在中国社会研究的众多领域中，农村研究这一领域尤其引人注目。在这里聚集着一大批优秀学 者，长期从事着脚踏实地，深入细致的研究活动，持续不断地推出优秀的研究作品。在这个群体中， 赵树凯以他独特的研究视角、敏锐的观察分析和犀利生动的文笔而独树一帜。赵树凯身为国家机关 官员和政策研究学者的双重身份，亲身参与了许多农村政策出台过程;他挂职在市县政府，与基层 政府官员有着广泛日常的接触，长期参与推动村庄基层民主活动。作为三农问题的研究者，政策制 定的参与者，基层改革的实践者，作者对基层治理有着深入的、多方位的了解;而且他关注汲取国 内外学术界的研究成果，以开放的胸襟，博采众长，为我所用，形成自己的思路和见解。这本新著 《乡镇政府与政府制度化》正是作者多年来潜心思索、独有心得的集大成者。
如文中所述，本书的素材来自作者在全国各地 10 省区中 20 乡镇的多年实地调研和访谈。虽然 这些资料集中在 2005 年之前，即关于废止农业税的重大农业政策出台之前，但正如作者所注意到 的那样:“基层政府的制度环境没有改变，基层政府的行为逻辑也没有改变，政府运行机制并未发 生根本变革。故此，在相当时期里，本书所展开的核心论证都将属于中国政府改革的基本议题” (第一页)。全书大致可分为三个部分:导言和第一章把乡镇治理置放在国家制度和学术研究的大 背景下，指出乡镇政府位于政府体制、国家与社会关系、三农问题诸类重大领域的重叠交叉之处， 并在国内外已有研究基础上出了自己的分析框架，尤其关注基层政府在制度层面上的困境、缺失 和无奈。在随后的各章中(第 2-6 章)，讨论了乡镇政府的组织机构与权力、财政与债务、上下级 之间关系等状况、演变、以及面临的困难和挑战。在第三部分(第 7、8、9 章)，作者针对乡镇政 府的上述诸种问题，进行了深入的分析和讨论。
这本书的一个突出特点是作者的多方位视角。作者不是孤立地观察讨论乡镇问题，而是把这些 现象置放在国家政权结构和治理的宏大视角之中，有意识地从国家政策意图、政府主管部门、乡镇 政府官员、农民利益涉及者等不同角度和层次加以审视。例如，在讨论乡镇政府的财政问题等方面， 作者有意识地把国家相应政策、乡镇内外交困的状况，乡镇财政的历史演变过程特别是其直接上级 县政府的措施做法联系在一起，加以讨论解读。这些讨论不是追求面面俱到，而是在一个有机的过 程中偱溪求源，透视这些问题所暴露出的复杂关联和纠结。毫无疑问，这一视角得益于作者多重身 份参与基层政府和三农问题的研究、政策制定以及亲身实践。
这本书的另一贡献是提供了宝贵的一手原始资料，特别是基层干部在实际过程中的心态和行为。 正如作者所说，作者与许多基层干部在日常工作交往中密切接触，掌握第一手资料，倾听他们的苦 闷、无奈，而且记录了他们突破困境的种种努力。如文中所显示的，许多基层干部在他们的日常工 作中进行种种尝试以突破现有体制的困境，努力解决新问题，这些努力和尝试正需要学术研究和政 策研究所关注和总结。在我看来，基层干部在执行政策过程中的偏离行为体现了在体制约束下的对 应策略，而正是这种应变能力使得国家政策在基层得到贯彻落实。与这一领域的其他研究工作相比， 本书在这方面资料尤其丰富、多样和生动。文中有着大量实际观察和访谈的田野资料，从财政收支、 人员调整，到接待工作和晋升流动，从不同侧面勾画了位于国家政权末梢和国家-社会交接处的基 层政府在日常工作中的复杂性，多面性，多变性及其面临的挑战。这对于记录中国社会大变迁的历 史过程，特别是国家建设、国家-社会关系演变过程供了丰富资料，弥足珍贵。
作者对基层政府和三农问题的切肤之感和独到见解贯穿于本书始终，尤其集中于最后三章的分 析。作者长期奔走于基层政府和农村，与基层干部有着广泛深入的接触，观察和交谈。这些积累深 厚的研究底蕴体现在作者的思考分析之中。我特别喜欢第八章提出的“基层政府内卷化”思路，作 者从杜赞奇针对 20 世纪前半期中国基层政权状况出的政权内卷化思路出发，阐述了近年来基层 政府“没有发展的增长”这一内卷化趋势，特别是从“公司化的政府功能”，“碎片化的政府权 威”，“运动化的政府行为”诸方面对乡镇政府的状况和行为在制度层面加以解释。虽然这些问题和做法以前也散见于有关研究工作中，但作者在本书中将这些不同的理论思路加以整合，进行深入 思考讨论，佐以丰富田野材料，令人耳目一新，大大开拓了这一研究领域的视野和问题意识。
任何组织变革的企图和尝试都应该建筑在对基层运作过程的深刻把握基础之上。文中揭示了多 年来乡镇政府的一系列现实困境:权力旁落、机构不力、债务重重，疲于应付，得过且过，目标替 代，等等。这些问题进一步映射出改革过程中国家和社会双重建设面临的种种挑战。这些讨论出 了一个更为深刻的议题:为什么许多问题长期持续、重复再现?显然，这些问题行为难于归咎于基 层干部的素质、觉悟，或者狭义上的激励设计。作者将目光落实到制度层面，出政府制度诸方面 的问题和改革方向，这的确是很有见地的。作者写道:“在目前阶段，政府究竟如何定位自己，如 何使这种定位在政府运作中真正到位，是政府面临的巨大挑战。。。政府职能转变的基础不是理念， 而是体制。说总是容易的，但是政府行为方式并不取决于政治家的理念，而是取决于政府运行机制” (第 241 页)。这的确是精辟之见!
进而言之，我同意作者的基本判断，即改革多年来，尽管国家的农村政策、各种新的制度措施 如村庄选举、村政公开等等不断出台，但“基层政府的制度环境没有改变，基层政府的行动逻辑没 有变化，政府运行机制并没有根本变革。”这一观察出了一个发人深省的问题:一方面，我们看 到三十年来农村社会发生了巨大深刻的变化，农民的日常活动已经完全脱离以往的集体化体制，与 农业市场经济融合在一起，而村庄选举等一系列制度措施为农村治理注入了新的活力。另一方面， 作为国家政权末端的乡镇政府却并没有相应的转型来适应新的社会变化。正如本书所丰富展示的， 基层干部大多在自上而下的各种指令、任务、考核、应酬中疲于奔命，无暇也无兴趣关心当地农民 的疾苦、问题和今后发展。在国家与农村社会之间发生如此大的断层，是我们必须正视的严峻现实。 但是，解决这一断层问题，正如作者所强调的，不是来自于转变理念的呼吁和自上而下的各种规定 要求，而是体制上的转变。近年来，随着国家财政资源的强大，出现了强化基层政府职能，以此统 管基层社会的趋势。我以为，这是退回旧体制、强化旧体制的做法。在这个趋势中，我们看到的是 原有政府支配、政府控制机制的激活和强化，而没有看到新的治理机制的诞生和尝试。我们看到的 是，随着国家自上而下注入资源，乡镇政府的功能得以大大强化，但这一体制并没有得到相应变革 以适应新的社会变化，仍然在原地踏步，其内在问题并没有真正得到解决，只是在资源富足的条件 下被暂时地掩盖起来了。这并不是说，基层政府制度没有变化，各地农村状况差异之大也绝非某一 模式所能概括。但如本书所示，体制约束下的基层政府行为的同构性往往超越了各地实际状况的差 异性。这一点也与这一领域中大量田野研究相吻合的。
在我看来，一个好的研究并不是解决了所有的问题，而是提出了新的问题、新的思路和分析，从而开拓了新的研究和思考空间。这本书正是这样的一个研究工作。 而本书描述分析的基层政府 状况和困境对今后的制度改革、对政策研究和政策设计都出了令人深思的问题。回顾多年来学术 界在三农领域中的大量活动，学者们倾注了大量的热情和精力，体现在不断涌现的、时常轰轰烈烈 的研究工作和实践活动。但我们似乎总是在匆忙地向前赶路，迎接新问题，分析新问题——乡镇企 业、集体负债、新农村建设，征地失地，急速的城市化过程。我们似乎无暇暂且住脚回顾、 反思这些问题、这些行为在不同时间点上的相互关联。应该感谢作者和商务印书馆为我们提供了这 本好书，让我们从整体性视角重新审视改革开放以来农村政策和基层政府的演变状况，也给了我们 反省这一领域中政策得失和国家-社会建设过程的一个极好机会。
（本文作者周雪光为斯坦福大学社会学系教授）
