【法治微咨询205期】行政机关实施加处罚款和滞纳金需要单独作行政决定么？
文摘
社会
2024-09-09 10:00
河北
行政机关实施加处罚款和滞纳金需要单独作行政决定么？
【来信】
胡教师，《行政强制法》第45条规定，行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。问题是：行政机关加处罚款或者滞纳金时是否还须另作一个行政决定？这里首先应当介绍一对概念范畴：基础决定与执行决定。行政行为有基础行为与执行行为之分，作为行政行为核心的行政决定自然也就有基础决定与执行决定之分。行政行为无非是行政决定的形态和外在形式。基础决定系指由行政主体作出的直接关乎相对人（公民、法人或者其他组织）权利与义务的意思表示，包括罚款决定在内的行政处罚决定就是一个典型的“基础决定”。行政机关对于拒不履行基础决定义务的当事人实施行政强制执行，就必须再作一个“执行决定”。《行政强制法》（2011）第37条第1款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”这里就出现了两个“决定”：前一个“行政决定”就是指“基础决定”，后一个“强制执行决定”就是指“执行决定”。行政机关作出“基础决定”的行为属于基础行为，以各专门法律法规为依据并受其规制；行政机关作出“执行决定”的行为属于执行行为，必须以《行政强制法》为依据并受其规制。 《行政强制法》（2011）第45条第1款规定：“行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金……”行政机关如果作出一个加处罚款或者滞纳金的决定，那肯定不是一个基础决定，而是一个执行决定，因为加处罚款或者滞纳金不是一种行政处罚，而是一种行政执行罚，属于行政强制执行行为。《行政处罚法》（2021）第72条第1款第（一）项规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款，加处罚款的数额不得超出罚款的数额……”这里就出现两个罚款决定，原始的第一个“罚款”决定就是“基础决定”，并且是行政处罚决定，受《行政处罚法》规制，但后一个“加处罚款”的决定，其实是“执行决定”，它属于行政执行行为而不是行政处罚行为的范畴，因而受《行政强制法》规制。原始的“罚款”是“处罚决定”，属于“基础行为”；“加处罚款”是“执行决定”，属于“执行行为”，这一点已构成人们的共识。现在的问题在于：如果要对当事人加处罚款的，是否还须在基础罚款决定之外另作一个行政决定？“加处罚款”的决定不是一个作为基础行为的“处罚决定”，而是一个“执行决定”，即《行政强制法》所规定的“强制执行决定”。这样，问题就转换成：行政机关在强制执行中是否须作“强制执行决定”？这一点，《行政强制法》已经作出了明确规定，其第四章与第五章区分了两种情况：如果由行政机关自己实施强制执行的，根据第四章规定，行政机关应当在执行前作出“强制执行决定”；如果由行政机关申请法院执行的，第五章对于行政机关是否须作“强制执行决定”没有规定。这就意味着：对于非诉执行，行政机关可以事先作出一个“强制执行决定”，也可以不作该决定。《行政强制法》之所以作这样的制度安排，乃是考虑：如果行政机关自己实施强制执行，在“基础决定”之外另作一个“执行决定”，内容包括基础罚款和加处罚款的执行事项，就解决了一个“执行名义”问题；如果行政机关申请人民法院强制执行，那就并不要求必须另作一个包含加处罚款内容的执行决定，因为执行的内容将由行政机关提交给法院的“强制执行申请书”予以表达了。根据《行政强制法》（2011）第37条规定，“强制执行决定”必须书面作出并包括以下内容：1.当事人的姓名或者名称、地址；2.强制执行的理由和依据；3.强制执行的方式和时间；4.申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；5.行政机关的名称、印章和日期。行政机关作出的强制执行决定，本身就具有可诉性。当事人对其不服的，可以申请行政复议或提起行政诉讼。“强制执行决定”可以针对“基础罚款”和“加处罚款”分别作出，也可（并常常）合并作出。从操作方便考虑，建议合并作出。以上关于加处罚款的理论和规则，同样适用加处滞纳金。1.加处罚款或者滞纳金的决定属于行政强制执行决定而不是作为基础行为的行政处罚决定。2.实施加处罚款或者滞纳金是否必须另作一个行政决定，要视行政机关自己实施强制执行还是申请人民法院强制执行而定。前者必须作一个执行决定，后者可以作一个执行决定，也可不作执行决定。3.执行决定可以针对基础决定内容与加处罚款或者滞纳金内容分别作出，也可合并一起作出。笔者建议合并为宜。
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