张应强—关于高等教育质量和高等教育质量评价的反思

　　在高等教育质量建设语境下，对于什么是高等教育质量评价，我们不能只是对之下定义，也不能就质量评价而论质量评价，而必须将质量评价置于具体关系中来看质量评价。目前，我国高等教育界对质量评价的性质存在误解，过于强化质量评价的政策杠杆作用，导致出现了对照质量评价指标和标准搞建设，以及质量评价主导高等教育质量建设的现象。因此，需要从高等教育质量保障来看质量评价，以澄清质量评价的性质，正确认识质量评价在高等教育质量建设中的作用。

　　1.什么是高等教育质量保障

　　高等教育质量保障是一个由目标系统、资源系统、制度系统、标准系统、方法系统、工具系统等构成的复杂系统。但这只是对高等教育质量保障的描述性定义。事实上，高等教育质量保障是以保证高等教育质量为目的的实践活动。开展高等教育质量保障实践活动，必须以目标系统为核心，通过调动和协调资源系统、制度系统、方法系统、工具系统等来实现高等教育质量目标，保证高等教育质量。

　　无须赘言，质量保障的目标在于保证高等教育质量。但保证高等教育质量并不意味着只是使高等教育质量符合质量标准，而是还要使可能产生的质量问题不发生。如前所述，高等教育质量是一个“灰色系统”，无论多么全面和具体的质量标准，都难以涵盖作为一个有机整体的高等教育质量内涵。特别是将高等教育质量分解为质量评价的一级指标、二级指标及其相应的观测点，实际上忽视了各级评价指标之间的有机联系。同时，用量化指标来评价高等教育质量，也存在着评价方法论缺陷，因为高等教育质量的内涵和影响因素并不是都可以量化的。对照质量评价指标和标准开展高等教育质量建设，是我国高等教育质量建设中的最大误区。要保证高等教育质量，首先必须通过“正面清单”与“负面清单”相结合来确立高等教育质量目标，既要强调符合质量标准，又要使可能发生的质量问题不发生。这就要求对可能产生的质量问题进行预判，并采取有效措施预防。预防可能产生的质量问题比解决已经产生的质量问题，既要经济得多，也会容易一些。在本质上，高等教育质量保障体系应该是高等教育质量问题的预防体系。明确这一点，对我国高等教育质量建设具有重要现实意义。因为，从某种意义上来说，当前我国高等教育质量保障体系是“救火型”的，而不是“防火型”的，不少质量保障措施都是针对已经产生的质量问题而采取的补救措施，质量保障体系建设具有明显的“打补丁”色彩。

　　开展高等教育质量保障实践，需要反思高等教育质量的责任主体是谁，即到底应该是谁对高等教育质量负责。从现实情况来看，在我国高等教育类市场化治理模式下^［3］，高等教育质量建设的责任主体是高校。高校既承担着高等教育质量建设的无限责任，又要接受来自众多利益相关者，特别是政府部门的监督、评估和问责。但高校这个责任主体的办学自主权和质量建设自主权还不够，只能根据政府部门制定的质量标准开展质量建设。从高等教育质量保障的内涵来看，政府部门也应该是高等教育质量保障的责任主体之一，且应该是第一责任主体，而不是置身事外，只是对高校办学质量和水平进行评价和问责。

　　高等教育质量对资源和投入具有高度依赖性，没有资源和投入，高等教育质量无从谈起。因此，高等教育质量保障首先应该是资源和投入保障。长期以来，我国高等教育资源和投入保障的责任主体常常发生错位。如，有关部门开展的本科教学工作审核评估、学科评估等，虽然将相关经费投入列入评估指标体系，但那是对高校在教学、学科建设等方面投入的评估。我们不能忽视的一个基本事实是，绝大多数高校在教学、学科建设、人才队伍建设等方面投入不足的根本原因在于政府投入不足。这就是说，在高等教育政府办学体制下，尽管有些高校已经具备造血功能，吸纳社会资金的能力比较强，政府拨款在学校办学经费构成中的比例逐步下降，但政府必须仍然是绝大部分高校资源和投入的终极责任主体。

　　2.正确认识质量评价在高等教育质量建设中的地位和作用

　　质量评价是高等教育质量保障的重要环节和重要工具。由于目前的质量评价以分数或等级来作出质量高或低的结论，这就使人们误以为高等教育质量是评价出来的。由此，人们夸大了质量评价在高等教育质量建设中的作用。而事实上，高等教育质量是建设的结果而不是评价的结果，质量评价并不产生质量。质量评价要对质量建设产生影响，还需要经过很多具体环节。值得指出的是，不能有的主体只负责质量评价，有的主体只负责质量建设。这就是说，质量评价与质量建设必须是同一个主体。只有这样，质量评价才可能对质量建设产生及时反馈作用。就高校而言，即使是来自外部的质量评价，其评价结果也必须为高校所理解、认可和接受，才能转化为其质量改进的措施和行动。

　　目前，我国高等教育质量评价主要以政府评价为主，政府部门的质量评价具有极大的权威性和极强的问责性。一旦评价结果公之于众，就会对高校社会声誉产生重要影响，而且政府部门往往将评价结果作为资源配置的基本依据。由于利益攸关，面对政府部门的质量评价，高校的态度非常复杂，其应对措施也极为多样。但无论怎样，都是根据利益最大化原则，力争做到左右逢源，尽量避免左右为难。在质量评价上，政府与高校的关系事实上成为一种博弈关系。处于博弈关系中的质量评价，其对质量建设的作用，是要大打折扣的，甚至会出现零和博弈。另外，由于政府部门的质量评价过于强势和质量评价指标体系过细，高校大多只是对照政府部门的质量评价指标体系来建设内部质量保障体系，而忽视学校的办学特色和内部质量保障体系常态化建设。亦即高校建设内部质量保障体系的目的，并非完全真正出于保障高校教育教学质量，在某种意义上是为了应对政府部门的评估和检查。

　　当前，我国高等教育领域评价主义盛行，五花八门的评价统治着高等教育，评价主导高等教育质量建设的状况令人担忧，这就迫切需要加强质量评价治理。

　　1.异化的质量评价已与高等教育质量建设背道而驰

　　质量评价本来应该是为质量建设服务的，但目前的质量评价在很大程度上已演变为一种控制评价对象的权力，左右着高等教育质量建设的方向——按照评价指标和标准开展高等教育质量建设。特别是评价与问责相结合，将问责作为评价的目的，导致质量评价并不是对高等教育质量的评价，而是对高校等质量建设主体的评价。如有关部门组织开展的学科评估，表面上在评学科，实质上是在评高校。

　　随着20世纪90年代国外大学排行榜的引入，这些年来，国内有关机构也开发了形形色色的大学排行榜。特别是近年来自媒体等评价主体的兴起，使高等教育评价成为一种产业，具有不菲的利润价值。^［4］不少评价机构围绕争夺评价权和提高排行榜关注度的竞争异常激烈，它们利用评价指挥棒，一方面对高校等质量建设主体实行隐性控制，另一方面谋求评价收益。特别是有些评价机构打着数字化赋能质量评价的旗号，利用媒介传播的力量，营造了不利于质量建设的高等教育质量社会心态。面对评价权滥用和不公正、不科学的评价，高校等质量建设主体往往无能为力。过滥和异化的质量评价已与高等教育质量建设背道而驰，强化高等教育质量评价治理已刻不容缓。

　　高等教育领域评价风行、评价独大、评价异化，与高等教育学术界也有一定关系。1985年，国家教委专门发布《关于开展高等工程教育评估研究和试点工作的通知》，在全国部署开展高等工程教育评估研究和试点工作。^［5］当时的评估试点工作，是对全国高等工程教育的评估试点，而不是对承担工程教育任务的工科院校的评估试点。评估试点的目的，在于科学确定我国高等工程教育的培养目标、培养规格、课程设置等，科学制定工程教育人才培养方案，提高工程人才培养质量。进入20世纪90年代后，高等教育各层面的评价如雨后春笋般涌现出来，微观层面有学生评价、教师评价等，中观层面有学校办学水平评价、学科评价等，宏观层面有教育现代化评价、教育强国评价等。不少学者由此加入高等教育评价研究队伍中来。由于评价研究被误解为一种实证研究，随着教育实证研究的兴起，高等教育评价研究极为兴盛，出现了虚假的繁荣景象。所谓虚假的繁荣，是指与高等教育评价目的渐行渐远的繁荣。

　　高等教育评价研究的重要性无须赘言。但对我国高等教育改革发展而言，关于深化高等教育改革以提高高等教育质量的研究，是我国高等教育研究的本体性问题和核心主题。如果缺乏对这一本体性问题和核心主题的研究，高等教育评价研究就成了无源之水、无本之木，就会成为玩弄评价技术和方法的游戏。高等教育评价绝不是各种评价技术和方法的“跑马场”，高等教育评价研究也绝不是单纯的评价技术专家所能胜任的。一个对高等教育改革发展缺乏研究的人，不可能成为真正的高等教育评价研究专家；一个对中国大学的历史传统、大学制度、时代使命等缺乏了解和理解的人，不可能开发出适合中国大学特点的大学排行榜；一个未能体现学科建设和发展规律的学科评价指标体系，对学科建设和发展有害无益。目前，我国高等教育领域出现的以评价主导甚至代替质量建设，以量化的质量标准衡量质量建设成效等现象，在某种意义上，就是因技术主义评价理念所致。

　　2.真正确立高等教育质量治理理念

　　过去，我们一直使用“质量管理”的概念。在企业管理领域，还产生了“全面质量管理”的理念和制度。随着治理理论的兴起和引入，目前，包括高等教育在内的绝大多数领域，“治理”已全面取代了“管理”。但这只是概念上的全面取代，治理理念并没有深入人心，也还没有建立起真正体现治理理念的制度。在高等教育领域，有关高等教育质量的政策和措施，民众对高等教育质量的认知，学界对高等教育质量政策的研究，在很大程度上都仍然停留在管理理念上，质量管理理念根深蒂固。其历史文化原因在于我国有着悠久的以统治为核心的管理传统，其现实原因在于我国高等教育长期实行政府计划管理模式。政府管理部门既承担着发展高等教育的全部责任，又集高等教育管、办、评等权力于一身。要改变这种管理传统和克服“路径依赖”，着实不易。这就凸显了真正确立高等教育治理理念，实现高等教育治理体系和治理能力现代化的艰巨性和紧迫性。

　　要真正确立高等教育质量治理理念，首先，既要反思到底应该由谁来建设和保障高等教育质量，也要明确高等教育质量的受益主体是谁。而无论是高等教育质量的责任主体还是受益主体，都应该是高等教育质量的权利与义务统一体，而不是只享有权利而不承担义务的主体，或者只承担义务而不享有权利的主体。

　　其次，要形成多元主体共治理念。政府部门、高校、学生及其家庭、用人单位、社会机构等，都是高等教育质量的利益相关者，都负有高等教育质量建设的责任。目前，政府部门在高等教育质量治理中占据着绝对主导地位，要形成多元主体共治理念，必须充分发挥政府部门的作用。一是政府部门要率先真正实现从管理理念向治理理念转变；二是政府部门要以壮士断臂的勇气，在高等教育管、办、评诸方面都要下放或让渡部分权力，为形成多元主体共治理念提供前提、奠定基础。

　　再次，要增进质量共识，避免多元主体质量观冲突。如前所述，不同利益相关者总是基于自身立场来表达质量诉求和看待高等教育质量，其质量观是有差异的。要形成多元主体共治理念，必须在正视和尊重质量观差异的基础上，通过不断协商来达成最大化质量共识，增强质量共识的包容性。另外，包括用人单位在内的利益相关者都要认识到自己负有高等教育质量建设义务，不能总是以局外人身份来批评高校人才培养质量不高。

　　最后，要重视高等教育质量社会心态建设。高等教育质量社会心态，是广泛流行于民间社会的关于高等教育质量的非理性的群体性经验认知，它以潜在方式影响着高等教育质量建设。例如，当前民间社会关于职业高等教育是低质量教育的经验性认知，深刻影响着我国职业高等教育改革发展，在很大程度上制约了我国高等教育分类发展政策的实施。高等教育质量建设需要得到全社会支持，尤其需要得到相应的社会心理条件支持。因此，必须正确引导高等教育质量社会心态，重视高等教育质量社会心态建设，为生态层面的高等教育质量治理奠定基础。

　　3.回归高等教育质量评价本位

　　目前，我国高等教育质量评价表现出强烈的管理主义倾向，将质量评价泛化为主要管理手段，这具体体现在两种关于质量评价的观念上。一是评价抓手论，即以质量评价为抓手开展高等教育质量建设；二是评价为纲论，即以质量评价政策工具为纲，带动其他政策工具，以收纲举目张之效。这两种观念均以工具论价值取向为基础，从管理主义思想出发，夸大了质量评价在高等教育质量建设中的作用，是质量评价偏离本位的重要致因。因此，必须通过强化质量评价治理，促使质量评价回归本位。

　　首先，要正确认识质量评价的性质。如前所述，质量评价只是质量建设的环节之一和质量保障的手段之一。作为质量建设的一个环节，质量评价必须与其他环节相衔接，特别是必须与质量建设的具体环节相衔接；作为质量保障的一种手段，质量评价必须与其他手段协调配合，特别是必须与资源投入协调配合。而无论是作为环节还是作为手段，质量评价都要以服务于质量建设和质量提升为目的，而不是以问责为目的。以问责为目的开展质量评价，会产生“问责失灵”和边际效应递减。

　　其次，要准确定位质量评价。质量评价既不是单纯的质量测量，也不只是对质量状况进行描述，而是基于某种价值立场对质量目标达成过程和达成度的评价。要特别注意“价值立场”在质量评价中的重要性，评价是基于价值立场的活动，“不论是评价的中文词义，还是其英文词义，均与价值密不可分”。^［6］因此，评价质量目标是否达成，必须根据质量目标对整个质量建设过程进行评价，而不只是得出质量目标达成度高或低的结论。

　　最后，要客观看待质量评价的作用。质量评价的性质决定了其对质量建设只是起保障作用。虽然质量评价对质量建设具有导向作用，但我们必须看到质量建设在前，质量评价在后，不可前后倒置；必须认识到质量建设是本，质量评价是末，不可舍本逐末。尽管质量评价非常重要，但质量评价并不产生质量，它只是为解决质量问题、促进质量改进和质量提升提供支持。“评价产生质量”是管理主义评价理念的一种价值预设，那种以质量排名和质量指数等表示的“质量”并不是真正的质量。