标题
改革再出发|雷海潮：
强基层应财政/医保/价格/薪酬协同
原标题
雷海潮：
做好紧密型医联体建设
作者
雷海潮
来源
《时事报告》
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正文
要推动优质医疗资源下沉，健全机制，强化协同，推进紧密型医联体建设，为群众提供更加便利优质的医疗卫生服务。
党的二十届三中全会审议通过的中央《关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，明确提出“推进紧密型医联体建设”。
紧密型医联体是指通过建立一定区域内部分医疗机构之间分工协作机制、双向转诊机制和激励约束相容的共享机制，推动人员、技术、服务、管理协同共享，实现医疗机构间服务和管理一体化运作，提高资源配置和利用效率，为人民群众就近就便就医提供更加公平可及、多层次、系统连续的医疗卫生服务体系。如：
一些地方整合县域内所有公立医疗机构，捆绑医保资金、财政投入和基本公共卫生经费等，建立“总额预付、结余留用”的机制，促进从以治病为中心向以维护人民健康为中心转变。
一些地方充分利用数字化手段，在医联体内打造影像诊断、心电诊断、检查检验、区域审方、共享中药房等服务共享中心，推进“分布式检查，集中式诊断”，将辖区内乡镇卫生院、村卫生室连成一张网，提升医疗卫生服务质量和效率。
一、思想引领，基础扎实
党的十八大以来，最高领导人多次强调“引导医疗卫生工作重心下移、资源下沉”，提出了新时代党的卫生与健康工作方针，强调抓好分级诊疗制度建设。
我们坚持以基层为重点，统筹各类资源为基层服务，实施“千县工程”提升县级医院水平，支持超过1200多家县级医院综合能力提升，组织三级医院对口帮扶1496家县级医院，远程医疗服务覆盖所有市县并向乡镇延伸，在县域内打造胸痛、卒中、创伤、危重孕产妇救治、危重新生儿救治等急诊急救中心，历史性消除贫困地区乡村两级医疗卫生机构和人员“空白点”，历史性将大学生乡村医生纳入编制管理。
截至2023年底，92%的县级医院达到二级及以上医院医疗服务能力，超过82%的乡镇卫生院和社区卫生服务中心达到了“优质服务基层行”能力标准。这些都为紧密型医联体建设提供了坚实的能力基础。
在推进上述工作的同时，健全机制推动城市医疗资源向县级医院和城乡基层下沉，全国陆续建成各种形式的医联（共）体1.8万余个，县域紧密型医联体从828个县试点起步到全国全面推开，城市紧密型医联体从81个城市试点到更大范围推进。
但也要看到，当前，我国优质医疗资源主要集中在城市，而农村、基层、边远地区医疗资源相对匮乏的问题仍然没有得到根本解决。
随着我国经济社会发展，人均预期寿命的不断延长，群众对健康的需求日益升级，以及老龄化程度加深带来的长期慢性病防治需求不断提高，必须更好更快地推进紧密型医联体建设，在提升就近就便医疗卫生服务效率和水平的同时，推动降低群众看病就医负担。
二、推下沉、健机制、强管理
最高领导人强调，要做到“一般的病在市县解决，日常疾病在基层解决”，这为推进紧密型医联体建设指明了方向，提供了根本遵循。
要推动人员下沉。量化下沉要求——
在城市，推动城市二级以上医院，每院选派至少3名医务人员支援社区卫生服务中心，原则上每周派驻不少于3个工作日；
在县域，组织城市二级医院和县医院，选派中级以上职称人员分梯次到乡镇卫生院，保证每个乡镇卫生院都至少有1名医生派驻，派驻的周期原则上不少于半年。乡镇卫生院对医疗服务需求比较大的行政村，适当增加派驻力量；
城市三级医院要到县、乡定期开展巡回医疗，县医院到乡、村定期开展巡回医疗，乡镇卫生院负责到村开展巡诊服务。
同时，细化下沉任务。
医联体内二级以上医院要积极开展远程医疗服务和互联网诊疗服务，将门诊号源和住院的床位向基层下沉，推动人工智能辅助诊断等技术在基层医疗卫生机构应用，二级以上医院医务人员积极参与区域内家庭医生签约服务。
派驻基层医疗卫生机构的下沉人员要加强技术、管理等方面指导，明确出诊、带教、开展培训等工作职责。
上级医院要结合基层医疗卫生机构的能力基础和人民群众需求，通过常态化建立一体化联合门诊、联合病房、专家工作室等方式，针对性加强全科、儿科、口腔科、中医科、康复科、老年病科等科室建设。
健全激励约束机制。
一是完善监测评价体系，要将医院下沉人员的数量、工作时间、学科建设等纳入考核，考核结果与派出医院的绩效考核、评审评价和目标责任制等相关联。
二是对于常驻基层的医生，派出医院要保障工资、奖金等福利待遇不变，职称晋升时认可其派驻支援和巡回医疗作为基层工作经历并不受工作量的考核限制，同时在职业发展、教育培训、表彰奖励等方面对其实行优惠待遇。
关键要管理协同。
落实地方政府主体责任，建立健全党委领导、政府主导、多部门参与的推进机制，完善医疗、医保、医药协同发展和治理机制，加强财政投入、医保、价格、薪酬等政策协同。
落实紧密型医联体牵头单位主体责任，做好“五个统筹”，包括实行——
人员统筹，优先保障基层医疗卫生机构用人需要；
收入分配统筹，平衡医联体成员单位绩效工资水平，合理调控人员收入差距；
药品检验资源统筹，以“中心药房”等形式畅通基层机构与上级医院用药衔接，实现区域内医学检验、医学影像、心电诊断、病理诊断、消毒供应等资源共享；
信息联通统筹，加强医联体成员单位间数据互通共享和业务协同，畅通上下转诊渠道。
在广泛试点和经验总结基础上，力争到2027年底基本实现县域紧密型医联体县市全覆盖，基本实现城市紧密型医联体各区级全覆盖，推动缩小城乡卫生健康服务差距，推进基本公共卫生服务均等化、基本医疗服务均质化。
附录一：
雷海潮同志关于基层医疗的系列发言
一、分级诊疗
2019年1月，时任北京市卫生健康委员会党委书记、主任雷海潮接受《健康报》专访表示，自北京医药分开综合改革实施以来，分级诊疗成效总的来说，大医院人满为患的战时状态得到缓解。门诊服务在向基层分流，住院医疗服务则更多向三级医院集中，平均住院日缩短，一级、二级、三级医疗机构功能的分化符合改革导向和目的。
2024年8月11日，国家卫生健康委党组书记、主任雷海潮在接受《人民日报》专访时表示，党的二十届三中全会《决定》提出，“加快建设分级诊疗体系”。具体目标就是看大病在本省解决，一般的病在市县解决，日常的头疼脑热在乡村解决。下一步的工作就是围绕这个目标，以基层为重点推动“四个延伸”，加快推进优质医疗资源扩容下沉和区域均衡布局，提升基层医疗卫生服务能力。
一是进一步推动优质医疗资源向中西部、东北地区，向省域内人口较多城市延伸。全国已建13个类别的国家医学中心和125个国家区域医疗中心，1400余项诊疗技术在受援省份得到应用。下一步重点是推动已经设立的医学中心、医疗中心落实功能定位，进一步发挥好区域范围的辐射带动作用，新建国家和省级区域医疗中心向省会城市以下人口较多城市倾斜。
二是进一步推动城市优质医疗资源向县级医院延伸。目前，我国92%的县级医院达到二级及以上医院医疗服务能力。在此基础上，全面推进城市医院支援县级医院，核心是建立稳定的人员下沉服务长效机制，三级医院派出专业技术人员和管理干部给予县级医院医疗、药学、护理、管理等常年驻守指导。
三是进一步推动上级医疗资源向城乡基层延伸。关键举措是全面推进紧密型医联体建设，实现一定区域内相关医疗机构间医疗服务和管理的上下协同联动、一体化运作，每个基层医疗卫生机构都要有上级医院医师派驻，固定服务周期。在试点工作基础上，今年已经全面推开相关工作，要求紧密型县域医共体建设到2025年底力争覆盖90%以上的县市，到2027年底基本实现县市全覆盖。我国基层有495万卫生健康从业人员，其中有110万乡村医生，发挥了“健康守门人”的重要作用。在中央编办、教育部、国家医保局的大力支持下，我们正在推动落实大学生乡村医生纳入编制管理、村卫生室纳入医保定点、为中西部地区定向免费培养医科类大学生等工作，加强基层医疗卫生服务防病治病和健康管理能力。
四是进一步推动一定区域内医疗卫生服务互相延伸。通过检查检验结果互认、探索建立转诊中心等方式，增强医疗卫生服务的连续性，提升人民群众看病就医获得感。
2024年9月2日，国家卫生健康委党组书记、主任雷海潮在求是网发表一篇题为《深化医药卫生体制改革》的署名文章。在加快建设分级诊疗体系方面，雷海潮四次提及“基层”：
必须坚持以基层为重点，强化服务体系上下协同联动和支援帮扶，推动城市医疗资源向县级医院和城乡基层下沉，对中西部地区基层开展巡诊带教、远程会诊。
加强基层医疗卫生服务，强化防病治病和健康管理能力，扎实推进转诊连续服务和检查检验结果互认，加强医患沟通。
发挥绩效考核评价作用，落实在危重症转诊会诊、突发事件紧急医学救援、改革完善运行新机制、科技创新、人才培训、基层帮扶、强化公益性等方面的功能定位，带动区域内医疗卫生服务能力整体提升。
深化医教协同，以临床需求为导向培养医学人才，以基层为重点发展壮大医疗卫生队伍。
推进紧密型医联体建设，以推动人员和服务下沉为核心，技术、管理双下沉同步实施，巩固完善紧密型县域医共体、城市医疗集团等多种形式医联体的管理体制、运行机制。推动紧密型县域医共体全覆盖，夯实县乡村三级协同关系。
2024年，国家卫生健康委员会党组书记、主任雷海潮，在《关于进一步全面深化改革，推进中国式现代化的决定》辅导读本中发表文章表示，加快建设分级诊疗体系。大力推进“大病重病在本省解决，一般病在市县解决，头疼脑热在乡镇、村里解决”，推进医疗卫生体系系统重塑，促进优质医疗资源扩容和均衡布局。
坚持以基层为重点，强化服务体系上下协同联动和支援帮扶，推动城市医疗资源向县级医院和城乡基层下沉，对中西部地区基层开展巡诊带教、远程会诊。推进紧密型医联体建设，以推动人员和服务下沉为核心，技术、管理双下沉同步实施，巩固完善紧密型县域医共体、城市医疗集团等多种形式医联体的管理体制、运行机制。推动紧密型县域医共体全覆盖，夯实县乡村三级协同关系。加强基层医疗卫生服务，强化防病治病和健康管理能力。扎实推进转诊连续服务和检查检验结果互认，加强医患沟通，适应人民群众新期待。
发挥绩效考核评价作用，引导国家医学中心、国家和省级区域医疗中心发展，落实在危重症转诊会诊、突发事件紧急医学救援、改革完善运行新机制、科技创新、人才培训、基层帮扶、强化公益性等方面的功能定位，带动区域内医疗卫生服务能力整体提升。
二、强基层
2020年11月24日-25日，在基层卫生健康工作座谈会上，时任国家卫生健康委员会副主任雷海潮指出基层卫生健康工作要秉持开放创新导向，坚持结果导向，发展适宜能力，为群众提供安全有效方便可负担的基本医疗和公共卫生服务。他要求——
多渠道扩充家庭医生队伍，提高供给能力，使签约服务多样化、更富选择性；
优化基本公共卫生服务项目，提高群众获得感；
积极稳妥推进县域医共体建设，防止虹吸基层人才和医药费用上涨；
强化预防功能，落实行政部门规划、管理、协调、监督职责。
2023年4月20日至23日，时任国家卫生健康委副主任、党组成员雷海潮在江苏、北京调研时强调，要贯彻落实“以基层为重点”的新时代党的卫生与健康工作方针，树立大抓基层的鲜明导向，组织各方力量加大对基层支持保障力度，优化医疗卫生资源配置，落实编制和投入政策，持续发展壮大乡村医疗卫生人才队伍。
要积极推进紧密型县域医共体建设和乡村一体化管理，实施大学生村医专项计划，大力推进家庭医生签约服务，提高覆盖率和服务水平，加强基层药品、器械和急救车等配备，推进影像、检查服务信息化同质化，改进食源性疾病报告质效，让人民群众就近就便获得医疗卫生服务。
2023年12月4日-5日，在初级卫生保健高质量发展国际研讨会上，时任国家卫生健康委员会副主任雷海潮指出，中国始终践行以人民为中心的发展理念，高度重视促进初级卫生保健高质量发展，将加强基层医疗卫生服务体系建设、促进基本公共卫生服务均等化作为深化医改和全面推进健康中国建设的重要内容予以推进。
他强调要贯彻落实“以基层为重点”的新时代党的卫生健康工作方针，落实政府责任，持续增强基层卫生健康服务能力，推动基层医疗卫生机构基础设施建设和设备配备提档升级，激发基层活力，提升基层医疗卫生服务质效，深入推进家庭医生签约服务，发挥信息化技术优势，加强国际交流合作。
2024年8月，党的二十届三中全会对卫生健康领域改革作出全面系统的部署，国家卫生健康委党组书记、主任雷海潮在接受采访时强调，基层医疗服务是我国卫生健康体系的基石，强化基层医疗资源的配置与服务能力是当前改革的重中之重。
未来将加快向基层延伸医疗资源，推动高质量医疗服务覆盖每一个角落，以满足人们的基本医疗需求，建设以基层为主的分级诊疗体系，使患者在平常的小病小痛时，也能够享受到便捷高效的医疗服务。
2024年8月28日，国家卫生健康委党组书记、主任雷海潮在《学习时报》头版头条发表署名文章，文章9次提及“基层”，提出“以基层为重点加快建设分级诊疗体系”和“全面推进紧密型医联体建设”等观点，强化基层医疗卫生服务。
雷海潮表示，坚持以基层为重点，建成世界上规模最大的医疗卫生服务体系。不断促进优质医疗资源均衡布局，持续开展组团式援疆援藏，建设13个类别的国家医学中心，开展125个国家区域医疗中心建设项目，支持超过1200多家县医院综合能力提升，全面推进临床重点专科建设“百千万工程”，历史性将大学生乡村医生纳入编制管理。
全面取消药品、医药耗材加成，推广福建三明等地医改经验，统筹推进医疗服务价格、药品耗材集采、医保支付方式和薪酬制度等改革，推开公立医院绩效考核。中医药振兴发展重大工程推进实施。
截至2023年底，92%的县级医院达到二级及以上医院医疗服务能力，超过82%的乡镇卫生院和社区卫生服务中心达到了“优质服务基层行”能力标准，基层医疗卫生机构诊疗人次占比保持在50%以上，2023年各级各类医疗卫生机构诊疗能力比2012年提升近四成，互联网诊疗服务量超过1亿人次。
2024年，国家卫生健康委员会党组书记、主任雷海潮，在《关于进一步全面深化改革，推进中国式现代化的决定》辅导读本中发表文章表示，把握卫生健康人才价值和成长规律，深化医教协同，以临床需求为导向培养医学人才，以基层为重点发展壮大医疗卫生队伍。扩充全科、儿科、心理健康、感染、病理、麻醉等医疗卫生资源，提升服务水平。
三、医联体/医共体
2023年11月1日，在国新办举行的新闻发布会上，时任国家卫健委副主任雷海潮表示，目前全国已设置了13个不同类别的国家医学中心和儿童类别的国家区域医疗中心，开展了125个国家区域医疗中心建设项目，覆盖所有医疗资源薄弱省份，其中仅今年就遴选49个项目。
2024年1月25日，全国基层卫生健康工作会议在京召开。时任国家卫生健康委党组副书记、副主任雷海潮出席会议并讲话。
2024年7月16日，国家卫生健康委党组书记、主任雷海潮接受媒体采访时表示，国家卫生健康委坚决贯彻落实最高领导人重要指示精神，持续提高县乡村医疗卫生机构服务能力，推进紧密型县域医共体从2019年试点建设到今年在全国全面推开。
附录二：
基层医疗政策解读
标题
《以“三医协同”“四改联动”
推进医疗/医药/医保价值共生、
高质量发展——
“新医改15周年：启示、召唤与对策”调研组》
分级诊疗/强基层部分章节（节选）
作者
梁嘉琳
“健康国策2050”学术平台创办人、研究员
2024年8月
（本文仅代表发言专家的个人观点，与“健康国策2050”学术平台立场无关。）
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