标题
人口负增长时代：各国怎用财税/
社保政策调控生育率？
原标题
建立生育支持政策体系
的国际镜鉴
作者
胡继晔
中国政法大学商学院
金融系教授、博士生导师
来源
《中国经济报告》
2024年第4期
关键词
高收入国家
生育支持政策
养育成本
教育成本
摘要
二十大报告提出了建立生育支持政策体系的总要求，二十届三中全会提出要健全人口发展支持和服务体系。本文考察了部分高收入国家在生育、养育支持和降低教育成本方面的政策，汲取这些高收入国家在生育支持政策体系中的经验教训，可以为新时代建立健全我国的生育支持政策体系提供借鉴。
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正文
一、引言
党的二十大报告提出“优化人口发展战略，建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本”，二十届三中全会提出要健全人口发展支持和服务体系，在当前人口形势下指明了未来我国人口发展的方向。
国家统计局2024年初公布的数据显示，2023年我国65岁以上老年人口比上年增加698万人，而新出生婴儿比上年减少54万人，总人口减少208万人，是1961年以来再次出现总人口大幅下降。根据国家统计局出版的《中国人口和就业统计年鉴2022》计算，2021年中国育龄妇女总和生育率为1.08371，生育水平远低于预期，在主要经济体中仅高于韩国，甚至低于日本。
老龄化和少子化同时加剧，对我国积极应对老龄化的国家战略构成严重挑战，建立生育支持政策体系正当其时。
20世纪50年代以来，高收入国家开始出现生育率降低和人口减少等问题，这些国家先后采取了大同小异的生育支持政策，学界也打破了社会学和经济学的界限，从不同的理论视角研究生育、养育、教育问题。
我国从20世纪80年代以后实施了严格的计划生育政策，以2015年放开二胎生育为标志，对生育支持政策的研究从最近几年才开始。
本文参考欧洲、北美、东亚部分高收入国家的做法，汲取这些国家在生育服务支持政策、养育财政支持政策、降低教育成本政策方面的经验教训，希望为新时代我国建立生育支持政策体系提供借鉴。
二、高收入国家
的生育服务支持政策
生育服务的经济支持
经济支持是生育服务支持政策体系的主体，是当前世界各国为解决生育问题重点发力的关键环节。
各国政府政策的侧重点不同，瑞典规定，每名1岁至16岁的儿童每个月都可以从政府领取到约1050 克朗儿童津贴。
法国则增加了对家庭收入的要求，只面向收入较低的家庭发放育儿津补贴，且只有婴儿按照规定时间在三年内参加各类健康检查、由医生在健康手册上更新婴儿健康情况，家庭补助基金（CAF）才会每月发放180欧元，直至幼儿满三周岁为止。
德国除了为一般家庭提供金额与父母工作收入挂钩，发放时长从2个月到12个月不等的父母金（Elterngeld），还会为单亲家庭直接提供14个月的父母金。
新加坡根据家庭养育子女数量，发放8000-10000新元不等的育儿津贴，并分批次打入账户，直到孩子一岁半。
日本为新生儿提供42万日元的国家补助金和到15岁之前每月发放的儿童津贴，由政府发放的儿童津贴也会跟随孩子成长阶段和家庭情况进行调整。
韩国在婴儿出生时发放200万韩元，一周岁之前每月提供30万韩元津贴，对未满7岁的儿童每个月发放10万韩元补贴。
但在生育意愿方面，一半韩国人认为婚姻没有必要，近60%的青年人认为婚后生育不是必须的。多数人认为政府的生育支持政策远远不够，因为养育、教育孩子太贵了，政府补贴的那点钱根本解决不了什么问题。与此同时，许多年轻人面对天文数字的房价无能为力。
住房费用对于各国家庭都是一笔不小的开支，住租房补贴是国际经济支持政策的一个着力方向。
瑞典面向低收入的有子女家庭提供社会性住房保障：一个孩子的家庭每个月最高可以领取到2500克朗左右的住房补贴，两个孩子的可以领取3175克朗，三个孩子可领到3900克朗。
日本政府自2016年启动“一亿总活跃计划”，为低收入的新婚夫妇购房或新房租金、搬家费用提供支持，由地方政府和国家共同补助上限为30万日元的新婚家庭补贴，近年来还多次提高补贴上限额度。
在各国的经济支持体系中，法国建立的鼓励生育税收优惠制度很有特色。法国生育友好型个人所得税政策分为三个层次：
在应税收入层面，生育、养育补助免税，主要体现在对家庭取得的与生养子女相关的社会福利补助免征个人所得税。这些补助几乎覆盖了从怀孕、分娩、保育、抚养、入学到子女成年后的全过程。
在计税方法层面，法国个人所得税采取家庭商数计税、以家庭为单位进行申报。家庭成员的人数增加会增加家庭计税份数，进而大大减轻有子女家庭（尤其是三个及以上子女的家庭）的税负。
在支出层面，法国政府施行养育支出扣减，幼儿在公立托育机构所实际支付的50%托幼费用可以在税前扣除，面向中等或高等教育需要缴纳的学费则减免税收，每个子女每年扣除上限额度近6000欧元。
除了对育有子女的家庭的税收优惠，法国税制还面向未婚纳税人和没有子女的夫妇采取惩罚性课税，即在向未婚或无孩的纳税人征税时，多征收25%。
生育服务保障体系
各国社会力量参与生育支持的主要领域是生育和社会保险服务，采取为孕妇住院支付费用、为新生儿提供医疗费用减免等方式。
以德国保险公司为例，孕妇的各种检查，包括怀孕期间与产后，以及在分娩期间所产生的生育费用、住院费用，都由保险公司承担。德国的产妇津贴与生育前的税后工资等额，其中保险公司支付13欧元/天，剩下的由雇主补足。
在美国，所有医疗保险必须覆盖怀孕和生育，除去孕期检查费用、生育费用等保险，还包含由美国联邦政府和各州政府支持的妇幼营养计划（WIC）。
WIC面向中低收入家庭，免费提供营养和健康教育。各类WIC营养食品经由营养和医学专家设计，为每月50-75美元的食品包，致力于满足产后妇女、婴儿和儿童的营养需要。
该计划自1972年设立试点后迅速推广，并在1975 年成为全国永久性公共健康计划。
生殖健康服务
生殖健康服务体系涉及社会方方面面。公众尤其是青少年对于两性生殖健康知识的认知程度，结婚家庭尤其是备孕家庭对于孕妇健康教育、营养教育，以及对母乳喂养期妇女和婴幼儿营养知识的普及，包括无痛顺产、试管婴儿等辅助生殖医疗技术的覆盖，体现的是整个社会和国家在人口生育领域的“软实力”。
如在辅助生殖医疗技术的推广方面，日本厚生劳动省扩大了不孕不育治疗的补助程度，对夫妻收入低于730万日元、体外受精困难的未满43周岁的夫妇提供不妊治疗经济补助。
三、养育支持政策体系
婴幼儿养育中
的托育政策支持
养育是整个生育体系中的重点，特别是0-3岁婴幼儿的照料及入托问题是育龄妇女是否再生育二孩的主要顾虑之一。养育成本决定着家庭的生育经济压力，是生育率提高的最重要影响因素之一。
婴幼儿照料服务是国际上存在人口问题国家的痛点，也是国际社会促进生育的政策建设重点。
日本内阁府儿童育成会资料显示，近年来，每年都有超过2万名排队等待入托的“待机儿童”，专门词语“待机儿童”就是指那些因托儿所满员导致无法入读的等待儿童。
这些儿童因为托儿所人手不足或幼儿满员无法入读，只能被迫选择家庭托育。入托困难是日本年轻父母生育二胎的“拦路虎”，成为日本政府最头疼的问题之一。
2015年，德国婴幼儿照看率达32.9%，东部州平均值高达51.9%，德国的托育服务机构中公立经营、非营利宗教组织、其他非宗教福利机构的经营三分天下，只有2%的商业机构经营。在2019-2022年四年间，德国政府先后投入55亿欧元，用于支持16 个州的儿童日托机构建设。
托育机构的建设中公共资金资助占70%左右，非公立机构营运的自有经营成本占10%左右。相关研究表明，不同的提供者在服务供给的质量和可及性上有相当大的异质性，但法律对最低托育质量作了政策限制。受此政策引导，目前各类托育服务机构在机构自身建设、婴幼儿保育、员工薪酬等方面的特征逐渐趋同。
丹麦是家庭托育服务发展最早、提供量最大的北欧国家。丹麦的家庭托育服务由《社会服务法》等法律提供保障，由中央社会事务部负责政策制定和质量标准，地方社会局建档管理，并具体负责家庭式托育从业者的培训及合格证核发。
合格的家庭式托育从业者受聘于地方政府，由政府提供福利保障，一周工作48小时，每年5周带薪休假。一位家庭式托育从业者可以照顾5名孩子。受地方政府督导的家庭式托育从业者，以收托0-2岁婴幼儿为主。
社区托育所是托育机构和家庭托育点的中间产物，社区托育通常由居民社区提供，离居民家门口更近，父母接送孩子更加便捷，教学规模也相对更小；
而相较于家庭托育点，社区托育更具有质量保障性，而且托育费用也会相对较少。社区托育部分由居民社区提供，部分则是由行业协会建立。
许多用人单位也会为雇员照料孩子提供便利。
在瑞典，未满8岁孩子的父母享有工时缩减的法定权利，通过申请，他们可以将正常工时最多缩减四分之一。
此外，瑞典的行业协会允许返职后的妇女，选择调换报酬相对较低但灵活度更高的非全日制工作或弹性工作时间，如错时上下班或电子通勤等方式，在参与工作的同时能更便捷地照顾婴幼儿。
随着互联网技术、远程会议、协同工作软件的普及，远程办公在技术上日趋成熟。受新冠疫情影响，诸多跨国公司都已经将远程工作的模式常态化，推出了不同的混合办公制度。
混合办公模式所节省的通勤时间，可以让家长有更多时间照料孩子，更好地平衡家庭和工作。推广混合办公模式，可以缓解职业女性的焦虑、减轻职业发展和育儿的压力和冲突，提高育龄女性的生育意愿。
目前婴幼儿照料的配套政策也是各国政府的着力点。在经济政策上，主要可以分为费用减免和托育补助两类。
费用减免方面，德国的公立教育建设从幼儿园到大学全覆盖，并给予免护理费等政策扶持，减免了大量的婴幼儿托育费用。加拿大则对低收入家庭6岁前儿童的学前教育提供教育补助，补助金额从全额到一半不等。为保证财政拨款的充分使用，这笔补助款会直接支付给就读的幼儿园。
在婴幼儿托育补助方面，韩国针对多胞胎的家庭，对父母都在工作并且需要雇佣看护照料婴幼儿的家庭，会提供每小时1500-8500韩元的雇工补贴。而新加坡的托育补贴更为慷慨，在政府大量参与低成本、高质量的正规托儿服务建设的同时，所有在职母亲每月还可额外获得300新元的托儿补贴，低收入家庭获得的补贴更多。
婴幼儿养育的假期政策
生育产假制度是保护生育妇女的重要制度，不仅有利于母亲的身心健康，也有助于婴儿的科学养育。
建立并完善生育假期服务体系，对提高家庭生育的积极性、保障婴幼儿健康成长有着重要影响。
生育假期政策的落实是否有效，能否实际性地提高家庭的生育意愿，既取决于父母双方可陪伴孩子的空闲时间长短，又受到父母双方在生育假期中稳定收入来源的影响。
政府作为生育假期服务体系建设的组织者，可以为生育假期提供法律保障和资金支持。
德国政府的带薪产假一共14周，若婴儿早产或多胞胎则可顺延4周。
2014年，法国政府调整了家庭育儿产假制度，为一孩家庭提供一年的带薪休假，条件是后半年的假期必须由此前未休假的孩子家长共享；面向多孩家庭额外提供两年的在职休假时间，在此期间法律确保其在假期结束后可以返回工作岗位。
加拿大政府面向生育家庭提供“标准父母福利” 和“延长父母福利”，可提供时长最多分别为40 周和69周的失业保险补贴。
韩国政府规定：只要家里有未满12个月的子女，父母就都可以申请3个月的假期。
日本也提供了12个月或6个月的育儿假，但由于政策和社会原因，韩国、日本的育儿假覆盖面有限，收入补偿水平较低，且缺乏法律强有力的约束，很多年轻父母并未休完生育假期。
在各国的生育假期服务体系中，父母双方的产假补助一般均由政府、雇主、社会保险机构共同承担。部分国家的产假补助金由政府全部支付，如：
法国政府根据家庭受抚养子女数量每月提供130欧元到470左右欧元不等的津贴，具体补贴金额取决于父母的工资额度。
在加拿大政府的“标准父母福利”和“延长父母福利”下，父母分别可以享有原工资55%和33% 的政府补贴；
韩国则是将一年的育儿休假划分为前三个月和后九个月，政府分别提供原工资80%、50% 的补贴。
除去由政府承担生育假期成本外，雇主和社会保险机构也在婚育假期成本承担上发挥重要作用。
美国的全国性无薪产假大量减免了用人单位的成本，有12周内不得中断雇佣关系的法律要求，使得雇主承担了一部分社会成本。
在生育假期服务体系建设中，领跑全球的瑞典式陪产制度尤为值得借鉴。
瑞典规定在孩子出生前后，父母双方累计可享受480天产假。为鼓励丈夫分担养育工作，在480天产假中，父母双方各有90天不用即作废的休假，父亲休假少于90天便得不到津贴成为硬性规定；父亲名下休的天数越多，得到的津贴也越高。
夫妻对半的情况下，津贴奖励达到最高值。在促进父亲参与幼儿照料、家务平等分担上，法国要求三年育儿假中必须有六个月由另一位未休假家长享有的规定，也起到类似的作用。
父亲陪护产假制度的完善，不但有利于消除就业市场中的性别歧视，推动男女双方在工作劳动和家务育儿上的责任分担，还有利于减轻家庭生育负担，消除妇女生育焦虑，提高社会公众对于生育的积极性。
制定婚育假期政策是一回事，能否贯彻落实更为重要。以人口出生率不断下降的韩国为例，韩国制定了带薪休假的相关法案，但存在大量雇主不按规定执行产假政策，相关部门的监管也长期滞后的问题。
尽管韩国部分雇主提供了带薪休假，但韩国政府一项调查显示，在2533户受访家庭中，40.3%的女性曾因生孩子辞职。
在劳动力市场上，雇主倾向于雇佣男性担任关键性工作，因为预计女性在成为母亲时会离开工作场所，这种公然歧视大幅降低了韩国年轻女性的结婚意愿，使得韩国成为全球总和生育率最低的国家。
代际照料服务体系
在儿童养育中，代际照料服务体系发挥着重要作用。作为一种有效应对人口老龄化及社会服务供给整体不足的创新模式，代际照料服务体系在国外受到高度重视并已经形成成熟的发展模式。新加坡“海军部村庄”社区就是典型的成功案例。
“海军部村庄”项目是由政府部门牵头，社会组织、企业组织和居民群体共同参与建立的新加坡首个将所有公共设施和服务空间融合在一个建筑体量里的公共建筑社区综合体，包括医疗保健、老人护理、儿童保育和商业设施等配套生活设施。通过功能空间的交叉和多样化布局，为代际照料服务提供了适宜的空间。
美国“圣文森特代际学习中心”是由民间机构和社会组织发起的社会性项目，是养老院和幼儿园复合发展的成功尝试，以代际照料服务模式为老年人与儿童搭建了共同学习的空间和情感交流的桥梁。
由于社会文化习惯，德国老人独立居住的比例较高，相较于与子女同住或者住养老院，大部分德国老人更加倾向于在自己的家中养老。基于这种社会背景，无血脉关系的多代居民共同居住的“多代屋”社区迅速发展。
多代屋具有鲜明的半开放式花园和多功能内嵌公共空间布局，在同时服务老年人、青年人及儿童等多代居民的同时，也增加了代际交流学习的机会。
四、生育支持的教育服务体系
生殖健康知识教育
生殖健康知识教育体系，涉及生育教育。
社会公众尤其是青少年对于两性生殖健康知识的认知程度，结婚家庭尤其是备孕家庭对于孕妇健康教育、营养教育，以及母乳喂养期妇女对婴幼儿营养知识的认知，包括无痛顺产、试管婴儿等辅助生殖医疗技术的普及，体现的是整个社会在人口生育领域的“软实力”。
20世纪50年代，瑞典就将性教育放入小学教育的必修课；
美国要求中小学专门拨出课时，推行连续12 年的性教育。
关于性的话题，欧美国家已经将儿童性教育时间提前到了幼儿阶段，以冲抵社交媒体上的性知识对于儿童的消极影响。
在面向结婚家庭的生殖健康知识服务上，美国通过建立覆盖全国的妇幼营养计划（WIC），为中低收入家庭免费提供营养和健康教育，在降低产后妇女、婴儿和儿童的营养健康风险上，取得了明显效果。
教育成本对不同国家出生率
的影响
现代社会从儿童到可以正常进入职场成年人的教育所需要时间长达10多年甚至近20年，教育成本的高低对生育意愿具有巨大影响力。因此，各国的教育成本就成为父母进行生育决策时最重要的参考因素之一。
瑞典实行全日制日托和全日制学校，降低了接送学龄儿童对父母日常工作的负担。瑞典法律规定7-16 岁的儿童必须接受义务教育，如果孩子上公立学校，不仅免缴学费，且瑞典是少数为中小学生提供免费午餐的国家，因此瑞典家庭的教育成本总体较低。
与此同时，瑞典通过父母合作型产假政策，促进了父亲参与婴幼儿的日常照顾，“奶爸文化”的出现正是瑞典人生育观念改变和生育意愿提升的表现。
法国公立幼儿园和中小学每天15时左右放学，但家长可以申请将接孩子的时间延长至18时或更晚，学校会安排看护并提供点心，费用按照家庭收入进行“差别化”收费。
公立幼儿园基本免费，私立幼儿园收费但政府给父母提供子女津贴。每个6岁到16岁的孩子都必须上学，除了一些学校用品和实地考察外，国家支付一切中小学的各类费用。法国州立大学学费也非常合理，如取得学士学位，学生只需支付大约200欧元年费。
日本的教育成本在全球最高，公立托儿所虽然几乎免费，但不能保证所有人都可以享受，存在“待机儿童”的问题。
如果从幼儿园到大学一直选择私立学校，平均每人仅学费就需要准备2300万日元（约120万元人民币）以上，教育成本高企再加上超长的工作时间、劳动力市场的激烈竞争，生育孩子成为日本家庭面临的重要难题，也是很多日本青年夫妇选择只生一个甚至“丁克”的重要原因。
韩国2022年每个学生额外补习的月平均支出攀升至41万韩元，教育成本的上升是女性越来越不愿意生育的主要原因之一。
韩国是世界上育儿成本、教育成本最高的国家之一，在经济下行的大背景下，韩国课外补习产业依然能够“一枝独秀”，不断创造业绩新高，很多家庭初、高中子女课外补习费用相当于饮食费用和物业费用的总和。
课外补习被韩国《中央日报》称为“亡国之症”。根据韩国统计厅的数据，2022年78.3%的儿童接受了课外补习，很多人认为补习的“军备竞赛”是导致韩国生育率下滑的元凶。
同为高收入国家，从教育成本的情况来看：
瑞典、法国相对较低，2022年总和生育率分别为1.844、1.8，分别排名欧洲第一、第二；
日本、韩国教育成本高企，出生率相对较低，2022年总和生育率分别为1.26、0.78，特别是韩国的总和生育率为全球最低，与其教育成本较高密切相关。
正反两方面的经验、教训告诉我们：教育成本是一个事关总和生育率高低的主要因素，必须降下来，才能给民众生育的信心。
政府的教育投入和舆论导向
根据育娲人口研究智库发布的《中国生育成本报告2022版》，养育和教育成本是我国家庭支出的大头，抚养一个孩子到18岁成年，养育和教育成本是人均国内生产总值（GDP）的6.9倍。这一数据是德国（3.64）的两倍，是澳大利亚（2.08）和法国（2.24）的三倍多。
因此如何降低我国的教育成本不仅仅是二十大报告的要求，也是民众切实的期盼。诸多研究已显示，公共教育投资能够增加生育和提高人力资本积累，对公共教育进行补贴，能够降低生育的净成本，提高社会生育水平，教育补贴不仅可以增加教育投资，还具有增加生育的属性。
我国全面两孩政策实施后的相关研究也显示，提升居民对公共教育的满意度和对学前教育和义务教育阶段的满意度，一定程度上有助于提高居民的二孩生育意愿，为我国公共教育投资的方向提供了借鉴。
杨华磊、胡浩钰（2019）的研究发现：教育早期阶段财政投入越大，越能显著促进社会生育，尤其在幼儿园阶段，财政教育支出每增加1%，出生率上升0.495‰，其中补贴给早期教育需方家庭的财政支出更可能促进生育，可见补贴早教更会促进社会生育。
婚育教育对婚姻观念、生育行为影响很大。随着经济的发展、社会的进步、科技水平的提高，过去数十年以少生优生为主要内容的计划生育宣传已经根深蒂固，目前的婚育教育和舆论需要与时俱进，推陈出新，及时回应生育率低迷、出生人口萎缩的新挑战。
五、结论和政策建议
从前文高收入国家的生育支持体系来看，政府的财政税收政策在调控生育率的过程中起着关键作用，如何通过支持政策来鼓励生育，同时降低生育、养育、教育成本成为各国的共识。党的二十大报告首次提出要建立生育支持政策体系，可以通过以下措施落到实处。
一是从国家安全的角度来认识鼓励生育的重大意义。当前我国周边安全形势严峻，提高人口出生率，以国家政策支持生育，不仅仅是社会发展、经济增长的需要，更是铸牢军队钢铁长城、确保国泰民安的重要人力资源保障。
二是借鉴高收入国家鼓励生育的相关财政税收政策，建立可持续的生育支持政策体系框架。《中国生育成本报告2022版》显示：
中国的抚养成本相当于人均GDP的6.9倍；
是法国的2.24倍、瑞典的2.9倍、德国的3.64 倍、美国的4.11倍、日本的4.26倍。
与全世界相比较，中国高于除韩国外的所有国家。中共二十大报告提出“降低生育、养育、教育成本”，需要家庭、社会和政府的合理分担，瑞典、法国、美国都有这方面的经验，日本、韩国则有养育、教育成本过高而补贴不足导致生育率下滑的教训。
目前我国一些地方政府陆续出台了地方性奖励措施，但力度相对较小，且各地政策参差不齐，需要建立全国统一的财税支持政策。为了鼓励生育、养育，可以对生育成本进行税收累加，即每个子女每月增加养育费用的税前抵扣1000元，孩子一旦出生，父母即可享有此项专项扣除，并可以和子女教育费用的扣除叠加。
三是以财政、社保政策促进人类生殖辅助技术的推广研发，将相关促进生育生产技术纳入医保，为有生育意愿但面临不孕不育现实的年轻人提供资助。
我国的不孕不育发病率，20世纪80年代初期仅为1%到3%。2020年剧增至18%，超过发达国家的平均水平。辅助生殖作为治疗不孕不育的最有效方法之一，其社会价值不容忽视。辅助生殖在中国起步较晚，推进辅助生殖行业发展，可以从金融市场与国家政策层面发力：
一方面，辅助生殖行业需要资本市场予以资本倾斜，推动科学技术创新，降低辅助生殖治疗价格，发展潜在辅助生殖需求人群；
另一方面，在政府层面，要研究以财政、税收、金融手段支持人类辅助生殖技术的科学研究的实施推广，并将其纳入医保。
四是完善优化与国家人口发展战略相关的政策法规体系。以财政税收政策促进生育支持体系建设的各项机制和路径最终需要以法律、法规、规章、规范性文件的形式进行落实，并将各地的创新性地方政策扩大到全国。
法律对积极支持生育的措施作出规定，有利于引导各级政府提升公共服务水平，切实降低生育、养育、教育成本，破解“生不起”“养不起”的矛盾，解决民众的后顾之忧。
高收入国家的经验和教训表明：伴随高收入而来的低生育率现象在全球非常普遍，必须要政府大力度主动出击，方能减缓生育率快速下滑的势头。
我国建立健全有效的生育支持政策，有利于改善人口年龄结构，扩大新增劳动力供给，减轻老年人口抚养比，增加社会整体活力，降低我国老龄化峰值水平。
通过财政税收支持政策促进生育率提高，以降低生育、养育、教育成本为抓手，全社会共同努力促进人口的可持续健康发展，方可保障国家经济、社会的长期可持续发展，为中华民族伟大复兴奠定人口基础。
（本文仅代表发言专家的个人观点，与“健康国策2050”学术平台立场无关。）
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