李立国，田浩然—城市群高等教育资源配置优化与世界重要人才中心和创新高地建设

1.城市群与高等教育中心、人才中心、创新高地之间的关系

空间集聚性和区域高等教育是创新的必要条件，这是创新地理学中重要的程式化事实。^［11］无论教育中心与人才中心、创新高地之间是“谁导致谁”，发展高等教育都是区域创新及最终形成创新高地的必要前提。奈特（J.Knight）提出“教育中心”（education hub）理论，对于高等教育、人才和创新之间的关系进行了有益探索，她将教育中心定义为由本地和国际参与者组成的集群，战略性地从事跨国教育、培训、知识生产和创新活动，涵盖学生中心、人才中心与知识中心三种形态。^［12］欧盟在《里斯本战略》中提出的“知识三角”（knowledge triangle）模型强调，高等教育在教育、研究和创新三者协同发展、良性互动的知识生态系统中发挥着培养创新人才、开展尖端科研等功能，因而与国家创新关系密切。^［13］尤帖（J.Youtie）等人以佐治亚理工学院为例，探讨大学职能如何向促进创新的知识中心转变，同时指出，新型机构领导力、项目及组织形式的变革和跨界主体的出现是大学转型成为知识枢纽的核心。^［14］杨佳乐基于全球38个国家的实证研究指出，高等教育相对规模之于世界重要人才中心和创新高地建设发挥显著正向作用。^［15］王思懿认为，以研究型大学为代表的高等教育机构往往依托学科集群、战略性科研活动和人才队伍来培养拔尖创新人才并以前沿科研带动产业转型和社会经济发展，进而赋能人才中心和创新高地的建设。^［16］如美国东海岸高等教育集群与生物技术产业的关联、硅谷高等教育集群与信息技术产业间的互动、东京湾区高等教育集群对能源环境产业的带动等。以上结论充分说明，通过依托大学集聚发展形成知识中心再到形成高等教育中心，是建设世界重要人才中心与创新高地的主要途径。

在世界现代化历程中，高等教育中心与科学中心、人才中心总是相生相伴的，一个国家成为科学中心的时间与成为高等教育中心的时间基本一致^［17］，也都依托城市及城市群而发展。在知识经济时代，世界上最先进的创新要素往往集中在少数几个城市群。当今公认的世界一流大学在特定的城市群内聚集，形成多个明显的世界一流大学高地。^［18］如美国波士顿城市群有哈佛大学、波士顿大学等，伦敦城市群有牛津大学、剑桥大学等，还有旧金山城市群、柏林城市群、大巴黎城市群等，都聚集了一批一流大学。城市群也是国家参与全球竞争和世界经济重心转移的重要载体^［19］，18世纪后的工业革命使英国成为世界经济增长重心，推动形成了伦敦城市群^［20］；19世纪世界经济增长重心转移到欧洲，推动形成了大巴黎城市群和西北部城市群^［21］；进入20世纪初期，世界经济增长重心从西欧转移至北美，推动形成了大西洋沿岸城市群和五大湖城市群^［22］。从时间上看，这大致对应着近代先后形成的英国、法国、德国和美国几大科学中心，意味着由城市群所承接的经济中心转移同高等教育中心的形成相一致。美国是当今世界的人才中心和创新高地，其高等教育资源布局同样以城市群为载体，并呈现出与之相一致的集聚性。根据世界知识产权组织发布的全球创新指数报告，西海岸、东海岸、五大湖地区和南部地区的城市群是美国的创新聚集区，其所在州2020年副学士、学士、硕士和博士的学位授予规模分别占全美的51.12%、44.37%、49.47%和48.52%^①。以上均反映出高等教育是城市体系的重要支撑和保障^［23］，城市群的发展成熟有赖于城市群高等教育的集聚发展和优势发展。

总之，高等教育中心同城市群在地理意义上高度交叠，在形成机制上高度耦合，以集聚效应为重要的发展动因，是建设人才中心和创新高地的底基。高等教育的资源配置调整须与城市群发展的阶段性特征相适应（见图1）。在精英阶段，高校由于总量稀少，往往以散点的形式在个别城市中孕育和发展，对应着城市群发展起步时的“单中心”状况；在普及化阶段高等教育资源实现了数量上的增长，各地办学效益得到明显提升，促进了城市群的兴起与发展；而后在城市群“多中心”化的进程中，不同类型、层次、质量的高等教育资源配置处于不断的动态调整之中，以适应中心城市与周边城市、城市群内部不同城市之间的关系变化^［24］；在实现深度普及化后，不同地区布局的高等教育资源均达至一定体量，各自承担着特定的职能与使命，已然融入城市群的发展网络中。城市群既是教育、科技、人才协同推进以打造人才中心和创新高地的载体，也是承接经济中心转移的空间实体，其兴起与发展会对高等教育资源形成系统性、结构性的战略需求。

2.城市群高等教育研究

已有研究主要从两个方面考察城市群高等教育。一是围绕特定城市群的发展目标，基于国际比较或量化分析从高等教育方面提出针对性举措。比如，卢晓中等人对粤港澳大湾区与旧金山湾区进行了比较，提出大湾区应通过优化高等教育集群体系、推动融合发展、增强制度型开放促进人才高地建设^［25］；洪成文等人建议借鉴旧金山湾区、东京湾区等世界一流经济圈高等教育与区域经济互动的经验，打造“双城竞合”的协调发展模式，实现成渝城市群高等教育的超常规发展^［26］；陈林心检验了高等教育集聚对长江中游城市群创新的影响及其空间溢出性，着眼于长江中游城市群的整体创新推进提出高等教育发展建议^［27］。二是将多个城市群统合起来，考察城市群高等教育与区域经济的协调性，或城市群高等教育的结构性特征对区域经济及创新的影响。比如，梁爽等人发现，京津冀、长三角、珠三角城市群的高等教育资源分布均呈现“单中心”形态，在校生数等数量型资源的“多中心”化更有利于城市群创新。^［28］高耀基于2000、2010年的横截面数据比较发现，我国十大城市群高等教育对区域经济发展的贡献显著，但贡献度随时间推移有所下降，他认为高等教育与区域经济的协调发展是促进城市群发展的要务。^［29］曾鹏等人发现，我国城市群整体的高等教育投入与产业集聚之间长期存在共轭关系，但从单个城市群内部来看，高等教育和产业集聚较多地呈现出非均衡差异。^［30］可见，相关实证研究已经触及城市群高等教育与区域经济之间的互动关联，意识到高等教育资源配置的集聚性和协调性对于城市群发展的重要意义。

然而，当前的城市群高等教育研究大多单独以某个城市群为对象^［31-34］，缺少不同城市群之间的对比分析，更缺少围绕国家战略的系统性分析，且分析多聚焦于城市群高等教育布局结构与区域经济之间的协调性^［35-36］，对于城市群高等教育与人才中心、创新高地形成之间的关系尚缺乏讨论。为此，本文以我国京津冀、长三角、珠三角、长江中游和成渝五大主要城市群为研究对象，围绕加快建设世界重要人才中心和创新高地战略，考察我国城市群高等教育资源配置的现状及问题，以提出城市群高等教育资源配置优化之策。

1.高等教育资源配置跟不上城市群及区域经济的发展要求

主要城市群的经济发展必须超前于全国整体水平，才能发挥增长极的功能。2021年我国人均GDP达到12551美元，珠三角城市群为17944美元，长三角城市群为21578美元，京津冀城市群为13230美元，长江中游城市群为12945美元^③，四大城市群的人均GDP水平均领先于全国（见表1）。这要求城市群的高等教育资源体量，与其经济发展在全国范围内的优势地位相匹配，以跟上城市群及区域经济更快发展的要求。

世界科学中心的转移和当今美国的发展历程表明，高等教育与区域经济及创新的集聚发展相一致。因此，城市群集聚的高等教育资源量占全国之比，一般与其经济及创新体量的对应占比相当。对照这一标准，我国城市群的高等教育体量尚难适应区域经济发展要求。如表2所示，珠三角城市群的高等教育资源特别是研究生教育资源不足，2021年本专科在校生规模占全国之比为6.78%，研究生在校生规模占5.23%，均大幅低于其创新和经济体量占全国之比；长三角城市群的高等教育资源虽然绝对量大，但其占全国之比相对偏低，研究生教育占全国之比相应比专利授权数低4-5个百分点，本专科教育占全国之比全面偏低；京津冀和长江中游城市群的高等教育资源集聚量相对充足，但经济和创新体量占全国之比偏低，故可能存在高等教育协同创新能力不足的问题；成渝城市群的创新集聚水平相对偏低，高等教育资源占全国之比相对较高，高等教育的协同创新能力不足的短板可能更为突出。

总体上，五大城市群的研究生教育合计占比基本与创新、经济的集聚程度相当，但珠三角城市群研究生教育不足的问题较为凸出，长三角城市群的集聚优势仍有必要继续强化。一项基于2000—2019年五大城市群数据的测算显示，长三角和珠三角城市群每亿元GDP的普通高校在校生人数，相比于全国水平或另几大城市群均明显偏低^［37］，也指向高等教育资源配置跟不上城市群及区域经济发展要求的问题。此外，本专科教育未同研究生教育形成协同集聚的发展格局，五大城市群合计的全国占比不足50%，显著低于创新和经济的全国占比，未同区域经济及创新的空间集聚性保持一致。

2.创新人才及高层次人才跟不上城市群和区域创新的发展要求

一项基于168个国家（地区）的研究表明，在迈向高收入阶段的进程中，高等教育层次普遍呈现“两头扩张，中部收缩”的变化特征，即研究生教育规模占比扩大且专科教育规模占比出现阶段性上升，最终研究生教育规模占比达20%左右^［38］，而我国2023年在校研究生数仅占总在学规模的8.15%。参考国际普遍经验，我国高等教育层次结构的重心还有必要上移，城市群需要优先扩容研究生教育，以适应城市群发展对创新人才及高层次人才的需求，并带动全国高等教育系统的层次结构优化。具体而言，珠三角、长三角、京津冀、长江中游和成渝城市群研究生层次的在校生数占比分别为6.85%、13.59%、16.84%、7.93%和7.92%^④，仅长三角和京津冀城市群高出全国平均水平（12.7%），五大城市群合计占比为11.02%，也低于全国平均水平（见表3）。从经济发展阶段来看，长三角城市群的人均GDP虽已超过2万美元，进入高收入阶段，但研究生教育规模的占比较20%的国际平均水平还有差距。无论对照国内还是国际，我国城市群高等教育均呈现出一定的层次结构重心偏低问题，尚难满足城市群和区域创新的发展要求，研究生教育的资源总量需要进一步扩大。

3.以A类学科和“双一流”建设高校为代表的优质资源跟不上高等教育规模的扩张

在类型结构上，伴随高等教育毛入学率的持续上升，美国研究型大学占比上升，两年制学院占比下降，中层级机构占比保持稳定，三类层级高校的体量分布更趋均衡^［39］，其高水平研究型大学主要分布于东海岸、西海岸、五大湖区和中南部的城市群。为适应经济及创新的进一步发展，美国积极扩容优质高等教育资源，持续推动高等教育类型结构高级化，优先向城市群汇集更多的优质资源。以美国为代表的国际发展经验表明，优质高等教育资源在人才中心和创新高地的建设中发挥着关键作用。

以全国第四轮学科评估中的A类学科和第二轮“双一流”建设高校的分布数量来表征优质高等教育资源可以发现，仅长三角和京津冀城市群的A类学科数占比高出全国平均水平，仅京津冀城市群的“双一流”建设高校数占比高出全国平均水平^⑤；珠三角、长江中游和成渝城市群的优质高等教育资源明显不足，A类学科数的占比均低于14%，“双一流”建设高校数的占比均不超过5%（见表4）。这意味着城市群的高等教育规模在持续扩张的同时，优质高等教育资源的占比并未同步提升。现有的优质高等教育资源配置格局，尚不符合城市群在全国范围内区域经济及创新发展的地位和水平，难以满足城市群集聚发展、优势发展的要求。这既有我国优质高等教育资源总量不足的问题，也有未在城市群优先布局增量的原因。

4.高等教育资源配置调整跟不上城市群内部经济及创新的调整步调

为考察城市群内部高等教育资源配置的协调程度，本节借鉴关于区域高等教育研究的相关文献^［40-41］，引入“规模-位序”（Zipf）法进行分析，计算公式如下：

式中，H_i为按规模大小排序后第i位城市的资源量。R_i是城市i在城市群中的规模位序，α为常数，q为回归系数。q>1，表明服从单中心分布，核心城市突出；q<1，表明服从多中心分布，分布较均衡；q=1，表明完全服从Zipf法则。q值越大即分布越集聚。此处将依次测算高等教育规模、GDP总量和专利授权数的q值，并基于耦合度模型^［42］，分析高等教育、创新和经济三方面资源在城市群内部的配置协调性，计算公式如下：

式中，C为耦合度，U为子系统的综合评价值，这里取为城市群内部资源配置的q值，U₃>U₂>U₁。耦合度越高，则三者之间的q值差异越小，意味着城市群内部高等教育、经济与创新之间的资源配置协调程度越高，也就意味着高等教育资源配置调整与城市群内部经济及创新的调整步调是一致的，趋向三者协同发展的理想状态。耦合度下降则意味着高等教育资源配置调整未能同城市群内部经济及创新的调整步调相一致。

如表5所示，长三角、京津冀和长江中游城市群的q值分别为1.145、1.169、1.194，高等教育布局接近“多中心”（q<1）形态，配置较为均衡，另两大城市群内部的高等教育资源配置则相对失衡，仍是典型的“单中心”（q>1）形态。城市群内部高等教育、经济与创新分布的q值从2017至2021年几乎都在下降，说明不同城市之间的配置状况更趋均衡，这与城市群“多中心”化的发展规律相契合，但高等教育资源配置的调整步调与经济和创新并不一致。除京津冀城市群的耦合度（C值）保持稳定外，其他城市群均出现下降，说明城市群内部高等教育与经济、创新之间的资源配置协调程度有所下降。总之，五大城市群高等教育资源均尚未形成“多中心”配置格局，难以为城市群的发展成熟发挥先导性作用，也说明当前城市群内部不同城市之间的资源配置关系亟待调整，需要进一步处理好中心与周边、集聚与分散之间的辩证关系。

5.资源调配机制改革跟不上释放市场和地方活力的要求

市场机制是城市群空间演变的动力源，政府机制是城市群空间演变的推动力，通过各级政府之间及其与市场共同作用产生的集聚和扩散效应塑造着城市群的发展演变。^［43］我国长期以来都采取“政府主导，大学为主”的高等教育发展模式，财政拨款是高等教育最主要的经费来源，同时我国实行“两级管理，以省为主”的高等教育管理体制，94%的高校属于地方高校，地方政府是构建高等教育区域发展新格局的“绝对主力”，但其力量尚未被充分调动。考察五大城市群部属高校和地方高校的经费来源可以发现（见表6），我国城市群高等教育的发展呈现出过于依赖政府尤其是中央政府的情况，市场与地方政府的作用相对有限。高等教育资源调配机制问题主要表现在以下方面：一是部属高校与地方高校之间的办学质量差异明显。虽然地方高校的经费总量大于部属高校，但生均经费水平悬殊，各城市群地方高校的生均经费仅为部属高校的一半左右。可以说，我国部属高校的地域分布及其资源配套在很大程度上决定着高等教育经费的配置格局。在部属高校数量有限的情况下，地方高校的经费保障水平偏低，难以支撑城市群进一步发展的需要。二是在国家财政经费总量基本稳定甚至走低的情况下，市场资源投入增长较为乏力。与2017年相比，2020年五大城市群整体上呈现出部属高校经费总量下降、地方高校经费总量上升、财政拨款占比继续增长的态势。城市群向“多中心-网络化”结构的发育成熟，需要在卫星城市、节点城市和次中心城市投入更多的高等教育资源，建设一大批富有特色、与城市群经济社会发展紧密融合的地方高校。因此，提高地方政府的办学积极性和能力、推动城市群地方高校高质量发展成为未来的一大重点。从数据上看，将社会与市场资源导向高等教育还有巨大的潜力，在释放地方政府办学活力与发挥市场机制方面还大有可为。

上述问题可以从认识层面、制度层面和政策层面进行溯因。其一，对高等教育在新发展格局中的作用和价值的认识还不足。过去我国主要依靠物质投入和规模要素拉动区域经济增长，与此同时，我国高等教育实现了从精英化向普及化的跨越。随着我国进入新发展阶段，只有通过持续创新和技术进步才能实现经济高质量发展，人才作为“第一资源”的价值及高等教育的战略地位由此日益突出。如何提升质量、优化结构、支撑社会经济及创新发展成为我国高等教育发展的主要面向，而不再是扩大规模和提高普及率。但有关主体的认识转变及行动转化还需要一定的时间，故逐渐形成区域高等教育资源布局相比于区域社会经济、产业、创新等布局的滞后及区域高等教育层次发展重心上移的滞后。其二，我国采取的是“两级管理，以省为主”的高等教育管理体制，并以中央为主导配置优质高等教育资源，加之行政区划众多和人口规模庞大，因而过去配置高等教育资源时更多突出平衡性、倾斜性，强调缩小各类高等教育资源分布的区际差距，但对于高等教育集聚布局和优势发展以及区域内部同产业、人口等外部要素的协调布局等方面的关注不足，而城市群、人才中心和创新高地的建设，都需要区域内部的协同配合及释放“集聚-溢出”效应，因此，亟须解决城市群的优质高等教育资源布局不足和内部资源配置失调等问题。其三，在高等教育资源配置政策的实施方面，我国长期采取“以行政区划为本”的布局模式，缺乏服务区域协同发展目标的跨区域资源调配机制，难以破除行政区划壁垒，中央对于优质资源布局的政策性调整又主要集中在“地方差距拉大”之后的绝对平衡上，带来央地之间的“激励不相容”^［44］，结果可能是相对欠发达的地区形成“坐等靠要”的路径依赖，而发达地区又难以充分释放自身和市场的活力，因此，各地在高等教育领域出现较多的短期竞争、重复化建设、同质化等问题，结合区域社会经济发展需求、人口流动趋势等面向未来的高等教育资源配置模式还未形成。

优化城市群高等教育资源配置，是在教育强国建设背景下推进教育、科技、人才一体化协同发展的重要抓手，是加快建设世界重要人才中心与创新高地的必由之路。考察我国五大城市群现状可以发现，当前我国高等教育资源配置跟不上城市群及区域经济的发展要求，创新人才及高层次人才跟不上城市群和区域创新的发展要求，以A类学科和“双一流”建设高校为代表的优质资源跟不上城市群高等教育规模扩张，高等教育资源配置调整跟不上城市群内部经济及创新的调整步调，资源调配机制改革跟不上释放市场和地方活力的要求。为此，笔者尝试提出以下优化我国城市群高等教育资源配置的建议。

1.由行政区划为本转向区域协同发展为主的高等教育资源配置模式

城市群的发展是跨行政区划的，需要将不同行政区域的资源都有效调配起来，即由政府主导下以行政区划为本的高等教育资源配置模式进一步转向区域协同发展，不断破除阻碍要素流动的体制机制和观念障碍。具体而言，应基于城市群集聚发展、优势发展与区域协同发展的新逻辑重构资源配置模式，突破高等教育发展的行政区界定，改变完全按行政区制定区域高等教育政策的方法。需要打破行政区划壁垒，实现从省域到区域的转变，推动区域联盟发展走深走实。应强化战略统筹与政策驱动，科学规划与定位各行政区在城市群发展中的职能，建立权责利明确的条块关系，使之共同为城市群的发展协调发力。面向城市群建设目标，建立健全区域高等教育的发展协作机制、对口支援机制、利益补偿机制、互助扶持机制。尤其是中西部高等教育振兴应逐步舍弃“中西部”这一整体地域范畴，不以行政区划为受体，而以具体区域发展的实际需求为依据，精准投入倾斜性资源。在重点城市群积极下放权力，加快高等教育领域“放管服”改革，鼓励跨地区尤其是在主要的集聚区建立高水平的新型高等教育机构，使之为促进区域协同发展发挥重要作用，这是试点探索的重要抓手，也是对建设人才中心和创新高地的重要赋能。

2.构建与经济社会及创新发展相适应的高等教育资源配置格局

高等教育资源配置需体现城市群在全国范围的地位、功能和优势，以满足其作为区域增长极的经济社会发展需求。首先，应统筹面向城市群的高校布局，合理规划不同城市群高等教育发展的主要任务，科学规划中心城市、节点城市、卫星城市与边缘城市的发展重点，谋求构建多层次、多维度、多节点的高等教育资源配置格局。城市群高等教育资源体量应与其经济、创新在全国范围内的地位大致相称，资源的层次与类型应与城市群主导性前沿性产业的需求结构相契合。比如，珠三角城市群应优先布局高等教育资源增量，尤其是本科教育和研究生教育，加快提升层次结构重心；长三角城市群可以进一步强化集聚优势，进一步健全“集聚-溢出”机制，逐步释放倍增效应，推动本专科教育同研究生教育形成协同集聚的发展格局；京津冀、长江中游和成渝城市群应稳固当前的集聚体量，重点提升高等教育的协同创新能力。京津冀城市群应主要面向拔尖人才、海外人才提高吸引力，加快北京城市副中心、雄安新区等重点功能区的高等教育发展；长江中游城市群应着力提升高校对本地经济社会的服务能力，依托高等教育资源形成人才续留力和向心力；成渝城市群应注重补齐高校科研创新及其转化能力的短板，逐步优化人才培养结构，提高创新型、创造性人才的自主培养能力；其他城市群也要进行合理预判、科学定位及战略规划，根据自身发展阶段、创新发展潜力及人口、经济条件，前瞻性布局高等教育资源，以发挥先导性、引领性作用，或进行转型调整，如人口流出区域就不宜再以数量型发展为重，也不宜直接以行政手段限制高等教育资源的流动，而要以质量的保障与提升为重。

此外，学位授权模式应遵循“条件-需求”相结合的原则，深化研究生学位授权改革，向重点区域倾斜，给予少数经济发达和创新聚集区更大的学位授予权限；实行城市群分类布局，主要根据城市群经济收入发展和集聚发展的阶段以及分工定位、产业结构等特征，差异化定制不同的高等教育资源调配策略；推动高等教育相关资源在城市群内的进一步流通、开放与共建共享，提升高校人才培养和科研创新活动同区域社会经济活动的融合度，保证城市群的高等教育系统能适应其经济及创新发展的要求，持续巩固和强化其集聚发展优势。

3.促进城市群内部不同城市之间的高等教育资源配置协调

城市群的发展不是每个城市发展的简单加总，其核心逻辑在于城市间通过定位分工、 互联互通等最大化“集聚-溢出”效应。城市群发展一般呈现从“单中心”到“多中心”，再完善为“网络化”的过程，内部资源配置将同步呈现协调化、高效化的动态演进。高等教育资源在城市群内部的配置调整要同经济及创新的调整步调相一致，一般是在城市群集聚发展相对充分、中心城市具备足够优势的基础上再分散化布局资源^［45］，逐步解决内部资源配置失衡的问题，完善“中心-承接”区域创新格局。城市群必须明确自身定位及集群发展阶段，在中心区域集聚优势已经形成并稳固的基础上，再着力提升邻近非中心城市的创新消化、转化和扩散的能力，适度分散布局高等教育资源，考虑在非中心城市逐步建设一批教学型和应用型高校。非中心城市的协同创新能力不一定能自发提升，中心城市与周边城市之间的资源配置也难以自发协调化，需要省级乃至中央政府的适时统筹。中心城市应定位于自主创新型的辐射高地，围绕研究型大学形成知识创新源头，与本地和中小城市企业形成区域性“产教学研用”融通的知识网络体系。中小城市建设创新承接体系应围绕应用型、职业型高校及少数研究型机构，依托区域特色的主导行业企业打造知识经济圈。

在不同城市群内部，应差异化布局高等教育资源。如在资源较为富集的长三角、京津冀城市群，中心城市集聚的高等教育资源较为充足，具备了强大办学实力和研究能力，但还需要更多城市的创新协同以释放溢出效应，因此，要加强与周边中小城市的联系，采取增设研究院、异地校区或新建地方院校等手段推动多中心化；通过完善基础设施网、提高劳动力素质等方式提升中小城市承接创新的水平；更好发挥高校培养人才、吸附人才、集聚人才的作用，充分尊重创新人才、研发型企业的流动意愿，畅通中心城市与周边城市之间的要素流动，以构建有序的人才流动秩序为基础，带动其他要素配置的协调化。在资源总量约束明显的新兴城市群，应将优质资源汇集起来，加快形成中心城市的集聚发展优势，同时应注重避免区域间的资源配置差距极化，将过程性的失衡控制在合理的限度之内，城市群内的非中心城市可以抓住战略机遇，积极拓展高等教育资源，争取建成“协同中心”，为推动城市群发展与内部协调化发挥战略节点作用。

4.将高等教育分散发展、平衡发展转变为注重集聚发展、优势发展

我国高等教育在政府主导下获得快速发展，具有一些鲜明特征：规模扩张快速；人才培养及学科结构呈现“存量决定增量”的惯性；一定程度上平衡化发展。时至今日，我国各地高校的基础办学条件和能力得到了极大改善，高等教育发展机制也应相应转变，将平衡发展转变为集聚发展、优势发展，即遵循城市群发展的主导逻辑，稳固并有针对性地强化主要城市群高等教育资源集聚的绝对体量，尤其是扩容优质高等教育资源，集中力量加快建设一流大学和优势学科。

其一，将高等教育发展逻辑向非均衡性的区域集聚发展转变，强化集聚布局，稳固集聚优势。未来应长期坚持集聚布局、优势发展战略，优先将优质高等教育资源集中。我国研究生教育尤其是博士层次的培养规模应进一步扩张，以满足强化集聚的增量需求。其二，以城市群为依托，形成本硕博层次和专科层次协同的“高等教育中心”的发展模式。在基本维持省域间高等教育入学机会大致平衡的情况下，本科教育布局也应突出重点，与研究生教育的集聚发展格局相一致。已形成较大研究生教育集聚优势的城市群，应积极扩容本科教育，适度提升已有本科院校的校均规模，优先新设本科院校，允许更多高职院校升格，发展更高层次和质量的高等职业教育。其三，打破“存量决定增量”的增长定式，根据发展需求，向重点城市群倾斜布局增量，给予其更大的学位授予权限，鼓励其建立或引入高水平的新型高等教育机构，加快建设世界一流的大学和优势学科；立足于战略全局，诊断与研判各城市群高等教育发展，在创新势头强劲、需求旺盛的重点区域优先布局高等教育资源，补足其在高等教育发展规模、结构、集聚体量上的各项短板。如珠三角和长三角城市群对各级各类人才需求量大，应加强本科、硕士教育的集聚，适当优先布局博士教育，逐步培育成为“国家高等教育中心”；中西部地区的各城市群高等教育与区域经济之间的互促水平偏低，经费、师资及科研水平等支撑条件较差，故资源配置调整应以提升质量为主，而非增补数量，应在成都、重庆、武汉、西安等少数发展潜力大的支点城市布局优质高等教育资源。

5.发挥市场作用与激发地方活力，健全城市群高等教育资源调配机制

城市群发展有赖于市场机制的发挥和地方政府的作为。相应地，我国高等教育的发展机制需要由传统的“政府主导，大学为主”向“政府、高校、企业、社会”多元主体协同转变，健全多渠道投入与多主体互动的资源调配机制。强调政府在办学中的宏观管理、调控和服务作用，使其扮演好经费投入者、关系协调者和治理监督者的角色。强化高校主体作用，保障社会监督评价作用，厘清政府、高校和社会之间的治理关系。推进高校各利益相关者参与办学，在依法治教的场域下依靠立法推动外部协同进程，确保各利益主体参与办学利益的实现，为高校创新发展寻求多元平台。引导社会资源进入高等教育体系，利用流程审批、财政补贴、税收优惠等多种方式，提高社会投入的积极性和主动性，支持和培育民间资本在高等教育领域进行合理的市场投入。建立公办和民办高等教育体系之间的协作机制，促进资源共享和优势互补。城市群高等教育的办学经费筹措应积极“做加法”，不断拓展和提高其他经费来源，如推动技术服务和科研成果转化、吸纳更多社会捐赠等。应重点扶持成果转化率高的高校，借助其专业优势和科研资源，搭建科教融汇平台并发挥支撑作用，为高校在城市群的发展提供保障和支持；吸引科技金融、法律咨询、知识产权等中介组织进入，扶持与鼓励大型中介组织做好跨行政区划的创新服务；聚集高校理、工、商等学科资源以及创新实验室等研发基地，引进相关市场资源，完善“基础研究-技术研发-示范应用-产业化”的创新全链条。城市群内高等职业教育资源的布局调整，尤其应面向市场需求，建立健全市场准入和退出的刚性机制，让市场成为引导其资源配置调整的动力源，发挥社会尤其产业、企业参与办学的积极性，确保高职院校能够按照市场需求和质量要求提供服务，使之配合城市群经济、创新和人才的集聚发展格局，成为“集聚-溢出”效应中的倍增器。