【建投晶硅光伏】特朗普胜选后，美国光伏展望分析

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作者 | 王彦青   中信建投期货研究发展部

研究助理 | 刘佳奇 中信建投期货研究发展部

本报告完成时间  | 2024年11月7日

对于特朗普执政后，美国光伏市场的演变可重点把握关贸政策与本土制造两方面。

关贸政策方面，目前美国光伏关贸壁垒较高，政策主要限制中国产品，现行限制性贸易政策包括中国双反调查、201关税、301关税、UFPLA、东南亚反规避调查、东南亚双反调查等。

在关贸限制政策上，我们认为共和党与民主党分歧不大，即对华光伏产品均持限制进口的态度。特朗普胜选后，主要关注以下政策演变：①全面关税或影响美国进口替代市场成本，中国关税或无影响；②双面组件或将继续被排除在201关税豁免之外；③无论301关税如何调整，或将不会产生实质影响；④东南亚双反方面，特朗普态度不明，预计政府不会主动干预放松；⑤对小型低功率离网式电池的情势变更复审，不等于美国关贸政策转向。

本土制造方面，IRA是核心政策。IRA在光伏产业的激励主要有两种形式，初始投资税收减免（ITC）和生产税收减免（PTC），企业可在ITC和PTC中选择其一，不可同时享受。针对符合特定要求的（如满足一定比例的美国本土制造、项目位于“能源社区”、位于低收入地区等）还会有额外补贴。

特朗普此前曾表示将会在任期内废除IRA法案，具体路径上，行政命令无法撤销更高法律位阶的法案，而联邦最高法院启动合宪性审查的概率也不高，仅有国会立法废除这一条路径。考虑到共和党已经横扫参众两院，已经确定取得参议院控制权，若再顺利拿下众议院，意味着仅从程序上来讲，特朗普若想废除IRA，国会阻力不大。但综合考虑对选民的信赖利益和就业，以及近期特朗普态度缓和，新政府是否会持续推动废除IRA仍有不确定性。此外，IRA针对性调整对中国企业的补贴也是政策演变的潜在可能性之一。

1.1、美国现行光伏产业外贸限制措施

对外贸易方面，目前美国光伏政策主要限制中国产品。现行美国限制性贸易政策包括中国双反调查、201关税、301关税、UFPLA、东南亚反规避调查、东南亚双反调查等。

①中国双反调查

美国最早于2011年开始针对中国的光伏产业开展双反调查，2012年美国商务部裁定对中国光伏产品征收18.32%-249.96%的反倾销税以及14.78%-15.97%的反补贴税。随后，2014年美国又开启二次双反调查，并将产品范围从“晶体硅光伏电池”扩大至包括电池、组件、层压材料在内的“晶硅体光伏产品”，同时对从中国台湾地区进口的晶体电池产品发起反倾销调查。

②201关税

2018年，特朗普决定根据《1974年贸易法》第201条，对进口太阳能电池和组件征收保障性关税。201关税税率最初设定为30%，并逐年递减，计划在四年内逐步降低至15%（第一年30%、第二年25%、第三年20%、第四年15%）。2019年6月，双面光伏组件被豁免201关税，2020年10月特朗普政府认为对双面组件的豁免有违201关税初衷，决定2020年11月起取消双面组件的关税豁免权，并决定将2021年的15%的关税上调至18%。2021年11月16日，美国国际贸易法院判决允许双面组件重新享受201关税豁免，且将税率调回15%。2022年2月4日，美国总统拜登宣布针对晶硅电池及组件的201关税延长四年，自2022年2月7日起生效，首年税率14.75%，随后每年下降0.25%，双面组件不在201关税范围内。2024年5月16日，白宫宣布立即结束对双面光伏组件的201关税豁免。

③301关税

2018年3月，USTR根据301调查结果认定中国政府在技术转让、知识产权和创新方面的法律、政策和做法存在不合理或歧视性，并对美国商业造成阻碍和限制。2018年9月，特朗普政府对进口的中国产品开始加征10%的关税，其中涉及光伏组件、逆变器以及其他辅材。2019年5月，301关税税率被提升至25%。2022年5月，USTR对301关税复审，2024年5月14日，美国白宫公布301复审结果，其中对光伏电池（无论是否组装为组件）征收50%的税率。

④UFPLA

美国于2021年12月23日颁布了UFLPA，并于2022年6月21日生效。UFPLA对《1930年关税法》第307条进行扩展，要求所有全部或部分在中国新疆生产或由UFLPA实体清单所列实体生产的商品均被推定适用美国《1930年关税法》第307条。美国海关与边境保护局数据显示，2022年6月-2024年8月，因UFPLA美国海关已扣押4856批“电子类”货物，且占比最高，我们推测其中多为光伏产品。

⑤东南亚反规避调查

自2012年、2015年两次双反调查终裁落地后，中国光伏企业就开始前往东南亚建厂，以规避高昂的双反关税。2023年8月18日，美国政府针对柬埔寨、马来西亚、泰国、越南等东南亚四国的反规避终判下达，认为四国对美光伏产品出口存在规避双反关税的事实。征收税率情况如下：（1）如果东南亚四国出口商在中国案中已经有了单独税率，适用中国案的单独税率；（2）如果在中国案中没有单独税率，那么适用供应中国硅片的出口商在中国案的单独税率；（3）如果不符合上述两种情况，那么适用中国案惩罚性最高税，即238.95%的反倾销税率和15.24%的反补贴税率。

⑥东南亚双反调查

2024年5月15日，美国商务部宣布对进口自柬埔寨、马来西亚、泰国和越南的晶体硅光伏电池（无论是否组装成模块）发起反倾销和反补贴调查。2024年10月1日，美国商务部公布东南亚反补贴初裁结果，显示有四家在越南建厂的企业初裁反补贴税率最高，达292.61%，包括Shengtian New Energy Vina Co.，Ltd等；三家在马来西亚建厂的税率达123.94%，包括Baojia New Energy等；而天合光能泰国工厂税率最低，为0.14%。

1.2、两党对光伏关贸限制分歧不大，全面关税或影响替代市场进口成本

在对外贸易限制政策上，我们认为共和党与民主党分歧不大，即对华光伏产品均持限制进口的态度。回顾政策时间线，限制性政策始于奥巴马政府（民主党）的双反调查，共和党人特朗普第一次执政后，并未调整原有双反政策，相反还先后加征了201关税、301关税等新的措施。民主党拜登执政后，同样并不否定特朗普时期的关税政策，反而延长了本于2022年到期的201关税，并再度提高301关税税率，且增加开展针对东南亚的贸易调查。

全面关税或影响美国进口替代市场成本，中国关税或无影响。特朗普竞选期间表示，一旦当选，将对所有进口至美国的商品征10%-20%的关税，并额外对从中国进口的商品加征60%的关税。从进口结构上看，美国光伏产品高度依赖东南亚进口，但受反规避调查豁免到期以及东南亚双反调查启动影响，2024年东南亚光伏产能锐减，2024年3月时钛媒体国际智库曾发布报告指出截至2023年底东南亚拥有90.6GW的光伏组件产能，但是Sinovoltaics的最新报告显示东南亚组件产能已经缩减至78.8GW。10%-20%的全面关税若被征收，将进一步加大东南亚产能对美出口压力；同时综合考虑东南亚贸易调查现状，我们推测短中期内中东等地产能或将替代填补对美出口，但10%-20%的关税压力仍会推升美国本土光伏成本。而由于中国并不直接向美国出口光伏产品，因此60%的中国关税或无影响。

双面组件或将继续被排除在201关税豁免之外。特朗普执政时期，USTR于2019年6月公布201措施的排除申请程序结果，将双面组件排除出201关税，但随后USTR又决定撤销双面组件的201关税豁免。后美国国际贸易法院（CIT）发布临时禁令，判决双面组件暂不征收201关税。2020年10月，联邦公告上发布总统公告，确认取消双面组件201关税。拜登执政时期，2021年11月CIT决定豁免双面组件201关税，但2024年拜登又再度决定取消双面组件201关税豁免。在双面组件问题上，我们认为政策之所以反复多变是因为政府要权衡本土光伏产能供应以及所谓“国家能源安全”，infolink数据显示预计2024年底美国组件名目产能将有望达到40 GW，基本匹配目前美国年新增光伏装机情况，在基于特朗普下届任期不会提前取消201关税的假设下，我们认为双面组件将继续被征收201关税。

301关税针对中国市场，但由于中国并不直接对美出口光伏产品，因此预计在双反等关贸压力下，无论301关税如何调整，或将不会产生实质影响。

东南亚双反方面，特朗普态度不明，预计政府不会主动干预放松。特朗普第一届任期虽将东南亚地区纳入“印太战略”，但并未过多明确东南亚对美国的定位，本次大选期间特朗普也较少谈及东南亚市场，因此特朗普对东南亚究竟持何态度与观点目前尚无法明确判断。但考虑到东南亚作为中国对美出口光伏产品的跳板，基于限制中国光伏进口的目的，预计特朗普政府对东南亚双反不会采取相对利多的措施，后续结果或将以美国商务部调查结果为主，政府主动干预放松的可能性不高。

情势变更复审不等于美国关贸政策转向。2024年10月21日，美国商务部公告，启动对华两次光伏电池反倾销、反补贴措施，以及对中国台湾光伏电池反倾销措施的情势变更复审，从而判定是否将会特定类型的小型低功率离网式晶体硅光伏电池（板）排除出征税产品范围。市场有观点认为，美国此举意味着关贸政策转向，我们对该观点持保留意见。小型低功率离网式电池多用于户外照明、便携设备充电以及偏远地区供电等场合，并非主流产品，且出口规模十分有限，并不会产生实质影响，另参照东南亚双反，该类产品亦为被纳入东南亚双反调查范围。另外，情势变更复审依申请启动，即美国政府不会主动开展情势变更复审，且本次美国商务部在接受立案的同时并未宣布临时豁免，在缺乏能动性的基本前提下，该举动不必然意味着美国政策转向。

2.1、IRA法案是支持美国本土光伏制造的核心

本土制造支持方面，核心关注IRA法案。IRA在光伏产业的激励主要有两种形式，初始投资税收减免（ITC）和生产税收减免（PTC）。企业可在ITC和PTC中选择其一，不可同时享受。针对符合特定要求的（如满足一定比例的美国本土制造、项目位于“能源社区”、位于低收入地区等）还会有额外补贴。

ITC是在光伏项目投入使用的那一年，一次性给予的税收抵免。ITC政策并非IRA法案首次提出，最早源于2005年能源政策法案，于2006年开始实施，有效期被多次延长，在2022年提出的IRA法案中有效期被延至10年以上，且补贴力度有所提升。在IRA法案的ITC政策下，对户用光伏而言，光伏安装的税收抵免被提升至30%，但从2033年开始滑坡至26%，2034年滑坡至22%，2035年完全退出；第三方所有模式（TPO）下抵扣经营税。对非户用光伏而言，ITC政策以1MW光伏装机规模为分界线进行税收补贴，基础补贴从2034年开始滑坡，2036年完全退出。

PTC是对光伏发电的发电量补贴，可在10年信用期内每年获得一定量补贴，具体金额会根据通胀率进行调整。PTC同样以1MW为界限，补贴在2036年完全退出。

此外，为进一步鼓励光伏产业美国本土制造，对于先进技术，IRA法案亦有补贴。

据NREL数据，IRA法案公布后美国已经规划了超过240GW的光伏产业链产能，目前相关项目已逐步落地，2024年预计美国光伏装机受益于IRA将继续呈现增长的态势。

2.2、仅从程序上看，若特朗普想废除IRA，国会阻力不大

特朗普此前曾表示将会在任期内废除IRA法案，若坚持推进，有两种方式可以实现：①国会立法废除；②联邦最高法院违宪审查。

行政命令不能废除IRA法案，行政命令法律位阶类似联邦法规，可以撤销总统自己或往任总统发布的行政命令，但IRA属于法案，法律位阶次于法律、但高于行政命令，因此特朗普难以通过单方行政命令的方式直接撤销IRA。

国会立法废除或将是特朗普废除IRA的主要手段。该种模式下，废除IRA提案首先将经参众委员会分别过半数同意后送至参众两院，参众两院分别同意后送至国会进行最终投票，最终投票实行简单多数原则，即参众两院分别取得过半数同意票即最终通过，随后由总统签署。而据纽约时报报道，目前共和党在国会参众两院中均占据了多数席位，形成了“横扫”局面，已经确定取得参议院控制权，若再顺利拿下众议院，意味着仅从程序上来讲，特朗普若想废除IRA，国会阻力不大。

联邦最高法院违宪审查需要利害关系方提起诉讼，由于美国本土光伏企业多因IRA获得补贴优惠，目前来看直接启动违宪审查这一路径的概率不高。

2.3、从主观层面看，特朗普是否会持续推动废除IRA仍有不确定性

近期特朗普对于IRA法案及光伏的态度反复。特朗普长期以来是传统能源的支持者，表示将在当选后宣布国家能源紧急状态，提升美国的石油和天然气产量，并在谈及能源相关问题时表示希望废除IRA并收回未动用的资金，但随后特朗普又表示自己是“太阳能的头号粉丝”。态度缓和虽难以确定是观点反转还是竞选策略，但也为支持特朗普不会废除IRA的观点提供了部分依据。另外IRA法案受益地区分布在肯塔基、田纳西、南卡罗莱、内华达、亚利桑那、俄亥俄等州，从投票情况看其中多为支持共和党的选区，从对选民的信赖利益和就业角度考虑，维持IRA法案将有利于维护当地利益。

2.4、中国光伏赴美建厂浪潮不减，但IRA可能针对性调整对中企补贴

在美国关贸政策趋严的背景下，不少中资企业赴美国建设产能，BNEF数据显示中国光伏企业计划在美建设产能高达30GW。而IRA法案以及特朗普潜在的减税措施或将进一步促进中国光伏企业进军美国。北京时间11月6日晚间，在特朗普锁定胜选后，天合光能公告称，以在美国建设完毕即将投产的5GW组件工厂置换美股FREYR定增新股，交易完成后天合光能将实现美国产能的当地制造。

但美国本土也有反对声音，例如有观点认为，美国本土光伏企业并不反对IRA，但是反对中国企业利用IRA获得补贴，这属于一种“背叛”。因此，IRA针对性调整对中国企业的补贴也是政策演变的潜在可能性之一。

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