前 言
2024年我国经济整体维持平稳发展，经济结构调整取得明显成效，为2025年我国经济持续健康发展奠定了基础。展望2025年，“十四五”进入收官之年，国家对明年经济工作作出哪些重要安排，主要政策将呈现怎样的趋势，中大咨询通过深入解读中央经济工作会议精神，对2025年经济工作的政策思路和工作重点进行深度研判。
重要看点：
重要看点：
2024年中央经济工作会议总结了当年经济工作，分析当前经济形势，部署2025年经济工作，为中国经济高质量发展把舵定向。
图1 重要看点
（中大咨询整理）
（一）宏观经济定调
一方面，经济运行总体平稳、稳中有进，经济社会发展主要目标任务即将顺利完成。2024年我国GDP保持平稳增长，前三季度增速为4.8%，在全球五大国家中位列前茅。对比2024年初设立的主要预期目标，目前整体完成进度较好，部分指标已提前达成目标值。
图2 宏观经济定调
（中大咨询整理）
另一方面，当前外部环境变化带来的不利影响加深，我国经济运行仍面临不少困难和挑战，主要是国内需求不足，部分企业生产经营困难，群众就业增收面临压力，风险隐患仍然较多。
1. 国内需求不足：相比于2023年，2024年我国的投资与消费增长陷入失速之中，投资与社零消费同比增速逐月下滑。截至今年三季度，居民消费欲望不强的趋势愈发明显，由于消费总额增速的放缓，虽然整体“量增价减”的趋势依旧延续，但趋势已有所减弱。
图3 2023年和2024年社零消费增速与CPI：累计同比（%）
（中大咨询整理）
2. 部分企业生产经营困难：从行业层面来看，各个行业正在经历剧烈的调整，利润占比高的行业在2024年利润发生了明显的下降。其中电器机械及器材制造业下降7.2%，汽车制造业下降1.2%，非金属矿物制造业下降51%，医药制造业下降0.4%，化学原料及化学制品制造业下降4%，煤炭开采与洗选业下降21.9%。
图4 部分企业生产经营困难
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3. 群众就业增收面临压力：虽然整体就业情况稳定，但是从结构上来看，就业形势的稳定主要依赖于30-59岁的群体，16-24岁以及25-29岁的群体的就业情况依旧不乐观，并且未来几年将面临持续的就业压力将持续增长，就业形势将更加严峻。
图5 群众就业增收面临压力
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（二）政策基调分析
会议提出“稳中求进、以进促稳、守正创新、先立后破”的政策基调。当前我国面临国内需求不足，部分企业生产经营困难，群众就业增收面临压力三大问题，为有效应对和解决这些问题，明年将系统集成、协同配合，充实完善政策工具箱，提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性，实现“以进促稳”。要保持经济稳定增长，保持就业、物价总体稳定，保持国际收支基本平衡，促进居民收入增长和经济增长同步。同时，实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策，打好政策“组合拳”，把经济政策和非经济性政策统一纳入宏观政策取向一致性评估，统筹政策制定和执行全过程，从而提高政策整体效能。
1.政策基调：2023年，中央经济工作会议的宏观主基调是强化宏观政策跨周期和逆周期调节，2024年的宏观主基调则是加强超常规逆周期调节。从经济形势的变化而言，尽管外部环境有所缓解，但经济增长压力依然存在，尤其是房地产市场的低迷对宏观经济的拖累效应仍需时间消退。因此，政策重心进一步倾向“逆周期”，以应对经济下行风险。从政策工具的创新与协调而言，首次提出“加强超常规逆周期调节”，意味着政策工具的操作将更具针对性和突破性，这表明政策将更加主动地应对内外部冲击，以确定性拥抱不确定性。
图6 政策基调
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2. 更加积极的财政政策：从以往的财政政策来看，积极的财政政策主要聚焦于两个核心方面：一是通过提高赤字率来实施财政扩张，具体手段包括发行超长期国债、增加专项债限额或安排新增专项债额度以进行债务置换；二是扩大地方政府专项债投向领域，促进项目多元化发展。在2024年中央经济工作会议中，财政政策由“积极”调整为“更加积极”，这预示着财政赤字率将进一步提升，同时地方政府债的投资领域与项目范围也将进一步扩大。
图7 更加积极的财政政策
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3. 适当宽松的货币政策：相比于2023年提出的稳健的货币政策，今年提出了适当宽松的货币政策，旨在为经济稳定增长和高质量发展营造良好的货币金融环境。而发挥好货币政策工具总量和结构双重功能，其中最受到关注的的是适时降准降息。从操作空间来看，降准空间已经接近历史最低点。根据外部机构的测算，未来2年内预测美国和欧洲实际政策利率将持续下降，我国未来大约有130BP左右的下降空间。
图8 适当宽松的货币政策
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（三）工作重点的变化
2025年相比于2024年，中国经济工作的重点发生了显著变化，主要体现在以下几个方面：
1. 扩内需成为首要任务：不同于2024年科技创新为首要任务，2025年经济工作的首要任务是“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”。
2. 科技创新引领新质生产力发展：2025年更加强调以科技创新引领新质生产力发展，建设现代化产业体系。这意味着科技创新将更多地关注于催生新产业、新模式和新动能。
3.发挥经济体制改革牵引作用：相比2024年深化重点领域改革，2025年更加突出经济体制改革的重要性。
4.城乡融合发展重要性提升：从2024年主要任务的第七位提升至2025年的第六位，体现国家对解决城乡发展不平衡问题的高度重视，以及通过城乡融合推动高质量发展、实现共同富裕的战略目标。
图9 工作重点的变化
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重点工作的方向预判
重点工作的方向预判
2024年我国经济在复杂严峻的形势下依然实现了稳步增长，政策效应逐步显现，因此会议对2025年的部署更加注重前瞻性和系统性，在保持经济增长的同时加速推进高质量发展。扩大内需将被放在2025年经济工作的首位。将围绕科技创新和产业升级，优化调整经济结构，通过更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策推动消费和投资双轮驱动，防范化解重大风险，为实现中国式现代化提供支撑。
会议共部署九大方面政策，可划分为六点：（一）全方位扩大国内需求。（二）以科技创新引领新质生产力发展。（三）发挥经济体制改革牵引作用。（四）扩大高水平对外开放。（五）有效防范化解重点领域风险。（六）推进中国式现代化建设。
（一）全方位扩大国内需求
从中央经济工作会议的表述来看，2025年将从就业、消费、投资三个方面扩大内需。就业方面：加强三方面工作推动解决就业问题，以修复经济预期，增强消费信心，一是与产业发展相结合，二是加强政企合作，打造就业信息平台，三是推进市场化，薪酬逐步透明推动劳资市场调节。消费方面：以“两新”为基础，增加定向补贴覆盖的产品种类，降低消费门槛，扩大消费群体。发展首发经济、冰雪经济以及银发经济，打造消费文化，深挖区域潜力、业态潜力以及群体潜力，引导人们“愿消费”。投资方面：未来将更加聚焦支持“两重项目”，加强财政与金融的配合，以政府投资有效带动社会投资，凝聚力量拉动内需。
图10 推动就业问题解决的三方面工作
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（二）以科技创新引领新质生产力发展
过去电子信息、新能源汽车与光伏等重点战新产业的增长情况较好。电子信息制造业增速较快：1-10月，规模以上电子信息制造业增加值同比增长12.6%，增速分别比同期工业、高技术制造业高6.8个和3.5个百分点。新能源汽车产销平衡，增长较快：2024年1月至11月，新能源汽车的累计产量为1134.5万辆，累计销量为1126.2万辆，同比增长率分别为34.6%和35.6%。中国光伏发展势头强劲：分布式光伏和集中式光伏均取得了显著进展。
但电子信息产业正遭受“卡脖子”的严峻挑战，这一问题突出表现在关键核心技术的自主创新能力不足，且在高端芯片、电子测试仪器等关键领域对外依赖性过强。这种依赖不仅限制了产业的自主发展，也增加了外部风险。与此同时，大部分行业的产能利用率面临下滑趋势，其中新能源汽车与光伏行业的产能过剩问题尤为突出。具体而言，光伏组件的供应量已占据全球市场的86%，其产能是国内需求的4倍、全球需求的2倍。而新能源汽车的供应量也占据了全球市场的66%，产能则是国内需求的2.1倍、全球需求的1.2倍。这种产能过剩不仅可能导致资源浪费，还可能引发价格战和市场恶性竞争，对行业的健康发展构成威胁。
图11 各行业2024年前三季度产能利用率
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（三）发挥经济体制改革牵引作用
2025年预计将充分发挥经济体制改革的牵引作用，推动一系列标志性改革举措落地见效，以进一步激发市场活力和社会创造力。具体而言，政策将着重从以下几个方面展开：
一是高质量完成国有企业改革深化提升行动，出台民营经济促进法，以优化企业营商环境，促进国有企业和民营企业共同发展；二是开展规范涉企执法专项行动，以减轻企业负担，保护企业合法权益；三是制定全国统一大市场建设指引，以打破地方保护和市场分割，促进商品和要素在全国范围内自由流动；四是加强监管，促进平台经济健康发展；五是统筹推进财税体制改革，增加地方自主财力，提高财政资金使用效率；六是深化资本市场投融资综合改革，打通中长期资金入市卡点堵点，增强资本市场制度的包容性、适应性等方面入手。
图12 经济体制改革政策预判
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（四）扩大高水平对外开放
2023年，全球外国直接投资（FDI）出现了2%的下滑，而发展中国家所吸收的FDI更是下降了7%。在此背景下，尽管中国依然稳居全球第二大外资接收国和第三大对外投资国的地位，但其吸引外资的结构与质量却面临着严峻考验。
为了有效应对这一挑战，中国未来将采取一系列重要举措。首先，将稳步推进制度型开放。通过优化制度环境，为外资提供更加稳定、透明和可预期的投资环境。其次，将推动自由贸易试验区提质增效，并扩大改革任务的授权范围。同时，还将深化外商投资促进体制机制改革，通过简化审批流程、提高服务效率等措施，为外商投资提供更加便捷、高效的服务。此外，还将扩大鼓励外商投资领域，特别是在高端制造、绿色经济、数字经济等新兴产业领域，为外资提供更多投资机会和合作空间。
图 13 扩大高水平对外开放
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（五）有效防范化解重点领域风险
统筹房地产、地方债务风险防范化解工作，坚决守住不发生系统性风险的底线。
房地产方面：今年基本形成房价“维稳”效果，避免恐慌导致房地产投资增速快速恶化，同时，房地产销售情况与新开工的颓势得到初步缓解。中央经济工作会议强调要持续用力推动房地产市场止跌回稳，加力实施城中村和危旧房改造，充分释放刚性和改善性住房需求潜力。合理控制新增房地产用地供应，盘活存量用地和商办用房，推进处置存量商品房工作。推动构建房地产发展新模式，有序搭建相关基础性制度。
图14 有效防范化解房地产风险
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地方债务方面：财政部推动地方政府债务限额置换存量隐性债务后，各省市通过发行再融资专项债，将债务置换为长期、低息债务，持续压降地方资源压力。
图15 有效防范化解地方债务风险
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（六）推进中国式现代化建设
根据会议部署，明年将以城乡融合、区域协调发展、生态文明建设、保障和改善民生为重点，稳步推进中国式现代化。
图16 推进中国式现代化建设主要举措
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结语
结语
在经济环境复杂多变的时期，平衡稳定与发展是经济工作的核心。2024年，我国经济运行总体平稳、稳中有进，高质量发展扎实推进，但仍面临挑战。会议提出“稳中求进、以进促稳、守正创新、先立后破”就是要在稳增长的背景下，着力培育新的增长动力。总体而言，2025年的工作将从深化供给侧改革，扩大国内需求，加强国际合作等多个维度同步推进，力求实现经济结构的持续优化和总量的稳健增长。
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