作 者：
赵伟 申万宏源证券首席经济学家
贾东旭 高级宏观分析师
侯倩楠 宏观分析师
联系人：
侯倩楠
摘要
财政政策成为眼下市场关注焦点，而年中财政预算调整须经人大常委会审批。11月人大常委会召开在即下，过往人大常委会审议预算调整有何经验参考？本文梳理，供参考。
年中调预算，眼下为何紧盯人大常委会？增量财政政策若涉及预算调整须经常委会审批
根据《预算法》的规定，如果需要调整财政预算，必须经过相应层级人大常委会的审查和批准。例如，中央预算的调整方案需提请全国人大或人大常委会审查和批准，而县级以上地方各级预算的调整方案则需提请本级人大或其常委会审查和批准。
财政预算调整或可分为定期和不定期两类，定期调整多发生于地方层面，省级、直辖市及单列市政府调整其地方债发行金额、转移支付规模等。地方债务限额分批下达背景下，地方每年进行多次常规预算调整；主要为新增债务限额及转移支付下达后，收支总量对应调整。
相比地方例行调整预算，全国层面年中财政预算调整频率较低，多发生于外生事件冲击、稳增长承压等背景下。考虑到当前时点增量财政政策加码为全国层面，若涉及相关预算调整则须经全国人大常委会审批。因此即将召开的人大常委会会议或成为观察增量财政政策的重要窗口。
过往人大常委会如何审议预算调整？中央债务限额调整较多，收支结构调整较少
回顾过往全国人大常委会年中调整预算，涉及中央债务限额调整较多。人大常委会审议财政预算调整，多与中央债务限额调整有关，例如1998-2000年，2007年，2023年预算调整；地方债务限额和财政收支结构的预算调整较少，仅在2008年，2015年，2016年进行调整。
人大常委会会议召开前，委员长会议通常会召开决定常委会会议时间，并披露建议的会议议程。委员长会议负有决定常务委员会每次会议的会期，拟定会议议程草案职责。但人大常委会会议最终议程可能较委员长会议披露有所不同。例如2023年10月，在委员长会议未披露审议中央预算调整相关议程下，常委会会议亦在最后一天审议批准了增发国债。
当前，人大委员长会议披露的议程草案虽无预算调整，但不排除调整财政预算的可能性。尽管人大委员长会议建议的常委会第十二次会议议程未包含预算调整事项，但根据2023年10月预算调整经验，11月人大常委会会议仍有可能进行预算调整。关注年内是否进行预算调整，或可跟踪11月人大常委会会议每日内容以及会议最后一天审议批准事项。
本次人大常委会或重点关注哪些？年内财力补充、化债政策、商业银行补充资本金等
假若本次人大常委会涉及预算调整，根据财政部新闻发布会指引，或重点关注补充年内财政资金，新一轮地方化债政策，商业银行补充资本金，中央债务空间利用等方面。同时，9月人大常委会会议出席人员提出的“提前安排发行一部分明年的国债和地方政府债券”等亦涉及预算调整，须经人大常委会审批，或可在本次人大常委会重点跟踪。
年内一般财政收入缺口或可继续通过盘活存量资产，新增使用中央债务结存限额补充等不涉及预算调整方式补充。10月12日财政部发布会提出“中央财政从地方政府债务结存限额中安排了4000亿元，补充地方政府综合财力”。若该债务结存限额动用的是地方政府一般债，则可能对一般财政收入缺口有所补充。年内财政剩余的资金缺口或也可以选择动用国债结存限额。
新一轮化债政策、商业银行补充资本金等或是中长期政策，可能在人大常委会、次年全国“两会”等分批审议推进。本轮化债政策时间维度，或可参考2015年-2018年化债经验，可能并不急于在年底集中推进。同时，商业银行补充资本金或分批分次推进。后续以财政为代表的一揽子增量政策情况，还可重点关注12月中央经济工作会议和次年全国“两会”安排部署。
风险提示
风险提示：经济变化超预期，政策超预期。
报告正文
财政政策成为眼下市场关注焦点，而年中财政预算调整须经人大常委会审批。11月人大常委会召开在即下，过往预算调整有何经验参考？本文梳理，供参考。
一问：年中调预算，眼下为何紧盯人大常委会？
根据《预算法》的规定，预算一经批准，非经法定程序不得调整；如果需要调整财政预算，必须经过相应层级人大常委会的审查和批准。具体地，预算调整方案需要提交给相应层级的人民代表大会常务委员会进行审查和批准。例如，中央预算的调整方案需提请全国人大或人大常委会审查和批准，而县级以上地方各级预算的调整方案则需提请本级人大或其常委会审查和批准。
财政预算调整或可分为定期和不定期两类。定期调整多发生于地方层面，转移支付和债务限额下达后，省级、直辖市及单列市政府调整其地方债发行金额、将额度在本级与下级间进行分配等。地方债务限额分批下达背景下，地方每年进行多次常规预算调整，主要为新增债务限额及转移支付下达后，收支总量对应调整；同时也有经济形势超预期下，增减财政收支、使用过往剩余债务限额等非常规调整。
相比地方例行年中调整预算，全国层面年中财政预算调整频率较低，多发生于外生事件冲击、稳增长承压等背景下。回顾过往全国人大常委会年中调整预算，历史仅8次，其中5次涉及中央债务限额调整，1次涉及地方债务限额调整，2次涉及财政收支结构调整。考虑到当前时点增量财政政策加码为全国层面，若涉及预算调整则须经全国人大常委会审批。因此即将召开的人大常委会或成为观察增量财政政策的重要窗口。
9月财政支出已大幅提速，持续性或需跟踪财政收入能否持续改善以及可能补充财力的增量政策。9月财政支出大幅提速，主因非税收入支撑，土地出让收入拖累放缓和新增专项债加快发行使用等，后续收入支撑能否持续仍需跟踪。同时，年内财力补充工具是否推出亦需紧密跟踪。新增国债等政策空间较大，需经人大常委会审批。因此，即将于11月4日-8日召开的全国人大常委会值得密切关注。
二问：过往人大常委会如何审议预算调整？
回顾过往全国人大常委会年中调整预算，涉及中央债务限额调整较多，地方债务限额调整、财政收支结构调整频率较低。全国人大常委会审议财政预算调整，多与中央债务限额调整有关。例如，1998-2000年，全国人大常委会连续三年调整预算、增发国债，用于基础设施以及企业技术进步与产业升级；2007年，全国人大常委批准发行1.55万亿元特别国债，用于购买外汇，作为国家外汇投资公司的资本金；2023年，全国人大常委批准增发国债一万亿元，用于支持灾后恢复重建和弥补防灾减灾救灾短板。相比之下，地方债务限和财政收支结构的预算调整较少，仅在2008年灾后重建，2015年地方化债，2016年增值税改革时期进行过调整。
人大常委会会议召开前，委员长会议通常会召开决定常委会会议时间，并披露建议的会议议程。委员长会议负有决定常务委员会每次会议的会期，拟定会议议程草案职责，因此其通常在人大常委会会议前召开，披露常委会会议时间及审议事项。但常委会会议最终议程可能较委员长会议披露有所不同。例如2023年10月，在委员长会议未披露审议中央预算调整相关议程下，常委会会议亦在最后一天审议批准了国务院增发国债和2023年中央预算调整方案的决议草案。
当前，人大委员长会议已披露下次常委会会议召开时间，其披露的议程草案虽无预算调整，但参考2023年10月经验，不排除调整财政预算的可能性。尽管10月25日召开的人大委员长会议，建议的常委会第十二次会议议程未包含预算调整事项，但2023年10月预算调整经验显示，在委员长会议未披露审议预算调整相关议程下，常委会会议亦在最后一天审议批准中央预算调整方案的决议草案。因此，11月人大常委会会议仍有可能进行预算调整。关注年内是否进行预算调整，或可跟踪11月人大常委会会议每日内容和会议最后一天审议批准事项。
三问：本次人大常委会，或重点关注哪些？
假若本次人大常委会涉及预算调整，根据财政部新闻发布会指引，或重点关注补充年内财政资金，新一轮地方化债政策，商业银行补充资本金，中央债务空间利用等方面。10月12日财政部发布会提出近期即将落地的四方面增量举措，一是加力支持地方化解政府债务风险，较大规模增加债务额度；二是发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本；三是支持推动房地产市场止跌回稳；四是加大对重点群体的支持保障力度等。地方化债、支持国有大型商业银行补充核心一级资本、“中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间” 等，均须经全国人大或人大常委会审批才能推出的增量政策。(详见《亮点“绝不仅仅”四方面——财政部新闻发布会解读》)
同时，9月人大常委会会议出席人员提出的“提前安排发行一部分明年的国债和地方政府债券”等亦须经人大常委会审批。近日，全国人大网公布的《对今年以来预算执行情况报告的意见和建议》显示，9月人大常委会会议有的出席人员，提出“应加快超长期特别国债和地方专项债的发行使用进度，提前安排发行一部分明年的国债和地方政府债券，适当放宽债券使用范围”和“加大财政保障力度，确保基层‘三保’不出问题…应推动教育、医疗、社会文化等公共资源向基层倾斜”等。提前安排发行部分明年政府债务额度涉及预算调整，须经人大常委会审批，或可重点关注。
相比之下，年内一般财政收入缺口或可继续通过盘活存量资产，新增使用中央债务结存限额补充等不涉及预算调整方式补充。10月12日财政部发布会提出“中央财政从地方政府债务结存限额中安排了4000亿元，补充地方政府综合财力”。若该债务结存限额动用的是地方政府一般债，则可能对一般财政收入缺口有所补充。财政剩余的资金缺口也可以选择动用国债结存限额。国债结存限额方面，2023年年底国债余额（300325.5亿元）低于全国人大批准的国债限额（308608.35亿元），二者相差的8283亿元财政部可以直接用于弥补收支缺口。（详见《政府债供给，年内还有多少？——宏观专题报告》）
而新一轮化债政策、商业银行补充资本金，以及中央举债空间利用等或是中长期政策，可能在人大常委会、次年全国“两会”等分批审议推进。考虑到本轮化债政策“是近年来出台的支持化债力度最大的一项措施”，则其时间维度或可参考2015年-2018年化债经验，或并不急于在年底集中推进。同时，1998年注资商业银行特别国债经验或可成为本轮注资的重要参考，但商业银行的总资产规模和当时变化较明显，补充资本金或分批分次推进。因此，后续以财政为代表的一揽子增量政策情况，除人大常委会会议外，还可重点关注12月中央经济工作会议和次年全国“两会”安排部署。
风险提示
经济变化超预期，政策超预期。
THE END
+报告信息
内容节选自申万宏源宏观研究报告：
《财政预算调整，有何经验参考？——宏观专题报告》
证券分析师：
赵伟 申万宏源证券首席经济学家
贾东旭 高级宏观分析师
侯倩楠 宏观分析师
发布日期：2024.11.1
