王叆兰、李爱华 | 我国智慧养老产业发展现状、问题与对策分析

王叆兰，中央财经大学管理科学与工程学院，主要从事数据挖掘与智慧养老研究。

E-mail:ailan20012021@126.com

李爱华，中央财经大学管理科学与工程学院，主要从事管理科学、数据挖掘理论与应用方面的研究，应用涉及风险管理、老年人健康及行为分析、房地产等领域。

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摘  要：积极应对人口老龄化已经是我国重要国家战略。随着老龄人口逐年增加，智慧养老需求加剧，智慧养老模式应运而生。目前，我国智慧养老虽已形成产业体系，但相较于发达国家仍处于初期发展阶段，研究当前产业发展现状对我国智慧养老进一步发展具有重要意义。从宏观、中观、微观三个层面对我国智慧养老产业发展现状进行了分析，并使用DEA-BCC模型和超效率BCC模型对全国智慧养老产业投入产出效率进行了实证研究，呈现了我国智慧养老产业的发展现状，基于上述分析结果，指出目前智慧养老产业中存在的问题，并提出相应的建议。

关键词：智慧养老产业；DEA-BCC；超效率BCC；投入产出效率

近年来，我国老龄人口数量持续增长，第七次人口普查数据显示，现阶段我国60周岁及以上的老龄人口数量已达26402万，占总人口的18.70%^【1】。人口老龄化现象会导致社会负担过重、医疗资源以及其他社会资源紧缺等问题，以人工服务为主的传统养老模式将无法满足老年人日渐多元化的养老需求。而智慧养老模式有助于上述问题的解决^【2】。

智慧养老是在大数据背景下使用互联网和电子信息技术，通过各类传感器和数据终端，精确识别并满足老年人的物质和非物质需求，以智慧化的服务形式和服务内容实现养老水平的提升^【3】。部分发达国家由于较早进入老龄化进程，相应的智慧养老模式发展也较为成熟，如美国、英国、德国和日本。美国最先开始对于智慧养老产业的探索，其特点在于将市场化的运作模式引入智慧养老的发展中，市场化进程使得美国智慧养老发展迅速；英国通过拓展医疗手段使本国智慧养老的发展更具人性化，数字医疗、远程医疗和移动医疗是智慧养老常用的医疗手段；德国基于智慧养老技术平台能够实现各类主体的有效连接，极大减少了养老成本；日本是当前老龄化程度最高的国家，智慧养老制度体系与智慧养老技术是其产业发展的最大优势，政府、企业和社会三大主体的协调发展极大促进了日本智慧养老的发展。

图源网络

我国于2011年首次在政策层面提出要加强养老服务信息化建设，2017年将智慧养老产业的发展纳入国家发展战略，2021年国务院发布《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》，提出要在2025年实现450万张以上养老机构护理型床位的总量目标，并就智慧养老服务制定了若干具体政策措施^【4】。随着相关国家政策的出台，我国智慧养老产业发展迅速，已初步形成了庞大的产业体系，但由于其涉及行业众多，仍存在很多问题。本研究旨在分析当前我国智慧养老产业发展的真实情况，并就其发展提出相应政策建议。

（一）政府政策扶持

1.国家层面

（1）政策主体维度。2011年国务院发布文件提出“推进老龄信息化建设”，推动我国养老事业朝向信息化、智能化方向发展，这是国家层面颁布的第一个智慧养老相关政策文件。自此，为加快产业发展，政府开始大力推进顶层设计。截至2023年，我国关于智慧养老的国家层面政策文件共47个，主要的发文主体可分为两类：第一类是国务院办公厅和中共中央办公厅，共发布文件19个；第二类是国务院组成部门或其他国家机构单个或联合发文，共发布文件28个，其中有24个文件来自各部门联合发文，有4个文件来自单个部门发文。各部门颁布文件数量分布不均（表1），发文数量最多的机构是民政部、工业和信息化部、国家卫生健康委员会，其余部门发文较少。

表1 2011-2023年全国智慧养老政策发文部门汇总

（2）政策形式维度。从文种来看，第一类主体发布的政策文件有“通知”和“意见”两类，第二类主体发布的政策文件有“通知”“意见”“通告”“公示”，以“通知”和“通告”文件为主。“通知”类文件是发布主体印发给各级部门要求落实的文件，具有一定的强制性意味；“通告”和“公示”相近，都是信息的披露形式；“意见”是发布主体就某一行业的发展提出建议，强制性较弱。国务院和中共中央“通知”和“意见”比例几乎持平，其中“通知”类文件占53%，“意见”类文件占47%，说明国务院和中共中央发布的文件内容包括规划任务和提供方向建议；各部门发布的文件以更具强制性的“通知”和“通告”形式为主，主要是结合部门特点切实提出某规划或问题的解决方案，“通知”类文件占71%，“通告”类文件占21%，“意见”类文件比例明显低于第一类主体，只有4%。

（3）政策演变维度。针对我国严重的人口老龄化问题，国家层面早在2011年就提出在全面建设老龄服务基础设施的同时创新服务模式，发展老龄产业。对 2011年至今颁布的国家层面政策文件统计分析可发现，我国智慧养老相关政策发布可以分为三个阶段：萌芽期（2011-2015），这一时期出台的政策文件较少。2013年国务院颁布的文件开始强调要完善居家养老服务形式，将互联网等信息技术广泛应用于居家养老模式中。2015年我国大力推行“互联网+”这一新型产业模式，第一次提出“智慧健康养老”的概念，也标志智慧养老成为国家发展关注的重点。增长期（2016-2020），如图1显示2016-2020年政策文件数量相较于之前有显著增长。这一时期，为落实国务院提出的智慧养老产业发展方针，各部门相继开始出台政策。国务院层面进一步提出“健康医疗，医养结合”的发展战略，强调实现智慧养老产业与其他产业的产业联动。工业部和信息部等部门在此背景下颁布文件促进智慧养老产品的研发以及人工智能技术的应用，且在全国范围内开展智慧养老试点。发展期（2021-至今），这一时期智慧养老已初具产业形态，但仍存在很多问题。国家一方面继续加大产业投资力度营造好的商业环境，一方面强化老年人使用智能产品的能力，开展“智慧助老”行动，在不断解决问题的同时摸索适合我国国情的智慧养老产业发展路径。

图1 2011-2022年智慧养老政策数量增长情况

2.地方层面

2013年前后，各省份也开始进行智慧养老尝试。本文对各省智慧养老相关政策文件统计，发现我国各省份政策颁布情况具有地区分布不均匀的特点，文件颁布最多的地区集中于东部沿海地带，西北地区规范性文件颁布普遍较少，文件颁布数量小于10。政策文件数量最多的省份是江苏省、山西省、河南省分别为22、21、21个；最早提出发展智慧养老的是浙江省，多数省份首提“智慧养老”的时间集中于2015年前后。

（二）智慧养老产业发展

1.智慧养老产品和服务

中国政府网站公布的文件《智慧健康养老产品及服务推广目录（2022）版》^【5】将智慧养老产品分为七大类：健康管理类智能产品、老年辅助器具类智能产品、养老监护类智能产品、中医数字化智能产品、家庭服务机器人、适老化改造智能产品以及场景化解决方案。相较于2020年版^【6】，最新文件在明确和细化已有分类的基础上新增了“适老化改造智能产品”以及“场景化解决方案”，其中“场景化解决方案”进一步细分为五个具体场景：家庭养老床位、智慧助老餐厅、智慧养老院、智慧健康化康复中心以及智慧药房，这充分体现了智慧养老多行业交叉特性，也说明国家高度重视智慧养老产品适老化改造。智慧健康养老服务分为两大类：智慧健康服务和智慧养老服务，新版本目录将两类健康管理相关服务统一划归“智慧健康服务”类，并且新增了基于大数据以及区块链技术的“互助养老”（如时间银行）、“线上老年教育/购物”和“老年人能力评估”，“互助养老”既可以节省社会资源，又能为服务方和被服务方老年人带来良好的社会体验；“老年人能力评估”是后续开展智慧养老工作的基础任务。智慧健康养老服务目录的变化也进一步说明了“智慧养老”“智慧助老”计划的顺利推行（图2）。

图2智慧健康养老产品及服务

2.智慧养老服务系统

智慧养老服务系统的主要组成部分有基础信息数据库、养老服务业务系统以及养老服务操作应用层（图3）。

图3 智慧养老服务系统

基础信息数据库是整个智慧养老服务系统的信息来源，会直接影响和决定服务的对接，因此需要保证数据的真实准确性。该数据库涉及的信息是多方面的，如老年人详细数据、老年人家属数据、养老机构/社区数据、医院数据等。养老服务业务系统是保证养老服务平台稳定运行的核心，这一系统是实现老年人智慧化养老服务的关键。故在构建业务系统时应考虑到基础信息数据库、综合服务门户的管理等八大业务系统，将其统一集成。养老服务操作应用系统位于服务系统的末端，该系统和老人终端、子女终端、厂商终端及平台管理中心直接关联。在设计服务终端时应考虑客户运用智能技术的水平，尤其是像老年人这样的客户群体，应保证操作的便捷性（如一键式呼叫）^【7】。

3.智慧养老企业发展

通过“企查查”官方网站“高级搜索”功能共得到正常经营状态的智慧养老企业2164家^【8】。从数量方面来看，近年来我国智慧养老企业数量迅速增长。2011年以前我国未曾在国家层面的政策文件中提到“智慧养老”，国内亦没有形成完善的养老基础设施建设，相应的养老企业数量也较少；其中1988-1999年共有智慧养老企业21家，2000年至2009年，智慧养老企业平均数量小于15；直到2015年，国家第一次明确提出“智慧健康养老”这一概念，在此之后智慧养老企业开始高速增长，2022年一年内成立的智慧养老企业数量达到了304家。

从企业类型来看，智慧养老企业涉及大、中、小、微四种规模^【9】，但以小微型企业为主，其中小型企业845家，微型企业623家，小微型企业合占69%，大型企业只有17家，占比0.8%，中型企业有141家，占比6.6%，另有511家企业未标注企业类型。截至目前，共有46家企业上市，小型企业就有24家。从科技产出来看，有授权专利或专利著作权的企业共603家，只占总企业数的28.2%。其中有授权专利的企业仅有332家，占比15.5%。从行业来看^【10】，智慧养老企业共涉及17个行业，其中多以卫生和社会工作为主，各类服务中心和服务协会占到了19.45%，其余占比10%以上的以科技创新和技术研究相关行业为主，以住宿和餐饮业为代表的其余行业占比较小。由此可见，智慧养老产业涉及行业具有复杂性和广泛性的双重特点（表2）。

表2 智慧养老企业涉及行业及占比

从企业在全国各省份的分布来看，我国智慧养老企业的分布呈现如下特点：

（1）各省份智慧养老企业数量与经济发达程度成正比。智慧养老企业集中分布于中部及东部地区，西部和东北部地区分布较少，这些省份的智慧养老企业数量均小于50。同样，我国经济发达省份集中于中东部，恰好与智慧养老企业分布特点相近。

（2）全国智慧养老企业符合“按需分布”的要求。山东、江苏、四川、河南、广东和河北的60岁以上人口以及65岁以上人口最多，相应的养老需求也最大。其余中东部地区的老龄人口普遍高于西部地区，总体来看，智慧养老企业数量多的省份通常拥有更高的养老需求。

（3）智慧养老政策颁布对智慧养老企业发展具有一定激励作用。据统计，广东、江苏、安徽、山东、浙江和河南的智慧养老政策数量居于全国前列，我国东部沿海地区智慧养老的政策扶持力度最大，除辽宁和湖南省，东部地区整体政策数量均高于西部地区，这说明政府政策扶持是智慧养老企业产生的推动力。

（一）文献分析方法

通过查阅大量智慧养老相关文献，本研究对智慧养老领域相关的研究热点和研究趋势形成了较为全面的了解，并在此基础上对智慧养老产业进行了更为深入的研究。基于全国智慧养老相关政策文件开展了两方面工作：一是基于文件数量和文件形式对政府政策扶持力度的分析工作；二是基于文件内容对智慧养老产品及服务范围的梳理工作。将官方网站资料、相关领域文献、政策文件等进行整合，构成书面资料提供理论依据。

（二）传统BCC模型

我国智慧养老产业目前的状态是近年来各项资源投入累积的结果，故采用静态的生产效率测算模型BCC模型。该模型基于帕累托最优原理，是一种基于多投入和多产出的评价某个单元相对效率的统计方法。相较于CRR模型，该模型假定规模报酬可变，可计算得到综合效率、纯技术效率和规模效率，当综合效率和纯技术效率值为1时，该单元处于DEA有效状态，若有一方小于1，则说明DEA无效。假设再生产中存在n个评价对象，每个评价对象是1个DMU，其中有m项要素投入和n项产出，且x_j=(x₁, x₂, …, x_mj), y_j=(y₁, y₂, …, y_nj)。θ₀表示纯技术效率，当θ₀=1则说明是有效的决策单元。其模型如下：

（三）超效率BCC模型

但传统BCC模型也有一定的局限性，该模型只能将单元分为DEA有效和DEA无效，无法对所有单元的生产效率进行排序，也就是说，当多个单元的效率值均为1时，该模型无法对这些单元进行分析。因此，本文亦采用超效率BCC模型进行计算分析，该方法测出的效率值可大于1，可以对原来效率值1的单元进一步划分，准确判断每个单元的有效程度。

超效率BCC模型与传统BCC模型的计算原理大体相同，唯一的不同是传统BCC模型对单元进行评价时将其自身的投入和产出包括在内；而超效率BCC模型在进行效率计算时将自身的投入和产出排除在外。

（一）数据来源

投入指标：“政策文件数量”来自全国31个省市的政府官方网站以及国务院官方网站；“财政对基本养老保险基金的补助”来自各省份财政局公布的政府决算文件，具体科目为“本级一般公共预算支出决算明细表—社会保障和就业支出—财政对基本养老保险基金的补助”；产出指标“智慧养老企业数量”和“授权专利数量”来自企查查官方网站；“智慧养老示范基地数量”来自国务院官方网站。

（二）中国各省份智慧养老产业投入产出效率指标体系

投入指标有两个，分别是“政策文件数量”和“财政对基本养老保险基金的补助”。分别从直接和间接两个角度考虑了国家对于智慧养老产业的投入，其中“政策文件数量”通过颁布政策文件直接促进智慧养老产业的发展；“财政对基本养老保险基金的补助”则通过增加老年人可支配的养老资金刺激养老产品和服务消费，间接促进智慧养老产业的发展。

政策文件数量：考虑到政府对于“智慧养老”的常用表述形式有所差异，采用“智慧养老”“智能养老”“数字养老”“智慧健康养老”作为关键词进行检索。出于准确性考虑，对搜集到的政策进行筛选操作，最终得到国家层面颁布的47个文件和31个省份出台的400个文件。文件搜索仅精确到各省级政府部门，不包括各市（区）政府文件；对各类“批复”“回函”“评估结果”等类似文件进行剔除；所选政策文件须是智慧养老产业专项文件或明确提及“智慧养老”等检索词，对于含糊描述性表达的统一做剔除处理。

财政对基本养老保险基金的补助：我国于2015年将“智慧养老”提升到国家战略高度，故本文着重研究2015年以来政府对于智慧养老产业的投入，该项指标通过加总各省份2015-2021年的补助数额得到。

产出指标有三个，分别是“智慧养老企业数量”“智慧养老示范基地数量”“授权专利数量”。智慧养老企业数量：通过“企查查”数据库以“智慧养老”为关键词进行精确搜索，得到全国正常经营的“智慧养老”标签企业2164家，其中事业单位27家，智慧养老企业2137家。授权专利数量：基于上述步骤得到的智慧养老企业名单，对其目前的有效授权专利数进行统计得出。智慧养老示范基地数量：将我国政府网站公布的2017-2021年智慧养老示范基地名单进行加总统计得到（表3）。

表3 智慧养老产业投入产出效率指标体系

（三）描述性统计

由描述性统计（表4）结果可得，部分产出和投入指标的平均值与中位数差距较大，如“授

权专利数量”“财政对基本养老保险基金的补助”，其均值远大于中位数；标准差数值较大，“授权专利数量”标准差为496.21，“财政对基本养老保险基金的补助”标准差为1078.7，这说明全国各省份在智慧养老产业的资源配置和产出效果上存在较大差异。

表4 描述性统计分析

（四）传统BCC运行结果

由以上分析结果可得，综合效率和纯技术效率均值分别为0.456和0.628，远远达不到DEA有效要求，反映全国智慧养老产业投入效率相对较低。

综合效率和纯技术效率均为1的省份有3个，分别是广东、浙江和四川，全国DEA有效占比10%，绝大多数省份处于非DEA有效状态（表5）。同样，广东、浙江、四川3个省份的综合效率和规模效率均为1，说明这些省份对智慧养老产业的投入产出效率高，且处于最适当的规模报酬状态。纯技术效率为1的省份有7个，多于综合效率为1的省份，说明部分省份（北京、辽宁、西藏、福建）的技术、经营管理水平较高，但产业规模不足。大多数省份综合效率和纯技术效率均低于1，综合效率值小于0.5的省份有21个，说明这些省份未能充分利用资源，技术和管理水平也不够高，尤其是河北、天津、宁夏、重庆、广西、贵州和山西，他们的综合效率最小，均小于0.2。

表5 31省（自治区、市）生产有效性分析

从规模报酬的角度来看，只有DEA有效的3个省份处于规模报酬不变状态，规模报酬递增或递减的省份占90%。有28个省均处于规模报酬递增状态，这进一步说明我国绝大部分省份目前的智慧养老投入太少，当务之急是要加大智慧养老产业的投入。

（五）超效率BCC运行结果

通过maxDEA软件计算得出各个省份的超效率值（表6），各个省份超效率值的平均水平为0.581，小于1，同样说明全国智慧养老产业的投入产出效率不高。由表6可得，DEA强有效的3个省份依次是广东、浙江和四川，其中广东以3.964的超效率值远高于其他两个省份。其余28个省的超效率值与DEA-BCC模型计算得到的综合效率值近乎相同，进一步说明这些省份的投入产出效率还有很大的提升空间。

表6 全国31个省（自治区、市）相对效率分析

（一）问题

综上，我国智慧养老产业的发展初具成效，但也存在诸多问题：

1. 国家政策引领作用有待加强

首先，有关智慧养老产业发展规划性文件数量较少，且政策层面对于智慧养老产业的风险担保体系以及退出机制等尚未形成成熟的制度体系。其次，智能产品与服务还没有统一的标准，国家难以对智慧养老产品和服务开展监管工作，因此产品和服务的质量也难以保证。此外，智慧养老产业链涉及的行业纷繁错杂，然而我国至今尚未出台关于智慧养老行业的细分标准^【11】——国家统计局颁布的《养老产业统计分类（2020）》细分标准有待优化。因此，难以开展对智慧养老产业规模精确化的统计工作，一定程度上也会阻碍对智慧养老产业的深入研究。

2. 商业运行模式发展亟须提升

从“智慧养老企业发展”微观角度分析，现有提供智慧养老服务和产品的企业大多是小微企业，缺乏实力雄厚的龙头企业带领。全国智慧养老企业中，小微型企业占比69%，而大型企业占比不足1%，上市企业只有46家，占企业总量的2.2%。小微企业对于市场的影响作用有限，规模经济难以实现，长此以往智慧养老产业的发展将会迎来瓶颈期。

3. 产品技术创新方面投入不足

从科研产出来看，我国的智慧养老产品在研发与技术方面成熟度有待提升。调研显示，2137家智慧养老企业中拥有授权专利或软件著作权的占比不足30%，其中拥有授权专利的仅占15.5%，且授权专利主要集中于家庭养老床位系统、基于无线定位技术的居家老人定位系统、便携式养老助浴器等智能技术。

另据中国老龄协会发布的《需求侧视角下老年人消费及需求意愿研究报告》，目前世界上老人产品共有六万余种，日本约有四万余种，而中国只有二千余种。尤其是在高科技产品、无障碍设备、家庭自动化类产品、家居环境整治、文体休闲产品这些领域，我国仍需加大产品技术创新方面的投入。

4. 信息平台建设不够完善

当前智慧养老信息平台已成流行趋势，不少企业都可以自主研发智慧养老平台。然而，获取基础数据信息仍是当前面临的一大难题。由于智慧养老自身的行业特性，智慧养老信息数据库涉及的信息也是多种多样的，不同的信息由不同的部门独立管理，但是部门因为利益、资源管理等因素却不愿意进行数据共享，极大影响了整个行业的融合。

5. 我国智慧养老产业投入产出效率较低

由智慧养老投入产出效率研究结果可以发现，我国智慧养老产业投入综合效率整体水平较低，平均综合效率值是0.581。DEA有效的广东、浙江和四川三省主要是东部发达省份，这些省份智慧养老产业投入产出效率较高，且处于最适宜的规模报酬状态；北京、辽宁、西藏和福建的资源投入结构配置恰当但产业规模不足；剩余77%的省份目前处于投入产出无效率状态。

（二）对策建议

1.政府应继续加强顶层设计，推进智慧养老相关制度规范的制定和落实

应进一步加强智慧养老产业相关制度体系建设^【12】。中央层面，结合我国老龄化现状对未来智慧养老产业发展走向做好统筹规划，加快推进智慧养老行业的细分工作，制定和完善智慧养老产品及服务标准等相关准则；地方政府层面，各省份部门可因地制宜，结合自身情况制定适合的智慧养老产业规划和实操准则。另一方面，目前智慧养老市场处于无序状态，因此国家层面还需要建立相应的法律规范体系以加强对智慧养老产业的监管和评估，保障智慧养老行业的健康发展^{【13】【14】}。

2. 加强智慧养老企业扶持力度，营造良好投资氛围

智慧养老项目投资周期长、投资风险高的特点使得小微企业固有的融资难问题更加突出。对于目前智慧养老小微企业以及智慧养老项目的发展困境，一方面，应加大对中小企业的扶持力度，避免恶性竞争；另一方面，政府应颁布更多的激励政策，给予更多的税收优惠，吸引更多的大型企业以及投资机构进入智慧养老产业的发展赛道中来。除此之外，国家应完善智慧养老产业投资的相关制度，严惩恶意投资行为，为智慧养老产业发展营造良好的投资氛围。

3.推进智慧养老技术创新

当前我国智慧养老相关的研究进展与发明专利均落后于发达国家，尽管国家投入大量资金和人力用于产品开发，但是智慧养老技术创新仍是制约我国智慧养老产业发展的重要因素。部分产品仍采用国外的产品设计思路，这样既不能满足我国老年人的实用性需求，也不能充分发挥产品的智慧性。

针对我国产品技术创新不足的问题，首先要提高我国智慧养老技术水平^【15】。政府加大资金投入，加强技术开发，提高科研人员薪资待遇，加大人力资源投入。国家应进一步完善版权专利相关的制度规范，保护企业的版权专利，以防部分盗版产品扰乱市场，阻碍产业发展。企业在设计产品前应进行足够的调研活动，在充分掌握老年人生理、心理活动的前提下研发出适老性更强的产品^{【16】【17】【18】}。

4.继续完善智慧养老信息系统

针对养老信息无法共享，行业难以融合的问题，应建立以政府为主导的智慧养老平台，由政府进行顶层设计和集中管理，确保信息完整无误^【19】。此外，政府应完善信息共享机制，在各部门之间做好协调工作，并在数据库开设不同接口，以便各主体的使用。

5.提高资源转化效率

前面的分析结果显示，大部分省份智慧养老产业投入产出效率较低。因此，这些省份可以联合生产效率较高的省份，实现省际间互帮互助，学习如何配置资源、如何进行运营管理，提高自身的生产效率。除此之外，处于规模报酬递增状态的省份可以加强产业链上下游企业之间的联系，不同省份之间进行产业互通来扩大产业规模，降低成本。

编辑 | 敬怡菲

审核 | 刘今、李玮农

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