一、主持人介绍沙龙情况和参会嘉宾
韩春晖教授发言：
今天的主题是行政权的越界管辖及其纠正，主讲人是中国政法大学法学院何兵教授，他是一个有思想、很真实、够拉风的大教授、大律师；与谈人分别是华东政法大学法律学院章志远教授、北京大学法学院赵宏研究员、对外经济贸易大学法学院郑雅方教授。现场出席本次沙龙的校外嘉宾有全国人大法工委胡健同志、北京市中闻律师事务所合伙人卢义杰律师，以及中央党校政法部的主任封丽霞教授、专家工作室领衔专家胡建淼教授、傅思明教授、张效羽教授、周维栋副研究员、张莹莹老师，还有我们政法部的研究生总共30余人。
二、中国政法大学何兵教授主讲发言
本次讨论的主题是行政权的越界管辖及其对策，核心问题在于行政处罚的管辖究竟要采多元原则还是固定原则？多元原则以打击违法为主要目的，各个地方来管辖一个案子。即普遍撒网，不让一个鱼漏网。还有一种是固定原则，行政机关不能随便受理，否则会出乱子。
在规范层面，我国《宪法》第一百零七条规定了行政区划制度，县级以上各级政府也只在本行政区具有行政权，跨区域则无。《地方各级人民政府组织法》第七十三条也对此做了明确规定。新修订的《行政处罚法》第二十二条规定：“行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。法律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定。”这里就出现两个问题，一个是“违法行为发生地”能不能做扩大解释？二是如何理解“法律法规、部门规章另有规定”？
在实践中，现代社会跟以前社会不一样，网络交易比较多，都具有全国性跨区域特征。跨区域产生的问题由哪儿来管辖？国家市场监督管理总局制定的《市场监督管理行政处罚程序规定》把网络交易分成两类，还是比较科学。第十条第一款规定，网络交易平台经营者由其住所地县级以上市场监督管理部门管辖。这说明固定的管辖机关只有住所地管理部门，如果以“结果发生地”为标准，那全国所有的工商局、市场监管局都可以查办，所以“网络平台交易者”应该由住所地的市场监管部门管辖。第十条第二款规定的是平台内经营者，针对的是平台上卖家的违法行为管辖问题，平台内经营者的违法行为由其实际经营地县级以上市场监督管理部门管辖。网络交易平台经营者住所地县级以上市场监督管理部门先行发现违法线索或者收到投诉、举报的，也可以进行管辖。
具体讲一下越权立法造成行政处罚地域管辖权的争议。2005年版《治安管理处罚法》规定“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”。2020年《公安机关办理行政案件程序规定》进一步规定，“违法行为发生地”和“居住地”的公安机关都可以管辖，这就导致行政处罚是极其不确定的。但是新修订的《行政处罚法》第二十二条等于把公安机关办理行政案件合法化。由于《行政处罚法》本身也受《宪法》的制衡，所以不能根据《行政处罚法》和授权规章的管辖的规定，就当然得出行政权可以越界管辖。亦即在本行政区域内这个原则是不能违背的。还有几个值得关注的争议问题：一是《治安管理处罚法》及其下位法针对地域管辖权规定的多元化，是否能代表行政处罚未来地域管辖的一般性？二是笼统的多元行政处罚地域管辖将会对社会带来什么样的法律、行政管理方面的问题？
在解决方案上。首先根源是办案经费问题，办案经费和提留案款挂钩，这是趋利性执法的主要原因。任何一个国家不应允许这种涉案罚没资产和办案经费挂钩，否则会产生可怕的后果。也不应允许办案经费由地方财政来控制，否则会影响司法独立，助长地方保护主义。其次是行政权的行使以及行政执法的管辖应当坚持宪法的确定的行政区划，全国范围内的大案由国家市场监督管理总局查处，各级地方管理各自行政区域内的法定行政管理事项，指定管辖不得违背法定管辖，上级行政机关不得随意授权指定下级行政机关就行政事项进行管辖，需要明确的法律授权。
三、与谈环节
1.章志远教授与谈发言：（华东政法大学法律学院教授）
我主要从法释义学、法政策学和法律适用学三个方面去回应。首先，就《行政处罚法》第22条中“违法行为发生地”的解释而言，可以根据生产经营活动的组织形式、违法行为案件查处的便捷程度适度进行扩张解释，将“违法行为发现地”“危害结果发生地”等吸纳进去。因为随着我国生产经营活动的跨区域化以及大规模的生产流程延续发展，如果对违法行为地进行局限解释恐怕很难关照现实。其次，可以参照行政诉讼案件管辖制度改革的经验予以法政策学考量，如将案件公正统一审理、行政相对人便利参与、案件量适度均衡等作为确定处罚案件管辖的因素。最后，可以通过《行政处罚法》作为处罚领域基础性法律和其他特别法律的关系构造，对“法律、行政法规、部门规章有另外规定的除外”条款的具体适用，处理好管辖问题的现实冲突，充分体现严格规范公正文明执法的要求。
2.赵宏研究员与谈发言：（北京大学法学院研究员）
针对何老师今天所讲的问题，我谈三点认识：
第一，关于报告主题以及论证进路。何老师选择了一个很小的切口，即行政处罚中的地域管辖权来透视现在处罚实践中的典型问题。其重点论证了处罚的地域管辖如果从“违法行为发生地”予以无限扩张，可能会产生的现实问题，例如重复执法、逐利性执法等。
第二，关于掠夺处罚权的背后动因，这代表了一种逐利型执法的倾向。造成这种动力的原因当然有近年来地方经济的持续下滑因素，但也有学者提出将罚没收入的整体归属一律归中央，因为目前罚没收入的归属地方占了大概86%。但如果全部归中央，地方财政性收入如何解决又是个棘手问题，而且越是经济较差的地方几乎都是靠罚没来解决地方财政困难。
第三，如何纠正越界执法、逐利性执法以及更多的极端执法。其一，行政处罚的基本定位。我们现在越来越强调行政处罚的预防功能，尤其是特别预防和一般性预防，这一点主要立基于对风险的预防，但对预防目的的过度强化一定会导致过罚不当和重罚主义。其二，行政处罚和刑罚仍旧被作为社会管控，尤其是经济管控的主要工具。其三，对逐利性执法的纠正可能还涉及复杂的国家权力机构。这其中有立法和行政的关系，有行政和司法的关系，还包含着央地关系，而地方罚没收入的急剧增长以及趋利性执法的大量产生在很大程度上表征的就是中央对于地方约束的松弛。
3、郑雅方教授与谈发言：（对外经贸大学法学院教授）
近期我在最高检挂职，也有许多体验，听了何老师的讲解后，我也谈谈自己关于这个题目的感受。
第一，我们要回到行政权运行的真实状态，要求行政法学针对行政权运行的需要，从学理上构建能够呼应权力运行真实状态的规范体系。第二，关于横向的行政权的规范性，比如区域性的合作、市场要素的流通，跨区、跨市、尤其是跨省之后的横向关系处理往往不在既有的法律制度框架中解决，更多的是由更高级别的行政机关协调解决。第三，必须面对行政法理论体系的重构问题。如果我们不能打破原有的高权行政带来的恶果，无法还原行政法本身的政治制度化功能和更广泛的应用空间。
关于应该如果看待新时期需要我们回应的法治问题，有三个思维方式我们必须把握：第一，善于从纷繁复杂的法律事实中把握实质的法律关系；第二，善于从法律条文中深刻领悟法律精神、法治精神；第三，善于在法与情的有机统一中实现公平正义。
四、互动环节
1.周维栋博士发言：
今天聊的是一个很有人文关怀的行政法治实践问题，我认为在当下的行政执法体制改革中，有两种情形存在与地域管辖原则相冲突。一是在层级上，行政处罚权下沉到基层，这涉及到地域管辖与指定管辖的矛盾。根据新《行政处罚法》第24条的规定，执法权下沉到基层，意味着县级行政机关的执法权已经转移到乡镇人民政府，乡镇人民政府具有最终管辖权。那么是否要限缩行政处罚权下沉的事权范围？我觉得还是要以执法范围属地化的标准限缩下沉权力清单。二是在地域上，在毗邻区域探索联合执法过程中，需要其他行政区域的协助管辖，这个时候就要处理地域管辖与协助管辖的矛盾。在理论上，行政管辖权是否要遵循法律保留原则？从行政权力运行的动态管辖层面，如何划定法律保留原则的控制范围？
2.张效羽教授发言：
为什么会有行政机关跨行政区域行使管辖权，可能很大程度上还是为了逐利。如果追溯历史，就会发现《行政处罚法》的初心就是遏制逐利执法。现在我们面临一种更高级的逐利执法，就是这种执法形式上看都是合法的，但实际上对法律的解释、对权力的运用，明显不符合常理常识常情。如何解决这种跨行政区域的高级逐利执法？我大致上赞同何兵教授的看法，就是要减少一个地区行政机关到另一个平级行政机关管辖区执法的机会。一个案件如果是涉及全国的，就建议中央执法机关执法，或者中央执法机关在地方直属机构执法。如果一个案件涉及全省，建议省级执法机关执法，或者省级执法机关的派出机构执法。以此类推，从管辖权制度上彻底解决一个地区执法机关到别的地区执法谋取巨额罚款的问题。
3.刘素华教授发言：
我记得20年前《行政处罚法》出台时，主要是为了规范行政权，用程序约束行政权滥用。现在行政处罚权的运用，越来越偏离最初的立法宗旨，且出现以程序的合法回避处罚权的不正确运用现象。我认为无论是传统行政还是今天的大行政，行政权的运用都应该遵循行政权的最本质的内涵。关于司法审判权上收中央的问题，我个人认为，我国幅员辽阔，各地经济发展状况差异较大，案件数量和案件类型差别都很大，不能一概而论。
4.卢义杰律师发言：
作为律师，从实务的角度，有三点体会：一是，理想很丰满，现实很骨感。二是分享一个观察，如果某一类型案件集中出现越界管辖，执法可能会异化为一种产业。实践中，集中出现的越界管辖，大多都是经济类案件。如果行政机关只有义务没有利益的话，几乎很少见到行政机关愿意主动“抢活儿”。三是，如果某种类型的案件集中出现越界管辖，背后不仅是管辖问题，配套的法律规定也出了问题，必须综合解决。
5.张莹莹老师宣读线上问题：
网友们提出了关于越权管辖、多元管辖与小过重罚等方面的问题。
6.主讲人回应：
何兵教授针对现场嘉宾的发言与网友的问题，进行了一一回应。
五、胡建淼教授总结
何兵教授的讲题切口很小，但引出了大问题，无论实践还是理论，对我们都有很多启发。讲到管辖，马上就想到行政职权，但是行政指标好像又不一样。行政机关具有许可权、处罚权、强制权，这是我们行政治权里面的本体权力、最重要的权力。管辖权也是一种权力，这种管辖权跟处罚权、强制权好像又不同。所以我曾经提出一个观点，管辖权属于程序问题，不是一个实体问题。那么接着还有一个问题可以考虑，就是违反管辖权有什么后果？违反管辖权就是行政违法，还是行政无效？无效的话，那管辖是错误的，一律无效；仅仅是违法就不一定，有时候很可能是确认违法而不撤销。另外我们要设定行政管辖的意义是什么？我原来想的直接意义就是解决行政管理上既不要出现交叉、又不要出现真空，交叉就是两个机关都抢着管，真空就是两个机关都推着不管，现在看来还要避免逐利执法。
六、封丽霞教授总结
这个沙龙特别有含金量。何兵教授的讲座题目是一个小切口，但是反映了我们法治实践当中的一个大问题、真问题。这也充分表明，何兵教授一直在关注中国的法治现实问题，他也提出了很多震耳发聩的新观点新想法，给我们留下了很深刻的启发。首先，何兵教授带着家国情怀来研究问题，他除了是一个大律师，走在中国法治的前沿阵地，还是政法大学的教授，具有很高的理论水平，能够跳出一些现实的问题，站在一个很高的站位上思考和解决问题。其次，他还有国际视野，包括对美国、日本的情况等都很了解，能够跳出中国现实问题，从一个更加开阔的视野帮助我们来认识这个问题，并且提出相关可行性对策。希望何兵教授继续保持对法治理想的执着追求，继续思想深刻，继续真实，继续拉风。
七、主持人结语
今天我们的沙龙走下来也有分歧、有启发、也有共识。正是这种观点的碰撞、交锋、交流成就了我们这场沙龙的成功。我想，法治人的情怀应该是见自己、见天地、见众生。飞萤虽微，携光而行。希望我们能够继续携光而行，下一次沙龙再见！
