多久时间决定最终人选尚且未知。

此外，巴尼耶“倒台”为法国经济与政治带来的问题，并未随政府“倒台”告终。新政府将必须面对巴尼耶政府“倒台”遗留的难题。

其一，法国的赤字问题仍有待解决。由于巴尼耶政府“倒台”或意味着在法国预算赤字方面难以取得进展，路透社预计今年法国的预算赤字或将超过GDP的6%。

其二，2025年预算案问题依旧难以解决。不信任投票否决了巴尼耶政府指定的严格预算案，但这也意味着法国2025年可能将面临无预算的情况。而当前法国国会将无法在2025年7月前再次举行选举。这也意味着，议会内部分化的三股势力，亲马克龙派、左翼联盟新人民战线和极右翼国民联盟仍需共同解决悬而未决的预算案问题，也加剧了预算案问题的解决难度。不过，在12月5日接受彭博社的采访时，勒庞表示，只要下一任总理以不那么激进的态度削减赤字，她所在的政党或将支持预算案的通过。

政治方面，巴尼耶政府“倒台”加剧了马克龙的执政危机，也使法国政坛后续走向不确定性增强。卫报指出，巴尼耶政府“倒台”是马克龙两届总统任期内最严重的政治危机。当前，马克龙任期将能够持续到2027年，但法国近期的政治动荡已让其形象受到一定损害，法国国内要求马克龙辞职的呼声也逐渐增强。

展望后续，马克龙将如何组建新政府，法国政局将如何演绎，新一届政府能否削减赤字并通过2025年的预算案等问题，都值得我们密切关注。

风险提示

1） 法国财政状况超预期恶化：法国财政赤字削减计划实施效果不及预期。

2） 地缘政治风险加剧：特朗普上台后对欧盟加征关税，对法国和其他欧洲国家造成冲击。