▋时评
目前，城市空间扩张模式已从增量向存量转变。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，要建立可持续的城市更新模式。城市发展不再仅仅依赖于土地的扩张，而需考虑现有土地的高效利用和结构优化。在这一过程中，城市更新不仅是物理空间的改造，更是社会、经济、文化等多方面的综合更新。城市更新的目标是创造更加宜居、高效、有活力的城市环境，提升城市的综合竞争力，同时也要考虑到城市的历史文脉和居民的生活质量。
原文：《以人为本，稳妥推进可持续的城市更新》
作者 | 中山大学中观经济学与区域产业协同发展重点实验室副主任 张莉
图片 | 网络
我国常住人口城镇化率从2012年的53.1%提高至2023年的66.2%，城镇常住人口达到9.33亿，城市数量增加至694个。这一过程中，在土地财政和地方政府的引资竞争下，土地城市化快于人口城市化，表现为土地利用效率偏低，结构上还存在很大优化空间。现阶段，尤其是一些发展较早的超大特大城市的中心城区存在大量更新改造需求。
何谓可持续的城市更新？有很多学者做过的相关讨论主要聚焦在微观层面，包括城中村改造、工业园区升级改造、老旧小区改造等项目的财务收支平衡，由于不同区域的经济发展水平、土地价值、居民需求等因素的差异，不同更新方案在项目成本、利益和投资周期上存在显著差异。例如，中心城区与郊区的改造成本和收益预期可能截然不同，整体改造与微改造在成本和周期上也存在差异，这直接影响了项目的可行性和推进难度。对于那些土地增值空间较小的项目，由于缺乏足够的经济激励，其推进难度尤为显著。
中观层面上主要聚焦区域政府，特别是基层政府的财政可持续性。如在人口流入的大城市的非中心区域，改造后新建了很多住宅，人口密度增大，按照相关规定需配置相应的中小学教育等公共基本设施和服务。当前地方财政的刚性支出压力较大，导致地方政府对更新的公共服务准备不足。这不仅会影响城市更新的质量和效果，还可能引发社会问题，比如，教育资源的不均等分配。
宏观层面上，应站在更大的区域协调发展、城市可持续发展角度来看待城市更新。城市更新应以人为本，满足人民对美好生活的向往；盘活存量用地，为城市高质量发展提供空间。这意味着城市更新不仅要关注经济效益，还要兼顾社会效益和环境效益，实现经济、社会、环境的协同发展。在改造中还要统筹引领成片连片改造，并在收益上进行更大范围的统筹。在国家层面，区域协调发展要求转移支付、用地指标等和人口流动相一致，通过土地发展权交易等方式，促进土地市场的整合和增值收益的共享，这有助于实现区域间的协调发展。
注意推进的节奏，多方参与，平衡各方利益。这里的多方不仅包括相关的改造企业、原有居民，还特别要注意减少对外来务工人员的影响。在改造过程中，短期可能会导致外来务工人员向外迁移，工作和居住地点距离增加。在当前经济形势下，减少对以往产业和居民的负面影响非常重要，应给予过渡的时间和空间，减少对他们生活和工作的冲击。在后续改造中提供更多廉租房、保障房等，这些住房政策可以为中低收入家庭和外来务工人员提供稳定的居住环境。城市更新的顺利推进需要政府、企业、村民、居民等多方的努力和合作。城市更新应分类有序推进，区分任务的轻重缓急，按照短期、中期、长期的规划来实施更新改造任务。
优先推进中心城区、重点发展区域、各方改造意愿比较强烈的项目。这些区域通常有较为成熟的改造条件和较高的社会关注度。困难比较大的可以从综合整治、微改造等入手，这种方式可以改善环境并提供相应的公共服务，如清洁卫生、水电气服务等，而不会对居民生活造成过大影响。此外，应该采取渐进式的方法，避免大规模的拆迁和重建，减少对居民生活的影响。同时，城市更新应该注重保护和利用城市的历史文化遗产，保持城市的特色和魅力。
实现产业协同发展。过去两年，我们重点对广州城中村改造进行了研究，将城中村和周边住房、人口以及企业分布在空间上做了匹配。从数据上看出，城中村为周边产业发展提供了低成本的产业集聚空间。很多城中村也是大型专业市场，表现为产村融合，城中村提供了大量就业机会，这对于社会稳定和发展起到了积极作用。因此，改造过程中要降低对原有产业造成的负面冲击。城市更新需要与城市的整体规划和产业政策相结合，这包括保留那些对城市经济有重要贡献的产业，同时探索新的产业升级和转型路径。
总之，要稳妥推进超大特大城市中心城区的可持续城市更新，应以人为本，减少改造过程带来的冲击，在人口常住地配置更多公共服务；优先推进中心城区、重点发展区域、各方意愿比较强烈的项目；有效实现产业协同，带来长期的城市高质量发展。
[文章系国家社会科学基金重大项目“国土空间用途管制下土地市场整合与溢价共享机制研究”(批准号22&ZD062)成果]
文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第1926期第1版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。
本期责编：王立尧
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