【法治微咨询211期】《土地管理法》中的“责令限期拆除”属于行政处罚么？
文摘
社会
2024-10-21 10:00
山东
《土地管理法》中的“责令限期拆除”属于行政处罚么？
【来信】
胡老师，大多资料说，“责令当事人纠正违法”（包括“责令当事人限期拆除”）不属于行政处罚，而属于行政命令。但《土地管理法》第83条，将“责令限期拆除”表达为“行政处罚”。请问，是否《土地管理法》中的“责令限期拆除”属于行政处罚？
行政机关责令当事人纠正违法，包括责令停止违法或责令限期改正（如限期拆除违法建筑等），到底属于行政处罚、行政强制措施或行政命令，历来存分歧。
虽然2000年原国务院法制办就“责令限期拆除”的行为性质作出几个答复和解释（至今依然有效），但依然没有全面消除原有分歧。国务院法制办公室《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的答复》（国法秘函[2000]134号）指出：根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”，不应当理解为行政处罚行为。国务院法制办公室《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示的复函》（国法秘研函〔2012〕665号）也指出：根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或限期改正违法行为”的规定，责令改正或限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为。因此，《中华人民城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”、第六十八条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。总体而言，在《行政处罚法》2021年修订之前，将“责令限期拆除”视作“行政处罚”为多；2021年《行政处罚法》修订之后，主流观点则转变为视它为行政命令而不是行政处罚者为多。权威性的解释是：“通常认为，责令当事人改正或者限期改正违法行为不具有惩戒性，不属于行政处罚。责令当事人改正的行政行为也可以单独作出。”（许安标主编：《中华人民共和国行政处罚法释义》，中国民主法制出版社2021年6月第1版第101页）笔者认为，上述解释是符合行政法理的，责令当事人纠正违法，包括责令限期拆除违法建筑等，这些行为不符合行政处罚之法律特征。但是《土地管理法》（2019）第83条规定：“……建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉……”这里确实将“责令限期拆除”定性为“行政处罚”。这应当如何对待？笔者首先认为，《土地管理法》的最近一次修改是2019年，依然发生在《行政处罚法》2021年修订之前，所以没有很好地与新《行政处罚法》衔接。目前，在《土地管理法》尚未修正之前，暂且将其第83条中的“责令限期拆除”作为一种“例外规定”，以行政处罚定性无妨，这也符合依法行政的要求。
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